完善事業(yè)單位預(yù)算管理業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的思考

李 昕

內(nèi)控制度是指事業(yè)單位為了保證各項活動正常有序運(yùn)行,保證單位資產(chǎn)安全完整和有效運(yùn)用,保證單位會計資料的真實完整,防止單位內(nèi)部員工徇私舞弊,實現(xiàn)單位發(fā)展目標(biāo)和效益的一系列組織措施。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展,國家對事業(yè)單位的投放力度不斷加大,同時也對事業(yè)單位提出了更高的要求。2012年財政部正式發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(財會﹝2012﹞21號)并于2014年1月1日起正式實施;2015年財政部又出臺了《財政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》(財會﹝2015﹞24號),要求各單位制定完善內(nèi)部控制制度。近兩年,各單位逐漸加強(qiáng)了對內(nèi)部控制建設(shè)情況的檢查力度,以督促完善內(nèi)部控制建設(shè)。就制度效果而言,事業(yè)單位內(nèi)控制度與財務(wù)預(yù)算“殊途同歸”,規(guī)范完整的預(yù)算管理能提高單位財政資金流動的安全性,而完善的內(nèi)控機(jī)制,則能有效保障財政資金的使用效益。在單位財政預(yù)算活動的整個流程中貫徹單位內(nèi)控的管理機(jī)制,能夠有效提高事業(yè)單位的社會及經(jīng)濟(jì)效益。

一、事業(yè)單位預(yù)算管理業(yè)務(wù)內(nèi)部控制現(xiàn)狀及存在問題

（一）事業(yè)單位內(nèi)控風(fēng)險意識薄弱，專業(yè)人才匱乏

對內(nèi)控管理的認(rèn)識不足是很多事業(yè)單位普遍存在的問題,包括單位領(lǐng)導(dǎo)層人員,對單位內(nèi)控管理缺乏學(xué)習(xí)和認(rèn)識,思想上忽視單位內(nèi)控管理建設(shè),僅僅認(rèn)為內(nèi)控是財務(wù)部門的事情。很多事業(yè)單位即使有內(nèi)控管理制度,也是“浮于表面”,在工作實踐中并沒有認(rèn)真貫徹執(zhí)行。同時,部分事業(yè)單位的預(yù)算管理者及相關(guān)人員并未真正了解單位預(yù)算管理的整個環(huán)節(jié),而是簡單地將單位預(yù)算管理工作的重心放在部門預(yù)算編制上,忽略了預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算追加、預(yù)算監(jiān)督等部門預(yù)算管理工作環(huán)節(jié)。對于單位風(fēng)險內(nèi)控沒有充分認(rèn)識,對于單位風(fēng)險信息防控工作做得不到位,對于獲取單位風(fēng)險信息存在一定程度的滯后,從而造成單位未能準(zhǔn)確把握風(fēng)險因素,做好風(fēng)險應(yīng)對工作。還有一些事業(yè)單位安于現(xiàn)狀,單位財務(wù)工作人員和內(nèi)控管理人員素質(zhì)較低,導(dǎo)致了相關(guān)內(nèi)控管理工作不到位、不完善。同時或多或少受體制機(jī)制的限制,單位對內(nèi)控管理人才的招收工作不到位。缺乏一套完善的招收和培養(yǎng)全面性人才的體系,對單位內(nèi)部內(nèi)控管理人員的培養(yǎng)不完善,對單位內(nèi)部人員的專業(yè)技術(shù)能力和職業(yè)道德修養(yǎng)不夠重視。

（二）事業(yè)單位預(yù)算管理業(yè)務(wù)與內(nèi)控要求不相適應(yīng)

預(yù)算業(yè)務(wù)管理工作是單位預(yù)算編制工作的核心?，F(xiàn)階段我國絕大多數(shù)事業(yè)單位的預(yù)算編制是依據(jù)單位財務(wù)報表數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總整理。但匯總整理單位財務(wù)報表數(shù)據(jù)工作量龐大,有一定的難度系數(shù)。再加上單位預(yù)算編制人員水平參差不齊,匯總數(shù)據(jù)容易造成失誤,影響單位預(yù)算編制整體質(zhì)量,致使資金支出的預(yù)見性偏低,阻礙資金的正常執(zhí)行。在我國大部分事業(yè)單位中,預(yù)算編制人員通常為單位財務(wù)人員。在規(guī)定的預(yù)算編制時間內(nèi),單位財務(wù)人員通常是是以以前年度單位預(yù)算為基礎(chǔ),依據(jù)自己的理解,做出適度的調(diào)整,未按照科學(xué)編制方法規(guī)范本單位預(yù)算工作。

