農(nóng)村環(huán)境綜合整治長效機(jī)制的構(gòu)建*

李榮娟 李冠杰

1.咸陽師范學(xué)院政治與社會學(xué)學(xué)院，陜西 咸陽 712000； 2.咸陽師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，陜西 咸陽 712000

目前，我國農(nóng)村環(huán)境綜合整治現(xiàn)狀不容樂觀。農(nóng)村飲用水水源保護(hù)力度不足，農(nóng)村點(diǎn)源污染與農(nóng)業(yè)面源污染并存，農(nóng)村生活垃圾與生活污水治理刻不容緩。而與此相對應(yīng)，則是農(nóng)村環(huán)境規(guī)劃制定缺失，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)建設(shè)滯后，人、財(cái)、物投入與實(shí)際需求差距較大。為此，需要重新理清思路，把握基本原則，創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境綜合整治長效機(jī)制。

一、農(nóng)村環(huán)境綜合整治長效機(jī)制構(gòu)建的思路

農(nóng)村環(huán)境綜合整治長效機(jī)制構(gòu)建的思路主要有三點(diǎn)：一是十九大報(bào)告中關(guān)于農(nóng)村生態(tài)文明體制改革、農(nóng)村污染防治以及農(nóng)村人居環(huán)境治理的要求，構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境治理體系，實(shí)現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村的目標(biāo)；二是“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略中關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村突出環(huán)境問題治理，以及關(guān)于農(nóng)村飲用水水源保護(hù)、農(nóng)業(yè)面源污染防治、廢棄物綜合利用和農(nóng)村人居環(huán)境改善的思路，以此不斷提高農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管水平，強(qiáng)化農(nóng)村環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任；三是“5·19”全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會關(guān)于持續(xù)開展農(nóng)村人居環(huán)境整治以及加大對農(nóng)村的投入、確定農(nóng)村環(huán)境綜合整治主攻方向的思路，以統(tǒng)籌兼顧、綜合治理、協(xié)同治理為目標(biāo)，打好農(nóng)村生態(tài)文明持久戰(zhàn)。

二、農(nóng)村環(huán)境綜合整治長效機(jī)制構(gòu)建的原則

(一)因地制宜原則

因地制宜原則是農(nóng)村環(huán)境綜合整治的重要原則。在加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和調(diào)控的同時(shí)，結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，重視環(huán)境問題的區(qū)域性，給予地方政府更多的自主權(quán)和管理權(quán)，發(fā)揮農(nóng)村環(huán)境綜合整治的獨(dú)立性、主動性和有效性，選擇合適的管理方法，提高管理的效率。

(二)立足當(dāng)前、兼顧長遠(yuǎn)原則

農(nóng)村環(huán)境綜合整治是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，涉及整治技術(shù)問題[1]。因此，必須從實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的視角出發(fā)，解決好當(dāng)前所面臨的技術(shù)難題，不斷滿足廣大農(nóng)村居民的環(huán)境需求。另外，在技術(shù)選擇上要兼顧長遠(yuǎn)，既要達(dá)到安全標(biāo)準(zhǔn)，又要能夠促進(jìn)資源的再生利用，為生活造福。

(三)可行性和可操作性原則

農(nóng)村環(huán)境綜合整治長效機(jī)制的構(gòu)建要能夠體現(xiàn)整個(gè)農(nóng)村區(qū)域或流域的基本特點(diǎn)，反映農(nóng)村區(qū)域或流域環(huán)境要素的基本特征，具有可行性；長效機(jī)制的構(gòu)建要便于統(tǒng)計(jì)、公布、監(jiān)測和監(jiān)督，能夠更好地發(fā)揮群眾的參與作用，可操作性強(qiáng)。

(四)協(xié)同原則

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境是作為系統(tǒng)的有機(jī)整體而存在，系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間相互聯(lián)系、相互影響、相互依賴，某一種要素的變化，不僅會對其他要素產(chǎn)生影響，也會促使整個(gè)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)發(fā)生改變。這需要用系統(tǒng)性和協(xié)同性的觀點(diǎn)去分析生態(tài)系統(tǒng)各要素間的關(guān)系并對待農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題，構(gòu)建多主體共同參與、有效互動、平等合作的協(xié)同治理模式[2]。

