淺議財政投資評審在項目建設(shè)中的地位和作用

胡克訓(xùn)

1999年以來,各級財政部門相繼成立了財政投資評審機構(gòu),財政投資評審工作在工程建設(shè)領(lǐng)域發(fā)揮了越來越大的作用。財政投資評審是財政職能的重要組成部分,財政部門負(fù)責(zé)對財政性資金項目的工程概算、預(yù)算和竣工決算及結(jié)算進(jìn)行評估與審查。財政投資評審中心的評審結(jié)論作為項目招標(biāo)、資金撥付、預(yù)算調(diào)整、價款結(jié)算、辦理固定資產(chǎn)移交及產(chǎn)權(quán)登記的依據(jù),為財政部門參與政府投資項目管理,強化項目管理提供技術(shù)保障。

一、財政投資評審在項目建設(shè)中的作用

首先,提高了政府投資效益。財政投資評審?fù)ㄟ^測算、審核等技術(shù)工作,對財政投資項目事前、事中、事后的追蹤把關(guān),對項目工程概算、預(yù)算、竣工決算及結(jié)算審查,實行“先評審、后核定,先評審、后批復(fù)”,強化了財政的預(yù)算約束,對政府投資實行全面的評審與監(jiān)督,強化和規(guī)范項目的申報、立項、實施和質(zhì)量控制,確保財政預(yù)算資金使用的合理性和合規(guī)性,從而加強了預(yù)算資金管理,節(jié)約了財政資金。

其次,強化了財政投資預(yù)算管理職能。工程概算評審是項目建設(shè)的重要環(huán)節(jié),財政投資評審參與項目建設(shè)前的評估、論證,通過對項目概算的編制和審核,從源頭上優(yōu)化設(shè)計,確保項目設(shè)計方案的合理、優(yōu)化、經(jīng)濟,為控制項目預(yù)算投資和決算投資做準(zhǔn)備,從源頭上把好項目投資關(guān)。財政投資管理職能弱化的一個重要原因,是過去財政部門在項目預(yù)算編制和執(zhí)行中缺乏技術(shù)依據(jù)?；椖渴且愿糯A(yù),預(yù)算安排難以細(xì)化,導(dǎo)致在預(yù)算執(zhí)行過程中,一方面項目資金出現(xiàn)結(jié)余;另一方面出現(xiàn)項目資金不足,直接影響工程正常實施,增加了預(yù)算執(zhí)行的難度。通過開展財政投資預(yù)算評審,采用工程技術(shù)和財務(wù)審核相結(jié)合的技術(shù)手段,就可以在概算的基礎(chǔ)上根據(jù)評審結(jié)果,科學(xué)編制和核定項目支出預(yù)算,避免預(yù)算的盲目性,有效規(guī)范財政投資管理行為。

再次,規(guī)范了政府的投資行為。通過對工程預(yù)算的評審,科學(xué)核定建設(shè)項目投資的實際需求,并使其與部門預(yù)算相配套,可以有效地控制部門申報工程的隨意性,從而規(guī)范政府投資行為。

二、財政投資評審在項目建設(shè)中的地位

首先,財政投資評審的法律地位?！额A(yù)算法》明確賦予財政部門監(jiān)督本級政府各部門及其所屬各單位預(yù)算執(zhí)行情況的職能。界定了預(yù)算管理職權(quán)和預(yù)算收支范圍,規(guī)定對財政性投資進(jìn)行分析、檢查、管理和監(jiān)督,是財政部門的重要管理職能,并以法律形式明確了財政部門有履行檢查、監(jiān)督本級政府基本支出預(yù)算執(zhí)行的職能,并負(fù)責(zé)對政府投資項目的使用效益進(jìn)行重點檢查、分析和監(jiān)督。因此,財政投資評審是法律賦予財政部門的法律責(zé)任,《預(yù)算法》是財政部門開展財政投資評審工作的基本法律依據(jù)。