部分事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行的過程中,存在著單位基本支出擠占項目支出、人員經(jīng)費(fèi)擠占公用經(jīng)費(fèi)、隨意擴(kuò)大預(yù)算開支范圍等問題。部分事業(yè)單位未嚴(yán)格落實支出審批制度,沒有按照資金使用計劃進(jìn)行開支。市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境的“瞬息萬變”,政府要求的調(diào)整變化,也造成事業(yè)單位預(yù)算資金使用的預(yù)算編制經(jīng)常調(diào)整,預(yù)算調(diào)整計劃和安排過于靈活,缺乏科學(xué)性、合理性。這種情況不僅加大了單位預(yù)算管理的風(fēng)險,同時,也使單位預(yù)算失去原有的約束力。同時,由于在預(yù)算監(jiān)督過程中部分事業(yè)單位尚未建立預(yù)算考核評價制度,或預(yù)算考核評價流于形式“走過場”,未能充分保障單位預(yù)算得到有效貫徹執(zhí)行。

（三）事業(yè)單位預(yù)算管理業(yè)務(wù)內(nèi)控信息化建設(shè)滯后

財政信息化在預(yù)算管理內(nèi)控中主要承擔(dān)兩項任務(wù):一是建立統(tǒng)一規(guī)劃,有序運(yùn)行,為預(yù)算管理業(yè)務(wù)提供有效的信息支撐。二是將預(yù)算管理業(yè)務(wù)固化在信息管理系統(tǒng)中,加強(qiáng)風(fēng)險預(yù)警和警示機(jī)制,確保預(yù)算管理信息安全。目前,大多數(shù)事業(yè)單位預(yù)算管理業(yè)務(wù)內(nèi)控信息化建設(shè)滯后,未將預(yù)算管理融入現(xiàn)有信息系統(tǒng),缺乏預(yù)算管理業(yè)務(wù)的自我管控。部分事業(yè)單位往往存在多套信息系統(tǒng),存在信息碎片化和信息孤島問題,信息安全隱患有待消除。

二、存在問題的原因分析

（一）對預(yù)算管理業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制制度建設(shè)認(rèn)識不足

近年來,國家制訂出臺了一系列關(guān)于事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)的規(guī)范、條例,事業(yè)單位的預(yù)算管理業(yè)務(wù)內(nèi)控制度建設(shè)也逐步完善,但制度的生命力在于執(zhí)行。很多事業(yè)單位只是在形式上完成了相應(yīng)的工作,思想上并未真正重視內(nèi)控制度建設(shè),單純認(rèn)為內(nèi)控制度建設(shè)只是單位財務(wù)部門或單位領(lǐng)導(dǎo)層面的事情,與業(yè)務(wù)部門關(guān)聯(lián)性不大。預(yù)算管理業(yè)務(wù)內(nèi)部控制制度的建立和實施,不是單獨(dú)一個部門能夠完成的,更多的需要財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門共同努力,相互協(xié)調(diào)配合,才能做好單位預(yù)算管理業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制建設(shè)。

（二）單位預(yù)算編制科學(xué)性、合理性較差

很多事業(yè)單位的預(yù)算編制未能很好地適應(yīng)時代發(fā)展和滿足事業(yè)單位自身發(fā)展的需求。脫離事業(yè)單位的實際需求,缺乏前瞻性和實用性,沒有堅持綜合預(yù)算、部門預(yù)算和零基預(yù)算的準(zhǔn)則,未能充分滿足事業(yè)單位預(yù)算與實際發(fā)展的需求,降低了單位財政資金的使用效益,造成不少事業(yè)單位在各項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動中的實際發(fā)生數(shù)和預(yù)算編制存在很大差異。因此,在實際經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動中,經(jīng)常出現(xiàn)事業(yè)單位追加預(yù)算和調(diào)整預(yù)算的現(xiàn)象。很多事業(yè)單位采用“基數(shù)加增長”的簡單預(yù)算編制方法,預(yù)算金額只增不減,又為保證下一年度基數(shù)不被減少,就年底突擊花錢,形成了惡性循環(huán)。

（三）單位預(yù)算執(zhí)行過程中經(jīng)費(fèi)保障辦法未明確

在事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行過程中,部分單位存在基本支出擠占項目支出、人員經(jīng)費(fèi)擠占公用經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象,部分原因在于有些事業(yè)單位的預(yù)算經(jīng)費(fèi)保障辦法尚未明確。事業(yè)單位分類改革之后,公益一類事業(yè)單位無法繼續(xù)通過政府購買服務(wù)渠道獲得事業(yè)收入,其人員經(jīng)費(fèi)尚未得到財政資金保障。自籌經(jīng)費(fèi)不足以彌補(bǔ)人員經(jīng)費(fèi)缺口的事業(yè)單位,只得通過動用事業(yè)基金或者擠占項目支出、公用經(jīng)費(fèi)的途徑彌補(bǔ)人員經(jīng)費(fèi)支出的缺口。

