校園欺凌和暴力防治問(wèn)題與對(duì)策研究
——以檢察機(jī)關(guān)工作機(jī)制建設(shè)為視角

柴冬梅 徐 旭

重慶市人民檢察院第五分院，重慶 404100

校園欺凌和暴力引發(fā)的案件逐年攀升，其中一些典型案件導(dǎo)致了被害人重傷或者死亡的惡性后果，引起廣泛輿論關(guān)注。檢察機(jī)關(guān)一直重視未成年人的綜合保護(hù)和犯罪預(yù)防，積極參與校園安全建設(shè)。近年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)在開展防治校園欺凌和暴力工作實(shí)踐中采取了一系列的防控措施推進(jìn)安全校園建設(shè)。同時(shí)工作中也反映出一些問(wèn)題，亟待采取措施進(jìn)一步整改和完善。

一、檢察機(jī)關(guān)參與校園安全建設(shè)情況

2017年以來(lái)，最高人民檢察院先后出臺(tái)《未成年人刑事檢察工作指引(試行)》《關(guān)于全面加強(qiáng)未成年人國(guó)家司法救助工作的意見》、《關(guān)于開展未成年人刑事執(zhí)行檢察、民事行政檢察業(yè)務(wù)統(tǒng)一集中辦理試點(diǎn)工作的通知》等文件切實(shí)提升未成年人檢察工作質(zhì)量，保障未成年人合法權(quán)益。針對(duì)校園安全方面存在的突出問(wèn)題，最高人民檢察院與教育部等其他中央八部門專門制定了《關(guān)于防治中小學(xué)生欺凌和暴力的指導(dǎo)意見》等防控校園安全風(fēng)險(xiǎn)的文件，指導(dǎo)各地各級(jí)檢察機(jī)關(guān)積極參與校園安全建設(shè)。2017年以來(lái)，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕發(fā)生在中小學(xué)校園的侵犯未成年人犯罪案件3081人、起訴3923人。案件辦理后，檢察機(jī)關(guān)還會(huì)會(huì)同相關(guān)主管部門對(duì)案發(fā)學(xué)校進(jìn)行安全檢查整頓，幫助學(xué)校完善安全管理制度。

特別值得一提的是，近年來(lái)檢察機(jī)關(guān)針對(duì)未成年被害人的保護(hù)和救助措施有了明顯的提升。例如，對(duì)于有未成年被害人的犯罪存在發(fā)現(xiàn)滯后、客觀證據(jù)弱、被害人表達(dá)能力有限等不利因素，檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)一步明確辦案標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)推行適合未成年被害人特點(diǎn)的辦案程序和辦案場(chǎng)所。針對(duì)反復(fù)詢問(wèn)、不當(dāng)詢問(wèn)造成二次傷害等問(wèn)題，逐步推進(jìn)“一站式詢問(wèn)”制度。詢問(wèn)未成年被害人前做好預(yù)案，并進(jìn)行同步錄音錄像，盡力確保整個(gè)訴訟過(guò)程只詢問(wèn)一次。目前，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)已建立“一站式詢問(wèn)”辦案區(qū)314個(gè)。另外在同步救助制度中，檢察機(jī)關(guān)除進(jìn)行經(jīng)濟(jì)救助外，還立足本地實(shí)際與相關(guān)職能部門、公益組織、愛心企業(yè)密切合作，提供法律援助、心理干預(yù)、開通醫(yī)療綠色通道等后續(xù)保護(hù)。

重慶市檢察機(jī)關(guān)根據(jù)最高檢部署，通過(guò)單獨(dú)設(shè)立未成年人刑事檢察處、以“莎姐大普法”為平臺(tái)送法進(jìn)校、建立全市未成年人檢察工作創(chuàng)新實(shí)踐基地、開展防治校園欺凌為主題的檢察開放日活動(dòng)等工作，不斷探索針對(duì)在校未成年人的幫教觀護(hù)機(jī)制以及“一站式”辦案救助機(jī)制，取得良好成效。

