論立法商談的必要性及實(shí)現(xiàn)途徑
——以《國家監(jiān)察法》制定為例

王 夢(mèng)

河北大學(xué)，河北 保定 071002

商談理論最早由西方國家提出，經(jīng)過學(xué)者的辯證、研究，被廣泛運(yùn)用于立法、司法以及執(zhí)法領(lǐng)域。一部新的法律在頒布之前，要經(jīng)歷立法的每一個(gè)過程，即發(fā)現(xiàn)問題、在公共領(lǐng)域?qū)栴}進(jìn)行討論、提出法案、擬定立法草案、討論立法草案、審議立法草案、形成法律。立法商談在法律的形成過程中是必不可少的，它不僅僅需要公共領(lǐng)域中的廣大公眾發(fā)現(xiàn)立法草案中存在的問題，并對(duì)其提出完善的修改建議；而且還需要專業(yè)化法律人士對(duì)公眾提出的建議加以整理，使其更合理化、合法化、科學(xué)化。

一、立法商談的必要性

(一)立法商談的概念

立法商談，是指在立法過程中任何與某項(xiàng)立法利益相關(guān)的人通過平等溝通的方式，發(fā)表自己主張、觀點(diǎn)的活動(dòng)。在立法商談中，每個(gè)具有語言表述能力并且能夠獨(dú)立思考的個(gè)體即具備商談資格，可以參加到商談過程中來。此外，在不受到外在輿論或其他可能影響到發(fā)言人做出理性判斷的因素的情況下，任何人都可以通過合法渠道對(duì)商談過程中所提出的問題或者主張進(jìn)行論證。哈貝馬斯認(rèn)為公共領(lǐng)域由兩部分組成，即建制化和非建制化。前者由議會(huì)構(gòu)成，后者是指公民代表政治意見的公共空間，它扎根于生活世界，其核心和組織載體是市民社會(huì)。哈貝馬斯對(duì)于他所提到的公共領(lǐng)域也曾進(jìn)行過詳細(xì)地闡述，“所謂公共領(lǐng)域，我們首先意指我們的社會(huì)生活的一個(gè)領(lǐng)域，在這個(gè)領(lǐng)域中，像公共意見這樣的事物能夠形成?！雹倭⒎ㄉ陶劚环譃閮蓚€(gè)階段：建制化公共領(lǐng)域中的商談，一般被稱為議會(huì)中的商談以及非建制化公共領(lǐng)域中普通公眾的商談。

議會(huì)的立法商談，是指立法機(jī)關(guān)在收集、判斷公眾所提出的意見和建議之后，將其合理部分加以法制化，并上升為政治意志。此立法過程需要專家參與，只有經(jīng)過這個(gè)過程，合法之法才能最終形成。通過議會(huì)的立法商談，專業(yè)法律人士將社會(huì)各界所提出的建議歸納整理起來，取其合理、合法部分并對(duì)其語言進(jìn)行法律規(guī)范化整理，使其內(nèi)容能準(zhǔn)確的以文字形式表現(xiàn)出來。

在非建制化公共領(lǐng)域中普通民眾的商談中，公民作為主要的參與對(duì)象，自由行使表達(dá)權(quán)，可以針對(duì)草案中存在的問題通過網(wǎng)絡(luò)、信件等形式公開地表達(dá)出來，各界公眾從他們自身的角度去看待問題，出發(fā)點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)會(huì)有所不同，因此對(duì)監(jiān)察法草案存在的問題及所提出的建議也會(huì)有側(cè)重性，這可以彌補(bǔ)專業(yè)法律人士可能忽略到的某些領(lǐng)域利益的漏洞。但是，公眾所提出的意見并不是嚴(yán)格、完整的法律語言，所表達(dá)的內(nèi)容可能會(huì)存在歧義，具有模糊性。因此，這就需要進(jìn)入到議會(huì)的立法商談階段。

監(jiān)察法從草案的提出到最終法律的出臺(tái)，社會(huì)公眾自身形成的言論對(duì)政治領(lǐng)域的立法產(chǎn)生了不容忽視的影響。