三、農(nóng)村環(huán)境綜合整治長效機(jī)制的內(nèi)容

(一)農(nóng)村環(huán)境規(guī)劃制定機(jī)制長效化

農(nóng)村環(huán)境規(guī)劃是農(nóng)村環(huán)保部門有效開展環(huán)境綜合整治工作的準(zhǔn)則和指南，是協(xié)調(diào)處理好農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)關(guān)系的前提和保障[3]，同時(shí)也是反映農(nóng)村亟待解決的突出環(huán)境問題與體現(xiàn)農(nóng)民意愿的渠道和途徑。要使農(nóng)村環(huán)境規(guī)劃成為區(qū)域環(huán)境保護(hù)與綜合整治的頂層設(shè)計(jì)和制度框架，發(fā)揮指導(dǎo)、引導(dǎo)、促進(jìn)和協(xié)調(diào)的作用并使其長效化，必須做好以下幾點(diǎn)：一是制定依據(jù)明確化。堅(jiān)持“兩山”理念，遵循規(guī)劃制定的原則和要求，以國土空間開發(fā)保護(hù)規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、區(qū)域建設(shè)規(guī)劃等為依據(jù)，確保農(nóng)村環(huán)境規(guī)劃與其他規(guī)劃之間的承接性、連續(xù)性和互補(bǔ)性；二是制定方法多樣化。改變傳統(tǒng)的不切實(shí)際、不適用、簡單拼湊式的規(guī)劃制定，注重對農(nóng)村環(huán)境現(xiàn)狀的調(diào)研、分析和評估，并進(jìn)行歸納和梳理，比如點(diǎn)源污染類、面源污染類、飲用水源類等，找出問題的癥結(jié)所在，設(shè)計(jì)解決的重點(diǎn)任務(wù)；三是制定內(nèi)容系統(tǒng)化。正如十九大報(bào)告所指出的，農(nóng)村環(huán)境規(guī)劃同樣要統(tǒng)籌各類環(huán)境要素實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)治理。在規(guī)劃中，要強(qiáng)調(diào)山水林田湖草開發(fā)、利用、保護(hù)和治理的內(nèi)在聯(lián)系及其本質(zhì)要求，并要通過合理的制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)山水林田湖草的“協(xié)同共生”。

(二)農(nóng)村環(huán)保機(jī)構(gòu)建設(shè)機(jī)制長效化

農(nóng)村環(huán)保機(jī)構(gòu)建設(shè)是農(nóng)村環(huán)境綜合整治的組織保障。目前，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的實(shí)施促使各級地方政府采取強(qiáng)有力的措施改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，化解突出的環(huán)境矛盾。然而，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和控制污染轉(zhuǎn)移力度的不足，以及與此相適應(yīng)的農(nóng)村環(huán)保機(jī)構(gòu)建設(shè)的滯后，導(dǎo)致廣大農(nóng)村地區(qū)污染程度不斷增加，污染種類不斷更新，污染防治任務(wù)加劇。要使農(nóng)村環(huán)保機(jī)構(gòu)建設(shè)長效化，必須做好以下幾點(diǎn)：一是環(huán)保資金投入長效化。在爭取各級專項(xiàng)資金的同時(shí)，最重要的是以縣域?yàn)閱卧?，做好縣級財(cái)政環(huán)保資金投入的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、統(tǒng)籌使用，改變“重城市、輕農(nóng)村”的理念和做法；二是環(huán)保專業(yè)技術(shù)人員配置長效化。穩(wěn)定專業(yè)技術(shù)人員隊(duì)伍、提高專業(yè)技術(shù)人員水平和完善環(huán)保業(yè)績考核制度，明確環(huán)保任務(wù)、改進(jìn)管理方式、實(shí)施責(zé)任追究，是促進(jìn)環(huán)保工作規(guī)范化開展和提高環(huán)境管理效率的關(guān)鍵。三是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)機(jī)制長效化。改變農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依靠地方政府推動的傳統(tǒng)，為民營資本和民營企業(yè)提供良好的政策支持，鼓勵它們通過“PPP”模式、“BOT”模式等長效化制度安排從事農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的籌資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)[4]。

(三)農(nóng)村飲用水源保護(hù)機(jī)制長效化

我國廣大農(nóng)村地區(qū)多采用分散式供水方式，管網(wǎng)鋪設(shè)難度大、自來水普及率低、水質(zhì)差、管理落后，資源型缺水和水質(zhì)型缺水并存，農(nóng)村居民飲水安全保障問題亟待解決。農(nóng)村飲用水源保護(hù)是農(nóng)村環(huán)境綜合整治、新農(nóng)村建設(shè)以及“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的重點(diǎn)，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村飲用水源保護(hù)機(jī)制長效化，一是嚴(yán)格劃定水源保護(hù)區(qū)。依法取水，在飲用水取水口及其周邊劃定不同級別的水源保護(hù)區(qū)，比如核心區(qū)域、次核心區(qū)域和準(zhǔn)保護(hù)區(qū)等，明確不同區(qū)域的地理界限，并做好報(bào)批、公布和設(shè)牌工作；二是飲用水源保護(hù)制度長效化。堅(jiān)持依法治水，確保飲用水水源地的安全防護(hù)工作。有效合理地利用水資源，防止水源的不合理濫用。因地制宜地開展水源涵養(yǎng)，促進(jìn)水資源的可持續(xù)供給。推進(jìn)水源生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境效益的統(tǒng)一；三是部門分工協(xié)作制度長效化。農(nóng)村飲用水源保護(hù)離不開部門間的協(xié)作和配合。水行政主管部門、發(fā)改部門、環(huán)保部門、衛(wèi)生部門、財(cái)政部門應(yīng)建立一套完善的監(jiān)管、信息分享和應(yīng)急處置機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村飲用水源保護(hù)的協(xié)同共管。