二、問(wèn)題及原因分析

(一)基礎(chǔ)研究數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)不足

近年來(lái)校園安全問(wèn)題日益得到各個(gè)職能部門的重視，但是有關(guān)校園欺凌和暴力并沒有形成統(tǒng)一的專門的分類統(tǒng)計(jì)，相關(guān)數(shù)據(jù)往往直接納入青少年違法犯罪中。例如在《中國(guó)法律年鑒》中就沒有專設(shè)校園欺凌和暴力數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的類項(xiàng)。由于沒有權(quán)威數(shù)據(jù)支持，造成在對(duì)校園欺凌和暴力問(wèn)題進(jìn)行研究分析時(shí)，調(diào)研依據(jù)往往局限于本部門本行業(yè)的數(shù)據(jù)樣本，研究視野較為狹隘，難以在宏觀上實(shí)現(xiàn)結(jié)論的普適性，研究適用價(jià)值不高。同時(shí)，由于目前各個(gè)職能部門的分析數(shù)據(jù)關(guān)注點(diǎn)和采集模式不同，還存在數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑不一致、數(shù)據(jù)不全、數(shù)據(jù)間存在矛盾等問(wèn)題。

(二)社會(huì)綜合治理工作開展不足

其一，有關(guān)治理校園欺凌和暴力的法制化水平不高?，F(xiàn)有針對(duì)未成年人保護(hù)的立法和部門規(guī)定較為原則和宏觀，沒有形成校園安全建設(shè)方面的專門性立法。包括《關(guān)于防治中小學(xué)生欺凌和暴力的指導(dǎo)意見》在內(nèi)的各類行政法規(guī)也是框架性的。各類工作開展的具體細(xì)則不明。其二，各級(jí)各地檢察機(jī)關(guān)社會(huì)化綜合治理工作開展較為零散。很多具體工作尚處于摸索階段，沒有形成可供復(fù)制可供推廣的典型模式。第三，職能和財(cái)政配備不到位，很多具體工作難以全面鋪開、有效執(zhí)行。發(fā)生校園欺凌和暴力后，對(duì)事件的專業(yè)性調(diào)查，對(duì)學(xué)生的心理治療、人身保護(hù)、救濟(jì)等工作所產(chǎn)生的費(fèi)用如果僅僅依靠加害學(xué)生及其法定代理人的認(rèn)賠認(rèn)繳，往往容易因?yàn)榧雍Ψ降奶颖?、拒絕導(dǎo)致救濟(jì)的滯后和不及時(shí)。同時(shí)由于缺乏統(tǒng)一的專業(yè)機(jī)構(gòu)，而相關(guān)職能部門也沒有為治理校園欺凌和暴力配置相應(yīng)的專業(yè)部門和人員，故對(duì)于校園暴力和欺凌缺乏統(tǒng)一的社會(huì)化調(diào)控和調(diào)配，對(duì)于很多問(wèn)題存在多頭重復(fù)治理或者推諉甚至是治理真空。第四，早期不良行為的干預(yù)機(jī)制尚未有效建立。在《關(guān)于防治中小學(xué)生欺凌和暴力的指導(dǎo)意見》中有對(duì)實(shí)施欺凌和暴力的中小學(xué)生采取矯治措施、教育懲戒，對(duì)屢教不改的登記入學(xué)生綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)，必要時(shí)轉(zhuǎn)入專門學(xué)校就讀的規(guī)定，一定程度上體現(xiàn)了頂層設(shè)計(jì)中建立分級(jí)干預(yù)機(jī)制的傾向，但并不健全。對(duì)校園欺凌和暴力行為的治理并非簡(jiǎn)單的從課堂到牢房，簡(jiǎn)單的刑罰處罰容易讓心智并不成熟的未成年人產(chǎn)生逆反心理和扭曲人格，未來(lái)再犯率高。未成年人校園暴力和欺凌成因很多，不能完全歸責(zé)于未成年人而忽略家長(zhǎng)、學(xué)校、社會(huì)在其中的影響。這仍然需要多部門的共同努力，逐步建立與刑法制度相銜接的科學(xué)和完備的早期不良行為干預(yù)體制。

