憲法和法律委員會若干問題思考

薛西麗

西北政法大學(xué)行政法學(xué)院，陜西 西安 710063

2018年3月修憲，將全國人大的“法律委員會”改為“憲法和法律委員會”。2018年6月，全國人大常委會通過決定，明確了該專門委員會的職責(zé)。憲法和法律委員會的設(shè)立，對完善我國憲法監(jiān)督制度，促使合憲性審查步入專門化、經(jīng)?；能壍谰哂兄卮笠饬x，對推動依憲治國、依憲執(zhí)政價值的落實起到強(qiáng)有力的保障作用。本文擬對憲法和法律委員會若干問題作一探討。

一、憲法和法律委員會職能定位

建立憲法監(jiān)督制度，首先必須明確憲法監(jiān)督主體，設(shè)立合憲性審查(違憲審查)機(jī)構(gòu)。沒有合憲性審查機(jī)構(gòu)，憲法監(jiān)督制度即無法真正確立并得到運行①。從最早美國聯(lián)邦最高法院在1803年審理的馬伯里訴麥迪遜案中首次進(jìn)行合憲性審查以來，世界諸多國家紛紛結(jié)合本國國情建立了憲法監(jiān)督制度。從監(jiān)督主體來看主要有三種模式：第一種是以美國為代表的司法機(jī)關(guān)監(jiān)督模式，即以普通法院為合憲性審查機(jī)構(gòu)；第二種是以英國為代表的立法機(jī)關(guān)監(jiān)督模式，即以最高權(quán)力機(jī)關(guān)為合憲性審查機(jī)構(gòu)。第三種是以德國、法國為代表的專門機(jī)關(guān)監(jiān)督模式，主要以憲法法院或憲法委員會為合憲性審查機(jī)構(gòu)。按照我國憲法對最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)的規(guī)定，全國人大及其常委會監(jiān)督憲法實施，那么表明全國人大及其常委會即是我國憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)，也就是說，合憲性審查的機(jī)關(guān)是全國人大及其常委會。全國人大作為非常設(shè)機(jī)關(guān)，代表人數(shù)眾多且為兼職，在很短的會期無法進(jìn)行此項工作。按照立法法的規(guī)定，合憲性審查的日常工作交由全國人大常委會。但是憲法規(guī)定的全國人大常委會的權(quán)力多達(dá)22項，且委員人數(shù)眾多，而合憲性審查又是專業(yè)性很強(qiáng)的專門工作，造成合憲性審查事實上無法進(jìn)行。因此，立法法又規(guī)定了各專門委員會及法制工作委員會具體進(jìn)行合憲性審查工作。如此之多的工作機(jī)構(gòu)，致使實踐中難以保證審查標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性和審查的有效性。憲法和法律委員會的設(shè)立，合憲性審查工作有了專門機(jī)構(gòu)。但是按照憲法規(guī)定，“各專門委員會在全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬訂有關(guān)議案”，因此，憲法和法律委員會不具有獨立性，對外不能“發(fā)號施令”，其對法規(guī)審查后作出違憲與否的判斷不具有法律效力。所以憲法和法律委員會只是協(xié)助審查的機(jī)構(gòu)，而全國人大常委會才是合憲性審查的主體。

二、憲法和法律委員會審查范圍

要進(jìn)行合憲性審查，必須確定審查范圍。按照有關(guān)法律和法規(guī)的規(guī)定，全國人大常委會審查的范圍實際就是法規(guī)和司法解釋，地方人大常委會審查的主要是行政規(guī)范性文件以及下級人大及其常委會的決議決定。而十八屆四中全會決定提出“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”。/顯然，法律和法規(guī)規(guī)定的審查范圍不是“所有規(guī)范性文件”，只是規(guī)范性文件的一部分。一些黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件，黨的機(jī)關(guān)單獨發(fā)布的規(guī)范性文件，政協(xié)會議、高等院校、科研院所或者社會團(tuán)體制定的規(guī)范性文件，也可能會違憲、違法。這么多類別的規(guī)范性文件，憲法和法律委員會審查的范圍到底如何確定？筆者認(rèn)為，憲法和法律委員會只需對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例及司法解釋進(jìn)行審查。黨的法規(guī)和文件由黨內(nèi)設(shè)立審查機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查處理，其他規(guī)范性文件的審查權(quán)限，如果憲法對此有規(guī)定的，按照憲法規(guī)定辦理，沒有規(guī)定的由其上級主管機(jī)關(guān)或者監(jiān)督機(jī)關(guān)審查。對于其他規(guī)范性文件，如果在審查中出現(xiàn)疑義，或者制定機(jī)關(guān)、涉事當(dāng)事人有異議，再由審查機(jī)構(gòu)移交給憲法和法律委員會審查。

三、憲法和法律委員會審查方式

一般來說，合憲性審查方式有主動審查和被動審查，比如美國聯(lián)邦最高法院的審查方式屬于被動審查，法國的憲法委員會既有主動審查也有被動審查。我國采用何種方式審查？對于這個問題，2000年制定的立法法確立的全國人大常委會的備案審查方式，是被動審查而非主動審查；但2015年修改后的立法法又規(guī)定全國人大專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)有權(quán)進(jìn)行主動審查。如果全部進(jìn)行主動審查，工作量過大，難免出現(xiàn)差錯或者為了完成任務(wù)而敷衍。因此，建議除了依法需走批準(zhǔn)程序的自治條例和單行條例，在批準(zhǔn)時進(jìn)行主動審查外，其他均采取被動審查方式。

四、憲法和法律委員會機(jī)構(gòu)設(shè)置

關(guān)于憲法和法律委員會的機(jī)構(gòu)設(shè)置，可以考慮將原全國人大常委會法制工作委員會的備案審查工作室與憲法和法律委員會進(jìn)行整合，把憲法和法律委員會內(nèi)部分為若干工作室，即審議立法工作室、合法性審查工作室、備案工作室及合憲性審查工作室。審議立法工作室負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議法律草案等工作，合法性審查工作室進(jìn)行下位法違背上位法的審查工作，備案工作室負(fù)責(zé)法規(guī)的備案工作，而合憲性審查工作室負(fù)責(zé)規(guī)范性文件是否符合憲法的審查工作及憲法解釋。在人員的配備上，除了憲法和法律委員會成員外，另外配備一定數(shù)量的工作人員，必要時聘請若干專家作為顧問。②

[ 注 釋 ]

①胡錦光.論設(shè)立“憲法和法律委員會”的意義[J].政法論叢，2018(3).

②韓大元.從法律委員會到憲法和法律委員會：體制與功能的轉(zhuǎn)型[J].華東政法大學(xué)學(xué)報，2018(4).