(四)農(nóng)村點(diǎn)源污染防治機(jī)制長效化

農(nóng)村點(diǎn)源污染主要是指典型村鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)在生產(chǎn)、經(jīng)營過程中排放“三廢”導(dǎo)致農(nóng)村區(qū)域環(huán)境質(zhì)量下降以及給周邊居民造成不良環(huán)境影響的狀況。農(nóng)村點(diǎn)源污染具有特殊性和隱蔽性，防治點(diǎn)源污染是農(nóng)村環(huán)境綜合整治的關(guān)鍵和難題。要在堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌治理的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村點(diǎn)源污染防治機(jī)制長效化，需要做好以下幾點(diǎn)：一是調(diào)整村鎮(zhèn)工業(yè)的結(jié)構(gòu)和方向。遵守國家環(huán)保政策和產(chǎn)業(yè)政策，因地制宜，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，摒棄高能耗、高污染項(xiàng)目。協(xié)調(diào)處理好經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境間的關(guān)系，嚴(yán)格落實(shí)政府環(huán)境責(zé)任，實(shí)行“離任職環(huán)境審計(jì)制”；二是合理安排村鎮(zhèn)工業(yè)的布局。在考慮村鎮(zhèn)自然條件、地理位置、環(huán)境容量空間、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀以及文化習(xí)俗等因素的基礎(chǔ)上，采取長效化的制度和措施，集中、規(guī)范地布局村鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)，減少管理成本和難度，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益；三是新污染源控制機(jī)制和防止污染轉(zhuǎn)移機(jī)制長效化。嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)評制度和“三同時(shí)”制度，實(shí)行區(qū)域環(huán)境總量控制制度，防止新污染源的產(chǎn)生。同時(shí)，對轉(zhuǎn)嫁污染的企業(yè)和接受污染轉(zhuǎn)嫁的地方政府，嚴(yán)加處理[5]。

(五)農(nóng)業(yè)面源污染防治機(jī)制長效化

農(nóng)業(yè)面源污染主要是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或生活中排放的污染物在降水、徑流、滲透、排水的作用下，進(jìn)入周邊水體或土壤，導(dǎo)致水體污染、土壤污染和農(nóng)村居民生活質(zhì)量下降的狀況[6]。農(nóng)業(yè)面源污染造成水體富營養(yǎng)化，降低其使用功能，并影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人體健康，是農(nóng)村環(huán)境綜合整治的重點(diǎn)。建立長效化的農(nóng)業(yè)面源污染防治機(jī)制，必須做好以下幾點(diǎn)：一是農(nóng)藥、化肥污染防治機(jī)制長效化。農(nóng)藥、化肥污染是農(nóng)業(yè)面源污染的主要原因。為此，需采取激勵機(jī)制鼓勵農(nóng)民正確選用、合理施用農(nóng)藥、化肥，提高化肥利用率，改革傳統(tǒng)的噴灌技術(shù)，增加有機(jī)肥的使用，實(shí)行綜合防治措施等；二是農(nóng)村生活垃圾治理機(jī)制長效化。建立農(nóng)村生活垃圾清理、運(yùn)輸、中轉(zhuǎn)、回收、處置系統(tǒng)，確保每個(gè)環(huán)節(jié)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，做好農(nóng)村生活垃圾分類和廢棄物資源化利用的優(yōu)惠、獎勵政策；三是農(nóng)村生活污水治理機(jī)制長效化。確定農(nóng)村污水治理資金來源、責(zé)任主體和實(shí)施方式，采用適宜的污水處理技術(shù)，將家庭生活污水處理與廁所改造相結(jié)合，將農(nóng)村污水治理與人居環(huán)境改善相結(jié)合，從而不斷提高農(nóng)村居民的滿意度和污水治理效果。

四、結(jié)語

十九大報(bào)告、“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略和最新召開的全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會為我國農(nóng)村環(huán)境綜合整治提供了思路和方向，而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)要求，必須從環(huán)境規(guī)劃制定、環(huán)保機(jī)構(gòu)建設(shè)、飲用水源保護(hù)、點(diǎn)源污染防治、面源污染防治等五個(gè)方面構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境綜合整治長效機(jī)制，這是解決農(nóng)村突出環(huán)境問題和實(shí)現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村的關(guān)鍵。