(三)社會(huì)調(diào)查工作開展不充分

檢察機(jī)關(guān)在辦理未成年人刑事案件中，逐步開始推廣和使用社會(huì)調(diào)查報(bào)告，并將其作為法庭調(diào)查的重要組成部分。但調(diào)研中也反映出一些問(wèn)題。如由于目前社會(huì)調(diào)查報(bào)告的制作主體并不統(tǒng)一，一般以承辦案件的偵查機(jī)關(guān)為主?，F(xiàn)有的社會(huì)調(diào)查報(bào)存在社會(huì)調(diào)查工作不足，報(bào)告過(guò)于簡(jiǎn)單化、形式化、模板化的問(wèn)題，而檢察機(jī)關(guān)在收到這類社會(huì)調(diào)查報(bào)告后也沒有開展有針對(duì)性的完善和復(fù)核工作。導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)舉示的社會(huì)調(diào)查報(bào)告內(nèi)容簡(jiǎn)單、分析淺顯、流于形式、針對(duì)性不強(qiáng)，不能全面反映未成年犯罪嫌疑人學(xué)習(xí)生活交往背景，不能為庭審和裁判提供作案動(dòng)機(jī)、主觀過(guò)錯(cuò)、認(rèn)罪態(tài)度等方面的價(jià)值性參考。

三、完善路徑及對(duì)策

(一)進(jìn)一步推動(dòng)建立統(tǒng)一綜合性的治理機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在正常履職的基礎(chǔ)上，積極推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)。要在宏觀層面尋求法制規(guī)范、綜合治理之道。主要從以下幾個(gè)方面著手。一是，推動(dòng)出臺(tái)有關(guān)預(yù)防、懲治校園欺凌和暴力的具體規(guī)定、操作細(xì)則。明確和細(xì)化各部門的操作規(guī)范。二是在條件成熟時(shí)，推動(dòng)建立校園欺凌和暴力對(duì)策委員會(huì)，賦予其包括心理安撫、暫時(shí)保護(hù)、及時(shí)治療、專門調(diào)查、先行補(bǔ)償、代位追償、后續(xù)監(jiān)管等在內(nèi)的職能。該機(jī)構(gòu)作為第三方常設(shè)機(jī)構(gòu)專職統(tǒng)一辦理涉及有關(guān)校園欺凌、暴力的預(yù)防、治理、事后處置協(xié)調(diào)工作，保證各項(xiàng)細(xì)化措施落到實(shí)處。設(shè)立第三方專職機(jī)構(gòu)不僅能夠避免各部門履職重合或治理空白，也能更好地以中立立場(chǎng)參與一般性情況調(diào)查、保障被害人的權(quán)益。三是建立專門的“校園欺凌和暴力案件數(shù)據(jù)庫(kù)”。各部門之間以大數(shù)據(jù)為平臺(tái)實(shí)現(xiàn)信息共享。通過(guò)對(duì)典型案例的比對(duì)和分析，為校園欺凌和暴力的防治做好樣本支持，摸清底數(shù)、分析規(guī)律，便于更早地、有針對(duì)性地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題學(xué)生和教育的薄弱環(huán)節(jié)。四是適時(shí)建立學(xué)生早期不良行為檔案和分層級(jí)干預(yù)機(jī)制，與刑事制裁銜接。在強(qiáng)化相關(guān)職能部門之間的配合和信息共享的基礎(chǔ)上，將記過(guò)記檔、電子監(jiān)控、停課休學(xué)、轉(zhuǎn)學(xué)工讀、社區(qū)矯治等治理模式根據(jù)欺凌和暴力行為的不同程度進(jìn)行分化運(yùn)用。

(二)進(jìn)一步加強(qiáng)未成年人檢察社會(huì)化建設(shè)

檢察機(jī)關(guān)要在進(jìn)一步筑牢未成年人檢察專業(yè)化基礎(chǔ)的同時(shí)加強(qiáng)未成年人檢察社會(huì)化建設(shè)。一是要逐步推動(dòng)未成年人司法全領(lǐng)域全過(guò)程專業(yè)化。加強(qiáng)與司法行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、人民法院的銜接和配合，推動(dòng)未成年人法律援助專業(yè)律師隊(duì)伍的建立，探索與人民法院少審?fù)?、家庭審判庭在案件受理范圍、刑事政策把握等方面的統(tǒng)一口徑，推動(dòng)司法“一站式”辦案模式。二是要加強(qiáng)未成年人檢察社會(huì)支持體系。深化觀護(hù)基地建設(shè)，推動(dòng)基層檢察院因地制宜建立觀護(hù)基地，打造觀護(hù)示范點(diǎn)。探索拓展觀護(hù)基地效能。將符合條件的違法未成年人、未成年被害人等納入觀護(hù)、救助、關(guān)愛范疇。加強(qiáng)未成年人司法社工的培育和引入。三是要積極參與校園欺凌和暴力問(wèn)題防治的社會(huì)治安綜合治理。立足辦案，分析未成年人犯罪和侵害未成年人犯罪的特點(diǎn)、態(tài)勢(shì)、原因等，形成調(diào)研報(bào)告，為黨委、政府加強(qiáng)和改進(jìn)未成年人保護(hù)和校園欺凌暴力預(yù)防工作提供意見建議。