其次,財政投資評審的政策地位。2001年10月21日,為指導(dǎo)各級財政部門及財政投資評審機構(gòu)開展財政投資評審工作,財政部印發(fā)了《財政投資評審管理暫行規(guī)定》,其中第二條明確指出,財政投資評審是財政職能的重要組成部分,是財政部門對財政性資金投資項目的工程概算、預(yù)算和竣工決(結(jié))算進(jìn)行評估與審查,以及對使用科技三項費、技改貼息、國土資源調(diào)查費等財政性資金項目情況進(jìn)行專項檢查的行為,財政投資評審工作由財政部門委托財政投資評審機構(gòu)進(jìn)行。2002年12月31日和2009年10月14日,財政部印發(fā)了《財政投資項目評審操作規(guī)程》和《財政投資評審管理規(guī)定》,以指導(dǎo)財政部門及財政投資評審機構(gòu)開展投資評審工作,規(guī)范投資評審行為,提高投資評審工作效率。

第三,財政投資評審的經(jīng)濟地位。作為公共性投資,其首要目的是服務(wù)于社會利益,而不是追求項目本身的市場贏利,其項目效益必須采用社會方式,而不是商業(yè)方式來評審。因此,公共投資效果的評價標(biāo)準(zhǔn),就不能局限于項目本身的市場成本與收益,還必須包括項目所涉及的社會成本與所產(chǎn)生的社會收益。依據(jù)《預(yù)算法》、《財政投資評審管理暫行規(guī)定》等法規(guī)規(guī)定,財政投資評審要貫穿工程建設(shè)的事前、事中及事后的各個環(huán)節(jié),從項目的立項、實施、到竣工的各個階段,財政部門都要介入。立項階段:要做好資金來源審查、投資估算審查、投資概算審查。未經(jīng)上述審查,建議相關(guān)部門不予批準(zhǔn)投資計劃。實施階段:要做好計劃方案的經(jīng)濟審查、招標(biāo)文件的審查、招標(biāo)預(yù)算審查及預(yù)算控制價的確定、施工合同的審查、工程變更的審查。未經(jīng)上述審查,簽定的施工合同無效,財政部門有權(quán)拒付工程進(jìn)度款,對工程變更增加的的投資額不予認(rèn)可。需通過政府采購的項目,未經(jīng)評審不予辦理采購審批手續(xù)?？⒐るA段:要做好竣工結(jié)算審查、竣工決算審查及批復(fù)、項目資金撥付審核、國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記?？⒐そY(jié)算未經(jīng)審查不得辦理工程價款結(jié)算及撥付工程款,項目竣工決算未經(jīng)批復(fù)不得辦理國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記。財政投資評審與其他政府職能部門一起為政府投資嚴(yán)格把關(guān)的同時,為政府具體投資項目節(jié)約的資金,將通過預(yù)算安排或調(diào)整,有效地用在政府其他投資項目,促進(jìn)地區(qū)政治經(jīng)濟發(fā)展。

最后,財政投資評審的技術(shù)地位。財政投資評審首先要為政府投資管理服務(wù)。一是當(dāng)好政府的投資參謀和助手,合理有效地配置和使用公共資源,提供投資信息咨詢和政策建議,控制投資規(guī)模,減少和避免政府投資的失誤。二是履行建立和完善政府投資監(jiān)管體系的職能,積極探索對重大財政投資項目實行全過程的跟蹤評審,適應(yīng)政府投資項目管理模式由分散管理、業(yè)主自建自用向國際流行的代建制管理模式轉(zhuǎn)變,在確定投資計劃、核定投資預(yù)算、調(diào)整投資預(yù)算、合同管理、后評價等方面,實行專業(yè)化監(jiān)管,更好地履行《預(yù)算法》和政府賦予財政部門在政府公共投資方面的監(jiān)管職責(zé)。

三、財政投資評審工作面臨的困惑與誤解

目前,有不少人對財政投資評審不了解,把評審看成審計的、看成評估的、等同于中介機構(gòu)的等等,這種模糊認(rèn)識對財政投資評審事業(yè)的鞏固、發(fā)展和壯大極為不利。明晰、理順和打通財政投資評審與政府審計、部門預(yù)算、中介機構(gòu)等之間的職能關(guān)系,才能根除人們對相互之間所謂“重復(fù)、交叉、矛盾”的困惑與誤解。為此,在財政投資評審工作中,必須把握和處理好以下關(guān)系:

一是財政投資評審與政府審計之間的關(guān)系。財政部門和審計部門,分別以《預(yù)算法》和《審計法》為依據(jù),在各自的職責(zé)范圍內(nèi)開展工作,分工協(xié)作,各負(fù)其責(zé)。財政投資評審從事前、事中和事后全過程,對財政投資項目預(yù)(概)算和竣工決(結(jié))算的真實性、準(zhǔn)確性、完整性、時效性等審核,對項目工程造價、預(yù)算定額等支出合理性進(jìn)行評價,為預(yù)算編制、執(zhí)行和決算提供依據(jù)。審計部門更側(cè)重于對被審單位和項目財務(wù)收支的真實性、合法性進(jìn)行審計監(jiān)督。審計對財政投資項目站在審計的角度上進(jìn)行審計,不能代替財政投資評審行使職責(zé)。同樣,財政投資評審不能、也不可能取代政府審計。因此,財政投資評審和政府審計是兩個概念、兩個范疇,盡管有時可能或必須同時對同一項目行使職能,但兩者之間完全不存在替代、對立關(guān)系,完全是兩個部門的兩種職能。

二是財政投資評審與部門預(yù)算管理之間的關(guān)系。財政投資評審作為財政預(yù)算管理固有的內(nèi)在鏈條或必要環(huán)節(jié),統(tǒng)一負(fù)責(zé)對項目立項的必要性、實施的可行性、支出的合理性、執(zhí)行的績效性等進(jìn)行評審,為預(yù)算管理的規(guī)范化、精細(xì)化、科學(xué)化和高效化提供專業(yè)技術(shù)支撐和服務(wù)。預(yù)算管理的精細(xì)化涉及到哪里,財政投資評審就要延伸到哪里。財政投資評審機構(gòu)主要側(cè)重于專業(yè)技術(shù)管理手段的應(yīng)用,而部門預(yù)算管理機構(gòu)則主要側(cè)重于制度和政策管理手段的應(yīng)用,共同支撐和實現(xiàn)部門預(yù)算管理的有關(guān)目標(biāo)。但是,在制度安排和職能定位上,部門和單位申請的項目進(jìn)不進(jìn)預(yù)算、資金安排多少、何時安排,最終由有關(guān)部門預(yù)算管理機構(gòu)依據(jù)或參照財政投資評審機構(gòu)的意見和建議去研究決定。

三是財政投資評審與社會中介之間的關(guān)系。社會中介機構(gòu)是獨立法人,以營利為目的,追求的是自身收益或利潤的最大化。財政投資評審機構(gòu)則不是以營利為目的。作為財政部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu),財政投資評審代表的是政府和納稅人的利益和意志,行使的是政府管理職能,是一種財政預(yù)算管理的精細(xì)化、規(guī)范化和效能化行為。財政投資評審與社會中介機構(gòu)之間,應(yīng)當(dāng)是聘用和被聘用的關(guān)系,不是委托代理關(guān)系。當(dāng)評審力量不足時,財政投資評審機構(gòu)可以而且應(yīng)當(dāng)花錢購買必要的專業(yè)技術(shù)服務(wù),但任何一個財政投資項目的評審,都必須由財政投資評審機構(gòu)統(tǒng)一組織、統(tǒng)一協(xié)調(diào)和統(tǒng)一管理,不應(yīng)當(dāng)由社會中介機構(gòu)去獨立評審。

公共財政投資規(guī)模越大,越要重視財政預(yù)算管理的精細(xì)化、科學(xué)化和效能化,越要強化和提升財政評審在預(yù)算管理中的地位作用,使財政預(yù)算管理由過去主要靠制度管理,轉(zhuǎn)向制度管理與技術(shù)管理并重,充分發(fā)揮財政投資評審在項目建設(shè)中的作用,確保政府投資效益最大化。