新時(shí)代推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革的思考

胡美娥

一、推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革的背景

黨的十八屆三中全會(huì)提出“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”的重要戰(zhàn)略部署，要求構(gòu)建統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系和全面、系統(tǒng)、完整的財(cái)務(wù)報(bào)告，形成對(duì)政府有效的公共約束，充分體現(xiàn)了政府會(huì)計(jì)改革在加強(qiáng)公共資金管理，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中的重要作用。黨的十九大報(bào)告從全局和戰(zhàn)略的高度，再次提出要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度的要求。政府會(huì)計(jì)改革作為財(cái)政改革的一個(gè)重要組成部分，財(cái)政部將政府會(huì)計(jì)改革作為現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)著力推進(jìn)的重點(diǎn)工作之一進(jìn)行部署，自2015年以來(lái)陸續(xù)出臺(tái)了《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則—基本準(zhǔn)則》和一攬子的具體準(zhǔn)則及應(yīng)用指南，印發(fā)了《政府會(huì)計(jì)制度—行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》及其銜接規(guī)定，明確規(guī)定了從2019年1月1日起我國(guó)施行新的政府會(huì)計(jì)制度。政府會(huì)計(jì)改革的實(shí)施可以全面反映政府資產(chǎn)負(fù)債、收入費(fèi)用、運(yùn)行成本、現(xiàn)金流量、財(cái)務(wù)信息和預(yù)算執(zhí)行等信息，全面加強(qiáng)政府資產(chǎn)負(fù)債管理、公共資金管理，為構(gòu)建政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、開(kāi)展政府信用評(píng)級(jí)等提供支持，有利于進(jìn)一步規(guī)范政府行為，提升政府會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，提高政府決策能力，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的迫切需要，也是建設(shè)法治政府的內(nèi)在要求，更是提升國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。隨著施行新制度期限的臨近，要充分認(rèn)識(shí)到政府會(huì)計(jì)改革的意義和面臨的挑戰(zhàn)，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)財(cái)政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案的通知》《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則—基本準(zhǔn)則》《政府會(huì)計(jì)制度—行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》有關(guān)要求，結(jié)合各地實(shí)際，采取多項(xiàng)措施，積極應(yīng)對(duì)政府會(huì)計(jì)改革帶來(lái)的各類問(wèn)題，指導(dǎo)各地各部門(mén)開(kāi)展政府會(huì)計(jì)改革工作，把中央的要求落到實(shí)處。

二、推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革的過(guò)程要循序漸進(jìn)

一要開(kāi)展聽(tīng)取意見(jiàn)工作。財(cái)政部門(mén)要緊緊圍繞政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系，通過(guò)對(duì)財(cái)政部門(mén)人員、一級(jí)預(yù)算單位財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人和經(jīng)辦人員開(kāi)展政府會(huì)計(jì)改革培訓(xùn)，充分聽(tīng)取單位對(duì)政府會(huì)計(jì)改革實(shí)施推進(jìn)工作的意見(jiàn)及建議，為改革打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。二要廣泛開(kāi)展調(diào)查研究。經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉勁哲指出：財(cái)政部門(mén)要通過(guò)開(kāi)展會(huì)計(jì)基礎(chǔ)管理評(píng)價(jià)工作和行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作，全面、深入地掌握和了解行政事業(yè)單位資產(chǎn)債務(wù)管理和財(cái)務(wù)報(bào)告編報(bào)工作開(kāi)展情況，為有針對(duì)性地解決改革難點(diǎn)奠定基礎(chǔ)。三要起草草案。按照《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則—基本準(zhǔn)則》《政府會(huì)計(jì)制度—行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》的要求，結(jié)合各地實(shí)際，擬定《實(shí)施方案》。四要征求相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)。要向?qū)徲?jì)部門(mén)、法制辦和各地財(cái)政部門(mén)征求《實(shí)施方案》意見(jiàn)建議。

三、推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革的重要意義

為認(rèn)真貫徹十八屆三中全會(huì)和十九大精神，構(gòu)建統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系，推進(jìn)以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的實(shí)施。通過(guò)改革，建立健全以“雙功能、雙基礎(chǔ)、雙報(bào)告”為基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)核算標(biāo)準(zhǔn)體系，全面反映了政府資產(chǎn)負(fù)債、收入費(fèi)用、運(yùn)行成本、現(xiàn)金流量、財(cái)務(wù)信息和預(yù)算執(zhí)行等信息，全面加強(qiáng)政府資產(chǎn)負(fù)債管理、公共資金管理，為構(gòu)建政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、開(kāi)展政府信用評(píng)級(jí)等提供支持，有利于進(jìn)一步規(guī)范政府行為，提升政府會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，提高政府決策能力，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。所以，為提高政府會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，確保2019年1月1日起在全國(guó)各行政事業(yè)單位全面實(shí)施政府會(huì)計(jì)制度，按照《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》（財(cái)政部令第78號(hào)）、《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》（財(cái)會(huì)〔2017〕25號(hào)）等有關(guān)規(guī)定，推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革。