(三)進(jìn)一步豐富普法形式

除單純校園課堂式宣講、派發(fā)紙質(zhì)宣傳冊(cè)、開通電話咨詢專線等傳統(tǒng)模式外，還可以通過(guò)微信、微博、微電影等微平臺(tái)增強(qiáng)宣傳工作的趣味性，通過(guò)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)資源的合理運(yùn)用以契合當(dāng)前未成年人學(xué)習(xí)生活習(xí)慣，提高學(xué)生的接受度。針對(duì)泛泛而談、普法教育多，具體問(wèn)題解決少的問(wèn)題。應(yīng)協(xié)調(diào)各職能部門相互配合，開通統(tǒng)一的服務(wù)熱線和互聯(lián)網(wǎng)咨詢平臺(tái)，從心理和實(shí)際解決問(wèn)題方面幫助學(xué)生。

(四)以社會(huì)調(diào)查為平臺(tái)完善聯(lián)動(dòng)機(jī)制

針對(duì)社會(huì)調(diào)查不足的問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)的工作可以從兩個(gè)方面入手。一是強(qiáng)化社會(huì)調(diào)查報(bào)告的制作。目前，社會(huì)調(diào)查報(bào)告并非專門的司法文書，過(guò)程亦非法定的刑事訴訟必須的環(huán)節(jié)，其制作流程中涉及的主體、模式、格式等沒有并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，亟需實(shí)踐的創(chuàng)新和發(fā)展。對(duì)此，有必要從行為模式、健康狀況、家庭環(huán)境、學(xué)校經(jīng)歷、社交影響、成長(zhǎng)背景等不同方面和層次規(guī)范社會(huì)調(diào)查報(bào)告的版式。針對(duì)未成年人的社會(huì)調(diào)查，原則上應(yīng)當(dāng)有法定代理人在場(chǎng)，并在相關(guān)筆錄上簽字。二是強(qiáng)化責(zé)任主體之間的合作。檢察機(jī)關(guān)可以聯(lián)合公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)與街道、司法所等社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的配合，依靠這些機(jī)構(gòu)和組織選聘工作人員擔(dān)任社會(huì)調(diào)查員制作調(diào)查報(bào)告。一方面這些工作人員長(zhǎng)期從事社區(qū)工作，具有相當(dāng)?shù)娜罕姽ぷ骰A(chǔ)，對(duì)相關(guān)情況的把握更為全面和準(zhǔn)確，其形成調(diào)查報(bào)告更具有真實(shí)性；另一方面這些工作人員有專門的時(shí)間和渠道開展社會(huì)調(diào)查工作，能夠彌補(bǔ)偵查機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在社會(huì)調(diào)查工作時(shí)間和方法方面的欠缺。三是加強(qiáng)社會(huì)調(diào)查報(bào)告在刑事訴訟程序中的使用。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)針對(duì)社會(huì)調(diào)查報(bào)告中的相關(guān)內(nèi)容并結(jié)合前科、動(dòng)機(jī)、到案情況、到案后的認(rèn)罪態(tài)度作出風(fēng)險(xiǎn)性和保護(hù)性評(píng)估結(jié)論，區(qū)分家庭、學(xué)校與行為人之間的責(zé)任。四是建立社會(huì)調(diào)查監(jiān)督體系。針對(duì)未成年及其法定代理人對(duì)社會(huì)調(diào)查報(bào)告有重大異議的，可以由檢察機(jī)關(guān)邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、律師代表、相關(guān)利害關(guān)系人舉行聽證會(huì)，對(duì)社會(huì)調(diào)查報(bào)告的客觀性和真實(shí)性進(jìn)行監(jiān)督。