（四）預(yù)算管理業(yè)務(wù)內(nèi)部控制制度不完善

雖然財政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(財會﹝2012﹞21號)等文件,但只是從基本理念、內(nèi)控原則等宏觀層面做了相關(guān)規(guī)定,實際上大部分事業(yè)單位沒有完整的預(yù)算管理內(nèi)控制度,只是以一般財經(jīng)規(guī)章代替預(yù)算管理內(nèi)控制度。對預(yù)算管理業(yè)務(wù)流程控制過于簡單,對一些問題的處理全憑經(jīng)驗、依靠慣例。

（五）預(yù)算管理業(yè)務(wù)內(nèi)部控制信息化水平較低

當(dāng)前,我國事業(yè)單位預(yù)算管理業(yè)務(wù)內(nèi)部控制信息化手段比較落后。例如,有的事業(yè)單位在進(jìn)行預(yù)算管理業(yè)務(wù)內(nèi)部控制時,仍然以傳統(tǒng)的復(fù)印原始信息資料或者單據(jù)為主,很少通過信息化技術(shù)來解決預(yù)算中的決策、管理問題。另外,有的事業(yè)單位雖然應(yīng)用了信息系統(tǒng)進(jìn)行項目的申報、編制預(yù)算表、編制績效申報表等,但在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的可靠性方面無法做到。部分事業(yè)單位雖然引進(jìn)了先進(jìn)的預(yù)算管理信息系統(tǒng),但管理人員自身的信息化能力不符合預(yù)算管理信息系統(tǒng)的要求,造成預(yù)算管理業(yè)務(wù)內(nèi)部控制工作開展不力。資金分配、可執(zhí)行指標(biāo)支出進(jìn)度等預(yù)算執(zhí)行管理缺乏動態(tài)監(jiān)控。

三、完善事業(yè)單位預(yù)算管理業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的舉措

（一）增強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)控風(fēng)險意識

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,事業(yè)單位不僅不能過度依賴政府財政,而且還應(yīng)加強(qiáng)自身抵御風(fēng)險的能力。事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)要在預(yù)算管理業(yè)務(wù)內(nèi)部控制中起到帶頭示范作用,使單位內(nèi)部員工意識到預(yù)算管理內(nèi)控的重要性,同時建立科學(xué)規(guī)范更加細(xì)化的預(yù)算管理內(nèi)控制度,完善風(fēng)險預(yù)警及應(yīng)對機(jī)制,定期開展預(yù)算管理內(nèi)控制度及相關(guān)知識的學(xué)習(xí)。

（二）制定科學(xué)全面的預(yù)算編制流程

科學(xué)合理的預(yù)算編制是預(yù)算管理內(nèi)控工作的重要保障。事業(yè)單位全體員工要積極參與到部門預(yù)算編制中來,積極出謀劃策,提出建議與意見,建立健全預(yù)算編制信息的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制,降低財務(wù)人員的工作負(fù)擔(dān),及時彌補(bǔ)預(yù)算編制上的不足。同時加強(qiáng)對事業(yè)單位財務(wù)數(shù)據(jù)的監(jiān)督管理,保證財務(wù)數(shù)據(jù)匯總的真實性與可靠性。為提高預(yù)算編制的預(yù)見性,可考慮實行逐級審核制,各級管理與被管理者均有權(quán)利與義務(wù)對預(yù)算編制進(jìn)行審核。

（三）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督管理工作

財務(wù)人員在審核單位預(yù)算執(zhí)行事項時,要嚴(yán)格依據(jù)預(yù)算批復(fù)指標(biāo)和內(nèi)容,確保預(yù)算執(zhí)行事項有相應(yīng)的文件依據(jù),且按照申報預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)支出。確需調(diào)整變更預(yù)算,必須履行相應(yīng)的審批手續(xù)。同時,事業(yè)單位要加強(qiáng)業(yè)務(wù)部門預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控,增強(qiáng)預(yù)算管理內(nèi)控制度的監(jiān)督職能,發(fā)現(xiàn)情況及時上報并糾正,保證各項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)嚴(yán)格按照預(yù)算要求執(zhí)行,對于部分經(jīng)費(fèi)的透支,內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制應(yīng)該給予一定的懲罰。

（四）加強(qiáng)和完善預(yù)算管理內(nèi)控信息化建設(shè)

信息化是內(nèi)控工作的重要支撐,是確保內(nèi)控嵌入公共資金運(yùn)行全鏈條的重要手段。事業(yè)單位要將預(yù)算管理內(nèi)控制度中的措施、流程固化融入到信息系統(tǒng),做好對業(yè)務(wù)流程的自我管控,健全信息系統(tǒng)預(yù)警機(jī)制,實現(xiàn)財政資金預(yù)算執(zhí)行的動態(tài)監(jiān)控。