(二)立法商談的必要性

黨的十九大報(bào)告提出，“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。”因此，立法的每一個(gè)過程都需要科學(xué)處理、理性對(duì)待，以憲法和相關(guān)上位法為基礎(chǔ)依法立法，法律制定者、參與者應(yīng)當(dāng)立足當(dāng)前我國國情，以人民利益為出發(fā)點(diǎn)民主立法。

1.推進(jìn)科學(xué)立法

科學(xué)立法，要求在制定法律制度的過程中，以客觀事實(shí)為依據(jù)，尊重社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，以及法律體系的內(nèi)在規(guī)律。習(xí)近平總書記在十八大以來，推進(jìn)全面依法治國的一系列講話中指出，“不是什么法都能依法治國，不是什么法都能治好國。”所立之法應(yīng)立足于我國特色社會(huì)主義理論體系，順應(yīng)當(dāng)今時(shí)代的發(fā)展，突出我國社會(huì)主義國家的性質(zhì)。

科學(xué)立法不僅僅需要注重立法技術(shù)，遵循社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，還需要借助專業(yè)學(xué)者系統(tǒng)的學(xué)術(shù)理論，開展的田野調(diào)查以及對(duì)地方立法的調(diào)研所得出的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)等，來確保立法過程中的科學(xué)性。立法商談過程中舉行的聽證會(huì)、座談會(huì)、辯證會(huì)以及立法部門通過網(wǎng)絡(luò)收集的完善建議，不僅有廣大公眾的參與，更多的是立法專家或者專業(yè)學(xué)者的參與，他們運(yùn)用自身的專業(yè)素質(zhì)提出的建議有較強(qiáng)的針對(duì)性，或者他們將立法機(jī)關(guān)吸收的網(wǎng)絡(luò)建議加以整合，使其更具有專業(yè)性，從而確保所立之法的科學(xué)性。

2.促進(jìn)民主立法

在我國，人民群眾才是國家真正的主人，所制定的法律制度是為了維護(hù)廣大公眾的共同利益，保障人民群眾的基本權(quán)利。民主立法，要求立法機(jī)關(guān)在制定法律的過程中堅(jiān)持人民的主體地位，始終貫徹黨的群眾路線，體現(xiàn)人民群眾的利益和需求。

在立法過程中，不斷加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)與人民群眾的溝通、交流，有利于立法機(jī)關(guān)更充分的了解民意，促進(jìn)民主立法。在立法實(shí)踐中，立法機(jī)關(guān)將法律草案向社會(huì)公布，通過各種渠道吸收各階層公民的修改意見，進(jìn)而完善立法草案的相關(guān)內(nèi)容。

3.實(shí)現(xiàn)依法立法

依法立法，要求立法機(jī)關(guān)制定法律時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照憲法規(guī)定的立法權(quán)限和立法程序進(jìn)行，從而保證所制定的每一項(xiàng)制度都不會(huì)與憲法沖突，經(jīng)得起實(shí)踐和歷史的檢驗(yàn)。依法立法原則的提出，貫徹了“任何組織和個(gè)人都不得有超越憲法法律的特權(quán)”的法治平等精神，是推進(jìn)國家法治化的體現(xiàn)。而立法商談則是立法過程一個(gè)不可缺少的環(huán)節(jié)，立法機(jī)關(guān)通過立法商談吸收、采納關(guān)于法律草案的修改意見，從而進(jìn)一步彌補(bǔ)草案中的不足，使其更合理。

