編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告的幾點(diǎn)思考

劉曉霞

一、編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告的背景及必要性

（一）財(cái)政管理改革需要政府財(cái)務(wù)報(bào)告支撐

長期以來，政府實(shí)現(xiàn)會計(jì)工作的基礎(chǔ)是收付實(shí)現(xiàn)制，雖然在一定程度上滿足了預(yù)算管理需求，但是僅能夠反映政府財(cái)政預(yù)算收支情況，不能提供反映政府資產(chǎn)負(fù)債、收入費(fèi)用、運(yùn)行成本等財(cái)務(wù)信息，無法完整、全面、真實(shí)地反映政府財(cái)務(wù)狀況，難以實(shí)現(xiàn)政府掌握自身“家底”情況，不能有效強(qiáng)化行政管理、提升運(yùn)行效率以及防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告是以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，以政府財(cái)務(wù)信息為主要內(nèi)容，以財(cái)務(wù)報(bào)表及相關(guān)文字說明為主要形式，全面反映政府整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行結(jié)果和受托責(zé)任履行情況的綜合性報(bào)告?，F(xiàn)代財(cái)政管理改革需要扎實(shí)的管理基礎(chǔ)和科學(xué)核算體系支撐，政府財(cái)務(wù)報(bào)告可以給政府提供綜合性財(cái)政管理情況，為實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政可持續(xù)發(fā)展、加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控等決策提供數(shù)據(jù)支撐。

（二）編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告是財(cái)政公開的客觀需要

現(xiàn)行的政府預(yù)算會計(jì)是符合預(yù)算法的要求，以滿足國家宏觀經(jīng)濟(jì)管理和上級財(cái)政部門對財(cái)政管理的需要為目標(biāo)的。按照現(xiàn)行的預(yù)算會計(jì)核算體系編制和公開的財(cái)政數(shù)據(jù)，內(nèi)容比較粗化，公眾很難了解政府整體財(cái)務(wù)狀況，認(rèn)為政府在信息公開上缺乏誠意，久而久之就會對政府產(chǎn)生不信任感，要求政府建立透明預(yù)算制度的呼聲很高。

《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》中強(qiáng)調(diào)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的總體目標(biāo)是“開展政府信用評級、加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債管理、改進(jìn)政府績效監(jiān)督考核、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等提供支持，促進(jìn)政府財(cái)務(wù)管理水平提高和財(cái)政經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展”。《政府會計(jì)準(zhǔn)則-基本準(zhǔn)則》中也強(qiáng)調(diào)“政府財(cái)務(wù)報(bào)告使用者包括債權(quán)人、政府自身和其他利益相關(guān)者”、“政府決算報(bào)告使用者包括政府自身和其他利益相關(guān)者”。

所以，編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告是增強(qiáng)政府財(cái)務(wù)報(bào)告信息的公信力，增強(qiáng)財(cái)政透明度的必要手段。

（三）編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告的政策依據(jù)

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》（2011年）中提到“進(jìn)一步推進(jìn)政府會計(jì)改革，逐步建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度”；黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013年），提出“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”；《深化財(cái)稅體制總體方案》（2014年）提出“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”；《中華人民共和國預(yù)算法》（2015年）第九十七條明確提出“各級政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，報(bào)告政府整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財(cái)政中長期可持續(xù)性，報(bào)本級人民代表大會常務(wù)委員會備案”；《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）中提到“完善地方政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，加快建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，全面反映政府的資產(chǎn)負(fù)債情況?！鄙鲜鰹榫幹普?cái)務(wù)報(bào)告提供了政策依據(jù)。

二、編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告過程中存在的問題

（一）制度體系還不完善

近幾年一系列政府財(cái)務(wù)制度的頒布，為政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制建立了頂層設(shè)計(jì)，但是實(shí)施細(xì)則和操作指南尚未出臺。此外，政府會計(jì)基本準(zhǔn)則及具體準(zhǔn)則處于起步階段，尚有很多亟待完善之處。此外，政府財(cái)務(wù)會計(jì)制度涵蓋內(nèi)容寬泛、不僅政府單位、事業(yè)單位財(cái)務(wù)會計(jì)制度各不相同，而且政府采購、國庫集中支付等都屬于財(cái)務(wù)制度的范疇，而財(cái)政規(guī)模、區(qū)域功能不同導(dǎo)致制度標(biāo)準(zhǔn)也不一致，最終將影響報(bào)告的可比性。

（二）核算基礎(chǔ)不同

政府財(cái)務(wù)報(bào)告以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，政府財(cái)務(wù)核算和報(bào)表以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)。編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告的數(shù)據(jù)主要來源于政府各單位核對無誤的會計(jì)賬簿數(shù)據(jù)、財(cái)政預(yù)算會計(jì)報(bào)表等，結(jié)合各種相關(guān)資料和經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)性質(zhì)進(jìn)行抵銷、調(diào)整、合并，得出政府財(cái)務(wù)報(bào)告。在兩種會計(jì)核算基礎(chǔ)并存的情況下，容易出現(xiàn)遺漏需要抵銷、調(diào)整的數(shù)據(jù)，導(dǎo)致財(cái)務(wù)報(bào)告數(shù)據(jù)不夠準(zhǔn)確。同時(shí)，對預(yù)算會計(jì)決算報(bào)表進(jìn)行權(quán)責(zé)發(fā)生制的轉(zhuǎn)換與合并，補(bǔ)充有關(guān)數(shù)據(jù)與資料，且沒有響應(yīng)的信息系統(tǒng)支撐，基本靠手工計(jì)算，整個(gè)過程復(fù)雜且準(zhǔn)確性較低。比如內(nèi)部債權(quán)債務(wù)合并抵銷方面，主體往來頻繁，調(diào)整事項(xiàng)較多，現(xiàn)行政府財(cái)務(wù)報(bào)告的編制采用調(diào)賬的方式需要大量人工操作和主觀判斷，容易導(dǎo)致疏漏。