四、推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革的總體思路

（一）指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)黨的十九大精神，緊緊圍繞建立現(xiàn)代財(cái)政制度目標(biāo)，推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，提高政府財(cái)政管理效率和透明度，促進(jìn)政府財(cái)務(wù)管理水平提高和財(cái)政經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

（二）基本原則。要堅(jiān)持統(tǒng)一部署，分級(jí)負(fù)責(zé)，統(tǒng)籌謀劃，同步推進(jìn)，明確任務(wù)，細(xì)化責(zé)任，加強(qiáng)研究，合力攻堅(jiān)的基本原則。統(tǒng)一部署、分級(jí)負(fù)責(zé)就是按照中央確定的改革方向和要求，分級(jí)研究制定改革實(shí)施方案，并組織實(shí)施，確保政府會(huì)計(jì)改革順利實(shí)施。統(tǒng)籌謀劃、同步推進(jìn)就是針對(duì)政府會(huì)計(jì)改革任務(wù)重、要求高、工作時(shí)間緊的實(shí)際，統(tǒng)籌安排好人員培訓(xùn)、資產(chǎn)負(fù)債確認(rèn)、新舊制度銜接等各項(xiàng)前期準(zhǔn)備工作，做到同步推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革工作。明確任務(wù)、細(xì)化責(zé)任就是緊緊圍繞政府會(huì)計(jì)改革任務(wù)要求，建立責(zé)任機(jī)制，層層細(xì)化分解任務(wù)，倒排時(shí)間表，明確責(zé)任人和完成時(shí)限，確保政府會(huì)計(jì)改革順利施行。加強(qiáng)研究、合力攻堅(jiān)就是及時(shí)跟蹤研究改革中的新情況、新問(wèn)題，積極回應(yīng)、協(xié)調(diào)和解決改革推進(jìn)中遇到的具體問(wèn)題，做好改革交流、監(jiān)督檢查工作。

（三）工作目標(biāo)。2018年底前，采取加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、宣傳培訓(xùn)、健全機(jī)制、建立專家咨詢庫(kù)、加強(qiáng)會(huì)計(jì)信息化建設(shè)等措施，做好新舊制度銜接的前期準(zhǔn)備工作；2019年1月1日起在全國(guó)各行政事業(yè)單位全面實(shí)施政府會(huì)計(jì)制度，實(shí)現(xiàn)從收付實(shí)現(xiàn)制向收付實(shí)現(xiàn)制與權(quán)責(zé)發(fā)生制“雙基礎(chǔ)”核算體系的平穩(wěn)過(guò)渡，并不斷完善改革有關(guān)工作，確保2020年建立起規(guī)范的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系和權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，為財(cái)稅改革和建立現(xiàn)代財(cái)政制度奠定基礎(chǔ)，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

五、推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革的重點(diǎn)任務(wù)

（一）建立政府會(huì)計(jì)核算體系。全面貫徹落實(shí)“雙體系”“雙基礎(chǔ)”“雙報(bào)告”的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)適度分離又相互銜接的政府會(huì)計(jì)制度體系。按照政府會(huì)計(jì)制度體系標(biāo)準(zhǔn)要求，在全國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)建立政府會(huì)計(jì)核算體系，通過(guò)決算報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告相互補(bǔ)充，共同反映行政事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行信息和財(cái)務(wù)信息。經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧、劉勁哲、錢(qián)穎一、茅于軾、樊綱、李稻葵提出：要進(jìn)一步規(guī)范政府會(huì)計(jì)行為，強(qiáng)化政府績(jī)效管理，滿足預(yù)算管理和財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)要求，全面推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革。

（二）完善資產(chǎn)負(fù)債管理制度。扎實(shí)做好國(guó)有資產(chǎn)清查工作和債務(wù)統(tǒng)計(jì)核算工作，對(duì)資產(chǎn)負(fù)債情況進(jìn)行清查，真實(shí)反映單位資產(chǎn)、負(fù)債情況，確保單位資產(chǎn)賬實(shí)相符、賬賬相符、賬卡相符，全面摸清行政事業(yè)單位的“家底”。經(jīng)濟(jì)學(xué)家張五常、劉彥海、郎咸平、林毅夫、吳敬璉、張維迎指出：財(cái)政部門(mén)要對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查工作中認(rèn)定的資產(chǎn)盤(pán)盈、資產(chǎn)損失和資金掛賬等進(jìn)行認(rèn)定批復(fù)，明確權(quán)屬關(guān)系；建立完善行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)施動(dòng)態(tài)管理；對(duì)各類債務(wù)進(jìn)行分類確認(rèn)，做好債務(wù)管理工作，為政府資產(chǎn)債務(wù)核算提供真實(shí)可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