二、《國家監(jiān)察法》制定過程中立法商談的局限性

(一)監(jiān)察法的發(fā)展歷程

2016年11月9日中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，黨中央決定在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作。立法機(jī)關(guān)將黨的這一意志逐漸上升為國家意志，在2016年12月25日，第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議上通過了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，主張?jiān)诒本┦?、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，行使監(jiān)察職權(quán)，從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實(shí)踐，為在全國推開積累經(jīng)驗(yàn)。北京市、山西省、浙江省這三個(gè)試點(diǎn)設(shè)立的監(jiān)察委員會(huì)取得了良好的效果，又在此基礎(chǔ)上認(rèn)真總結(jié)三個(gè)試點(diǎn)監(jiān)察工作的經(jīng)驗(yàn)，將改革工作推向全面開展。2017年11月4日，第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過了《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，我國監(jiān)察體制改革從部分試點(diǎn)階段入了全面試點(diǎn)階段。2017年11月7日，中國人大網(wǎng)公開發(fā)表《中華人民共和國監(jiān)察法(草案)》，并向社會(huì)各界人士廣泛征求意見。12月22日，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)監(jiān)察法草案進(jìn)行了第二次審議，并根據(jù)社會(huì)提取的意見對(duì)原監(jiān)察法進(jìn)行了修正，進(jìn)一步完善好規(guī)范監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力，從而更好地維護(hù)公民的合法權(quán)益。

(二)監(jiān)察法制定中存在的問題

監(jiān)察法明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)由誰產(chǎn)生，對(duì)誰負(fù)責(zé)；明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察范圍、監(jiān)察職責(zé)、監(jiān)察權(quán)限以及監(jiān)察職責(zé)，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)所涉及到的問題都進(jìn)行了規(guī)定。在監(jiān)察法草案審議結(jié)果的報(bào)告中，全國人大會(huì)議主席團(tuán)根據(jù)各代表團(tuán)的審議意見以及政協(xié)委員和有關(guān)方面的意見，對(duì)草案進(jìn)行了修改。例如，草案第二十二條第三款規(guī)定，“留置場(chǎng)所的設(shè)置和管理依照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”有的代表建議，對(duì)留置場(chǎng)所的監(jiān)督也應(yīng)作出規(guī)定，經(jīng)憲法和法律委員會(huì)的研究，建議將這一款修改為：“留置場(chǎng)所的設(shè)置、管理和監(jiān)督依照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！辈莅傅谒氖畻l第二款中規(guī)定，“嚴(yán)禁侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰被調(diào)查人。”有的代表建議明確，對(duì)被調(diào)查人以外的涉案人員，也應(yīng)適用這一規(guī)定。憲法和法律委員會(huì)經(jīng)研究，建議將這一款修改為：“嚴(yán)禁以威脅、引誘、欺騙及其他非法方式收集證據(jù)，嚴(yán)禁侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰被調(diào)查人和涉案人員?！蓖瑫r(shí)，對(duì)第六十五條第四項(xiàng)作相應(yīng)修改。

對(duì)于監(jiān)察法草案審議報(bào)告中的修改意見如上所述僅列舉出兩條，還有不同建議就不在文章中一一贅述。針對(duì)監(jiān)察法的頒布，我國一些專業(yè)機(jī)構(gòu)舉行過論證會(huì)，如，《環(huán)球法律評(píng)論》編輯部主辦的“監(jiān)察體制改革與法治”學(xué)術(shù)研討會(huì)，此次會(huì)議邀請(qǐng)了許多專家學(xué)者出席，有陳光中教授、姜明安教授、馬懷德教授、秦前紅教授以及謝鵬程教授等。此次會(huì)議圍繞監(jiān)察體制改革與法治開展了四個(gè)單元的主題會(huì)議，參會(huì)專家、學(xué)者紛紛發(fā)表自己的見解，使國家監(jiān)察法更切合我國實(shí)際，符合我國當(dāng)代的法律精神，形成我國獨(dú)特的國家治理之法。對(duì)于監(jiān)察法的研討會(huì)很多，文章篇幅有限，就不做展開，但是從展開過的研討會(huì)、論證會(huì)或者聽證會(huì)中發(fā)現(xiàn)，參會(huì)大都是法學(xué)專家、法學(xué)教授或者與法學(xué)有關(guān)聯(lián)的人士，幾乎看不到普通民眾的“身影”，這就使得監(jiān)察法草案無法真正反映公眾的需求，這就需要我們通過充分廣泛的立法商談來解決這一存在的現(xiàn)實(shí)問題。