（三）資產(chǎn)、負(fù)債方面數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確

會計(jì)核算基礎(chǔ)薄弱，口徑不統(tǒng)一，資產(chǎn)信息缺失，數(shù)據(jù)不完整，政府債務(wù)反映不真實(shí)全面等，導(dǎo)致資產(chǎn)、負(fù)債數(shù)據(jù)的真實(shí)性、完整性和準(zhǔn)確性無法保證。此外，補(bǔ)提固定資產(chǎn)折舊和無形資產(chǎn)攤銷困難。2013年執(zhí)行的《事業(yè)單位會計(jì)制度》與2014年執(zhí)行的《行政單位會計(jì)制度》明確要求計(jì)提固定資產(chǎn)折舊，可是財(cái)政部至今沒有出臺計(jì)提固定資產(chǎn)折舊的具體文件，因而行政事業(yè)單位一直沒有計(jì)提固定資產(chǎn)折舊。在編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告時(shí)，必須補(bǔ)提固定資產(chǎn)折舊和無形資產(chǎn)攤銷，因?yàn)楣潭ㄙY產(chǎn)、無形資產(chǎn)種類繁多，尤其是土地、房屋知識產(chǎn)權(quán)等以極低的估價(jià)入賬，計(jì)算固定資產(chǎn)折舊和無形資產(chǎn)攤銷，工作量很大且數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，不能真實(shí)反應(yīng)行政事業(yè)單位的實(shí)際情況。

（四）編制人員水平有限

由于權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告涉及面廣、口徑復(fù)雜、操作難度大、專業(yè)性強(qiáng)，要做好權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財(cái)務(wù)報(bào)告對編制人員的業(yè)務(wù)能力和專業(yè)素質(zhì)提出了非常高的要求。不僅要求編制人員具備相應(yīng)的專業(yè)知識，又要掌握財(cái)政預(yù)算會計(jì)工作，否則可能會出現(xiàn)對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)報(bào)表間應(yīng)當(dāng)?shù)咒N、調(diào)整、合并事項(xiàng)的遺漏或處理有誤，反映出的政府財(cái)務(wù)報(bào)告不完整準(zhǔn)確。

三、對編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告的幾點(diǎn)建議

（一）完善相關(guān)制度

政府財(cái)務(wù)報(bào)告以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，在遵循《預(yù)算法》的前提下，亟需進(jìn)一步細(xì)化和完善政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制制度和細(xì)則，進(jìn)一步規(guī)范財(cái)務(wù)報(bào)告編制工作。

（二）強(qiáng)化會計(jì)基礎(chǔ)核算工作

提高政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制質(zhì)量最重要的就是強(qiáng)化政府會計(jì)基礎(chǔ)工作。提高會計(jì)核算和各類決算報(bào)表質(zhì)量，明確和政府綜合報(bào)告之間的勾稽關(guān)系。對于政府內(nèi)部往來、收支等經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，要細(xì)化核算內(nèi)容，充分，記錄政府內(nèi)部往來、收支對象等相關(guān)信息；對于基建投資，在按照基建會計(jì)核算規(guī)定單獨(dú)建賬、單獨(dú)核算的同時(shí)，將基建賬相關(guān)數(shù)據(jù)按月并入單位財(cái)務(wù)“大賬”。提高會計(jì)信息的完整性，進(jìn)一步提高編報(bào)的水平和質(zhì)量。

（三）資產(chǎn)管理方面

為全面準(zhǔn)確的反映政府資產(chǎn)，應(yīng)由各級政府行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理部門牽頭，組織本級行政事業(yè)單位對單位管理和使用的國有資產(chǎn)進(jìn)行全面的清產(chǎn)核資，徹底摸清“家底”。完善資產(chǎn)管理制度建設(shè)，規(guī)范資產(chǎn)配置、驗(yàn)收確認(rèn)、臺賬登記、使用折舊計(jì)提、報(bào)廢清理各環(huán)節(jié)的管理，避免賬面價(jià)值與實(shí)際價(jià)值不符。

（四）加大政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制人員培訓(xùn)力度和整體信息技術(shù)支持

行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)技能對編制報(bào)表顯得尤為重要，要采取多種形式的培訓(xùn)，使相關(guān)業(yè)務(wù)人員熟練掌握政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制的內(nèi)容、方法和要求，熟悉掌握其具體業(yè)務(wù)操作，逐漸培養(yǎng)出一批既熟悉財(cái)政預(yù)算管理，又通曉政府財(cái)務(wù)會計(jì)的人才。充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，?探索政府財(cái)務(wù)報(bào)告與政府會計(jì)主體“雙規(guī)核算制”，建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告信息系統(tǒng)，完善系統(tǒng)操作流程，提升報(bào)告數(shù)據(jù)的全面性和準(zhǔn)確性。