（三）強(qiáng)化會(huì)計(jì)信息化體系建設(shè)。結(jié)合政府會(huì)計(jì)制度準(zhǔn)則建設(shè)進(jìn)程，積極研究支持兩套會(huì)計(jì)核算體系并行的政府會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)，服務(wù)于權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告和預(yù)決算報(bào)告的編制，實(shí)現(xiàn)與財(cái)政收支總分類賬系統(tǒng)、國(guó)庫(kù)集中收付系統(tǒng)等有效對(duì)接。通過(guò)信息化手段快速提取、分析數(shù)據(jù)，不斷滿足會(huì)計(jì)對(duì)數(shù)據(jù)的采集、傳遞、檢索等需求，增強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的便捷性，保證政府會(huì)計(jì)改革順利進(jìn)行。

（四）加強(qiáng)內(nèi)部控制體系建設(shè)。在貫徹落實(shí)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系的同時(shí)，加快推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，修訂完善預(yù)算管理、收支管理、資產(chǎn)管理、采購(gòu)管理、建設(shè)項(xiàng)目和合同管理6類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的規(guī)章制度，不斷提升內(nèi)控實(shí)施效果，以適應(yīng)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系實(shí)施帶來(lái)的工作環(huán)節(jié)和流程變化，促進(jìn)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度及各項(xiàng)財(cái)稅政策順利實(shí)施。在對(duì)財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)、預(yù)算管理系統(tǒng)進(jìn)行升級(jí)時(shí)，同步推進(jìn)內(nèi)部控制信息系統(tǒng)的建立和升級(jí)，將控制措施嵌入財(cái)務(wù)及有關(guān)業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)。

（五）建立人才培養(yǎng)機(jī)制。加大政府會(huì)計(jì)領(lǐng)域人才的培訓(xùn)和培養(yǎng)力度，建設(shè)與政府會(huì)計(jì)改革要求相適應(yīng)的會(huì)計(jì)人才隊(duì)伍。研究建立政府會(huì)計(jì)職業(yè)化管理和繼續(xù)教育等機(jī)制，不斷提升政府會(huì)計(jì)在會(huì)計(jì)管理和教育教學(xué)中的比重。經(jīng)濟(jì)學(xué)家張維迎、劉勁哲、郎咸平、張五常、林毅夫、吳敬璉、鄒恒甫提出：要不斷提升政府會(huì)計(jì)理論研究的社會(huì)實(shí)踐價(jià)值，為培養(yǎng)政府會(huì)計(jì)人才和完善培養(yǎng)體制提供支持。

（六）促進(jìn)政府會(huì)計(jì)管理功能發(fā)揮。在政府會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)中注重政府預(yù)算、核算和決算的一致性，積極探索將政府財(cái)務(wù)信息應(yīng)用于預(yù)算編制、績(jī)效評(píng)價(jià)、債務(wù)管理等財(cái)政管理業(yè)務(wù)。在政府會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)報(bào)告反映的信息基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)的綜合分析，揭示政府的財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行成本和債務(wù)承受能力，促進(jìn)政府會(huì)計(jì)從核算型向管理型轉(zhuǎn)變，促進(jìn)政府部門(mén)及各行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)由現(xiàn)行的報(bào)賬、記賬為主向管理、分析、決策并重轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府會(huì)計(jì)功能的提升。

六、推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革的保障措施

（一）強(qiáng)化組織實(shí)施。要提高政治站位，加強(qiáng)研究和探索，及時(shí)出臺(tái)各項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)工作方案，確保各項(xiàng)具體工作任務(wù)落到實(shí)處，為政府會(huì)計(jì)改革提供實(shí)踐支撐。經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧、文力、錢(qián)穎一、樊綱、李稻葵指出：財(cái)政部門(mén)要牽頭建立協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)政府會(huì)計(jì)改革工作的統(tǒng)籌指導(dǎo)和督促落實(shí)，認(rèn)真研究改革中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，重大問(wèn)題和工作進(jìn)展情況及時(shí)向人民政府報(bào)告。

（二）加強(qiáng)政策銜接協(xié)調(diào)。要以貫徹實(shí)施政府會(huì)計(jì)改革為契機(jī)，加強(qiáng)會(huì)計(jì)核算與部門(mén)預(yù)決算管理、政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制和績(jī)效管理與評(píng)價(jià)等政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，理順其與政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度的關(guān)系；規(guī)范和加強(qiáng)單位預(yù)算管理和財(cái)務(wù)管理，動(dòng)態(tài)反映政府預(yù)算執(zhí)行信息和財(cái)務(wù)狀況，盤(pán)活存量財(cái)政資金，提高資金使用效益；經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉勁哲指出：要積極推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)價(jià)工作，降低預(yù)算單位運(yùn)行成本，提高管理效率。

（三）建立監(jiān)督檢查機(jī)制。要建立監(jiān)督檢查機(jī)制，以專項(xiàng)檢查的方式督促本地本部門(mén)及所屬行政事業(yè)單位全面貫徹落實(shí)政府會(huì)計(jì)改革工作，確保新舊政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度有效銜接。