(三)監(jiān)察法制定過程中立法商談存在的局限性

近年來，商談理論的影響不斷擴(kuò)大，我國將其廣泛運(yùn)用到立法過程中，從而使立法體系更科學(xué)、更民主、更能充分保障廣大人民群眾的利益。雖然我國吸收、借鑒了西方國家的商談理論，但是我國的商談理論體系仍然不夠健全。

首先，立法商談參與者的局限性。在哈貝馬斯對(duì)于商談原則的論述中，每個(gè)公民都有參與立法的權(quán)利，參與商談的絕不僅僅限于立法主體本身，甚至不限于提案主體、法案起草主體，而應(yīng)該包括可能受立法影響的一切人員。此外，我國第十三屆全國人大一次會(huì)議第三次全體會(huì)議通過的《中華人民共和國憲法修正案》中第二條規(guī)定，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！蓖瑫r(shí)，我國立法法第五條規(guī)定，“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)?！北O(jiān)察法草案在網(wǎng)絡(luò)公開征求意見時(shí)，總共收到3771人提出的13268條意見，這些意見大部分來源于法學(xué)專家、律師、檢察員、教師、法學(xué)學(xué)生等，與法律無關(guān)的人對(duì)于監(jiān)察法草案的公布并征求意見并不關(guān)注。通過網(wǎng)絡(luò)立法本應(yīng)是全民參與立法最便捷、最有效的渠道，但是從收集上來的意見來看，所涉及到的階層很有限。

其次，立法商談缺少辯論性。立法商談是一個(gè)通過語言溝通說服他人接受自己觀點(diǎn)的過程，這就存在著辯論，這也就使得立法商談參與者在商談的過程中必須具備流暢的語言表達(dá)能力，清晰的邏輯思維，從而能夠準(zhǔn)確地表達(dá)出自己所要表述的觀點(diǎn)并能夠被對(duì)方理解。在西方，立法辯論是議會(huì)辯論的重要組成部分，而在我國就極度缺乏此種“立法辯論”的精神。去年十一月在北京開展了國家監(jiān)察法立法座談會(huì)，來自最高人民法院、北京市人民政府法制辦、海淀區(qū)監(jiān)察委員會(huì)、知名高校和科研所的三十余名專家學(xué)者，以及新華社、人民網(wǎng)等十多家新聞媒體出席了此次會(huì)議。會(huì)議上，專家們圍繞國家監(jiān)察法的有關(guān)問題進(jìn)行討論、交流，專家學(xué)者們肯定了國家監(jiān)察法在法治國家建設(shè)方面所發(fā)揮的重要作用，也從不同的視角對(duì)國家監(jiān)察法提出了有價(jià)值的意見和建議。在會(huì)的專家學(xué)者僅僅是針對(duì)自己的看法提出主張，并未因與某個(gè)學(xué)者觀點(diǎn)所持意見不同而提出自己的看法，甚至進(jìn)行觀點(diǎn)辯論。

最后，立法商談側(cè)重于實(shí)用商談。實(shí)用商談要解決的是實(shí)用問題。例如，立法需要討論地下污水需要經(jīng)過多少步驟過濾，水質(zhì)要達(dá)到多少要求才能被飲用。這就需要運(yùn)用實(shí)用商談進(jìn)行論證。實(shí)用商談是在工具理性的指導(dǎo)下的進(jìn)行的，它需要商談參與者有較高的專業(yè)素質(zhì)，需要按照理論公式化的模式進(jìn)行論證問題，從而得出科學(xué)化的結(jié)論。監(jiān)察法在立法商談過程中開展討論的大都是專家學(xué)者，具有較高的專業(yè)素養(yǎng)，會(huì)議主題以及所提出的問題、觀點(diǎn)都是圍繞上位法、十九大報(bào)告的精神、黨中央會(huì)議等對(duì)監(jiān)察法現(xiàn)存的問題、修改意見以及未來的發(fā)展展開論證。

三、《國家監(jiān)察法》制定過程中立法商談的實(shí)現(xiàn)途徑

(一)調(diào)動(dòng)立法商談參與者的積極性

立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確立立法信息公開制度，將立法草案的擬定過程、社會(huì)各界以及相關(guān)國家機(jī)關(guān)的意見等向全社會(huì)進(jìn)行公開，通過立法商談的形式使社會(huì)公眾參與到國家立法的過程中來，調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾參與的積極性，確保社會(huì)公眾對(duì)國家立法的知情權(quán)、參與權(quán)，從而充分保障社會(huì)公眾對(duì)立法的有效參與。

(二)保證立法參與者公平、自由發(fā)表意見的權(quán)利

商談的準(zhǔn)入規(guī)則中規(guī)定，“所有具備發(fā)言能力的人都具備商談資格，都可以進(jìn)入商談過程”。無論是立法過程中的哪一個(gè)步驟，只要進(jìn)行立法商談，商談參與者即可積極提出自己的觀點(diǎn)，表達(dá)自己的立場(chǎng)，同時(shí)商談參與者之間可以就某個(gè)觀點(diǎn)或主張?zhí)岢鲑|(zhì)疑，從而進(jìn)行辯論。這是商談被授予的不可剝奪的權(quán)利，同時(shí)，它保證了商談參與者的平等地位，而這種權(quán)利對(duì)于參與商談的公眾來說是至關(guān)重要的，降低了商談參與者的準(zhǔn)入“門檻”，在我國監(jiān)察法的制定過程中，公眾可以通過聽證會(huì)、論證會(huì)或者網(wǎng)絡(luò)等方式參與立法商談。但是監(jiān)察法立法商談參與者之間存在著文化程度的差異，有些參與者文化素質(zhì)水平較低，而有些參與者文化知識(shí)豐厚、對(duì)于法律法規(guī)有很深入的研究，這就導(dǎo)致參與者的能力水平參差不齊。因此，為確保參與者平等、自由地發(fā)表意見、調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性、體現(xiàn)出民主立法、使所訂立的法律更能保障廣大民眾的利益，舉辦聽證會(huì)、座談會(huì)等的單位需提前確定參會(huì)人名單，開會(huì)前為其簡(jiǎn)單介紹會(huì)議內(nèi)容，發(fā)放知識(shí)手冊(cè)，加深其對(duì)此次會(huì)議主題的理解，從而在參會(huì)過程中更好地進(jìn)行溝通和交談。

(三)在運(yùn)用實(shí)用商談的同時(shí)，適當(dāng)運(yùn)用道德商談和倫理商談

實(shí)用商談對(duì)于參與者的專業(yè)素質(zhì)有嚴(yán)格的要求，而道德商談對(duì)于參與者的階層沒有限制，參與者進(jìn)入立法商談，即可摒棄外界的質(zhì)疑和壓力，自由發(fā)表自己的見解。那么倫理商談為何。倫理商談的參與主體是某個(gè)共同體中的所有成員，“根據(jù)大家的商談來決定大家所能遵從的規(guī)范”這一普遍的、形式的理念出發(fā)，在“普遍性原則”和“論證性原則”的指導(dǎo)下，基于主體間的交往理性及普遍適用學(xué)的運(yùn)用，借助融“有效性”、“包容性”、“開放性”為一體的論證所具有的“約束力”，促使商談參與者對(duì)規(guī)范有效性及同一性達(dá)成“共識(shí)”的主體間開放性的論辯過程。進(jìn)行立法商談一方面是為了使所立之法更規(guī)范，另一方面是為了使所立之法充分體現(xiàn)廣大群眾的利益。因此，立法機(jī)關(guān)在進(jìn)行立法商談時(shí)，要將實(shí)用商談、道德商談和倫理商談結(jié)合使用，確保所立之法的科學(xué)性、民主性、合理性。

[ 注 釋 ]

①[德]尤爾根·哈貝馬斯.公共領(lǐng)域.汪暉，等主編.文化與公共性[M].北京：三聯(lián)書店，1998：125.