突發(fā)事件應(yīng)急處置法制體系建設(shè)探析
——以高校突發(fā)事件為例

李 攀

上海政法學院，上海 201701

一、引言

突發(fā)事件，又叫做“危機”，是一個用途廣泛，內(nèi)涵寬泛的詞，通常表達一種緊急的形勢，并且這種形勢的發(fā)展速度之快、破壞力之大嚴重威脅到?jīng)Q策層的思考和應(yīng)對時間，甚至打亂應(yīng)對計劃，令事情朝著惡劣的方向發(fā)展。中國的古語著作中，將這種緊急的形勢解釋為一種“突發(fā)的災(zāi)禍”，這種“災(zāi)禍”是一種生死關(guān)頭的重要時刻。國外的詞典中也將突發(fā)事件認定為一種喜憂參半的“千鈞一發(fā)”時刻和重要轉(zhuǎn)折點。①不難看出突發(fā)事件具有突發(fā)性、不確定性、破壞性等特征。新時期，特別是高校突發(fā)事件又具有新的特征，突出表現(xiàn)在：數(shù)量多擴散快、伴隨謠言破壞性大、群體復(fù)雜控制難度大、危及高校信譽等。

本文從高校突發(fā)事件的性質(zhì)出發(fā)，將突發(fā)事件劃分為七類：公共衛(wèi)生突發(fā)事件、心理健康突發(fā)事件、日常管理突發(fā)事件、意外事故、暴力犯罪、沖突騷亂、高校自然災(zāi)害。近幾年的突發(fā)事件，成因錯綜復(fù)雜、影響深遠，對高校穩(wěn)定和安全均構(gòu)成巨大威脅，這要求我們在關(guān)注學生日常管理的同時，也要重視突發(fā)事件的預(yù)防和解決。提高應(yīng)急處置能力，健全應(yīng)急處置法制已成為當下校園安全穩(wěn)定建設(shè)的重要基礎(chǔ)。

二、高校突發(fā)事件應(yīng)急處置法制的內(nèi)涵和特征

(一)突發(fā)事件應(yīng)急處置法制的內(nèi)涵

建立完善的應(yīng)急處置法制，是有效處置突發(fā)事件的法治保障。我們只有把推進高校突發(fā)事件應(yīng)急處置法制建設(shè)放在首位，才能確保學校在處置突發(fā)性事件時嚴格按照憲法和法律的規(guī)定進行，從而更有效地維護好學校師生的根本權(quán)益。

(二)突發(fā)事件應(yīng)急處置法制的特征

為防止突發(fā)事件所帶來的災(zāi)難性后果，我們在處置應(yīng)對中必須堅持“依法治國”基本原則，統(tǒng)一規(guī)定政府、學校在應(yīng)急處置工作中的權(quán)限、職責，確保救援工作遵循“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的法治理念，保障國家、集體和師生的利益。

1.較大的自由裁量權(quán)

與常規(guī)狀態(tài)下的應(yīng)用法制相比，應(yīng)急處置法制享有較大的自由裁量權(quán)，這種裁量權(quán)表現(xiàn)在，在不損害國民正當利益的情況下應(yīng)急處置法制會對國民合法利益作出適當限制，明確國民緊急狀態(tài)下的權(quán)利和義務(wù)；高校在適用應(yīng)急處置法制時同樣需要合理把握“自由裁量權(quán)”。

2.強制性

應(yīng)急處置法制具有強制性，盡管全民均處于緊張狀態(tài)，但作為一個堅持“依法治國”的國家，“法律面前人人平等”的原則也是不允許忤逆的，絕不允許任何機構(gòu)、任何個人凌駕于法律之上，借機斂財，甚至逃避責任；高校在處理突發(fā)事件時，也同樣要堅持“法律面前人人平等”的原則。

3.適用上的優(yōu)先性

應(yīng)急處置法制的法律效力較高，享有適用上的優(yōu)先性。因此，與常規(guī)狀態(tài)下的運行法制相比，應(yīng)急處置法制具有程序特殊性、適用優(yōu)先性、緊急處置性以及權(quán)力優(yōu)先性等特征；對于高校突發(fā)事件來說，則是遵循上位法的規(guī)定，結(jié)合學校實際，合理適用《學生手冊》等中關(guān)于突發(fā)事件應(yīng)急處置的相關(guān)規(guī)定，保障師生權(quán)益。

三、我國突發(fā)事件應(yīng)急處置法制建設(shè)

(一)應(yīng)急處置法制建設(shè)

在“一案三制”中，法制是體制和機制的基礎(chǔ)和歸宿，是確保突發(fā)事件應(yīng)急處置工作得以展開的精髓。經(jīng)過多年的法制改革與發(fā)展，我國突發(fā)事件應(yīng)急處置法制日益完善。在現(xiàn)代憲法中已有戰(zhàn)爭與和平權(quán)力的規(guī)定、動員與戒嚴權(quán)力的規(guī)定等。例如，我國憲法第六十二條第十四項規(guī)定了全國人大行使戰(zhàn)爭與和平的緊急權(quán)力，第六十七條第十八項至二十項規(guī)定了全國人大常委會行使決定動員與戒嚴的緊急權(quán)力等。

2003年，應(yīng)急處置機構(gòu)的專家、學者和法制辦等部門受委托著手起草《緊急狀態(tài)法》立法草案。在此后的憲法修正案中，將“戒嚴”改為“進入緊急狀態(tài)”，這一歷史性的修改，意味著我們初步確立了中國的緊急狀態(tài)制度，具有里程碑性的意義。2006年，國務(wù)院常務(wù)會議專題討論并原則通過了《突發(fā)事件應(yīng)對法(草案)》。

《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，是一部超速頒布施行的行政法規(guī)，是建國以來出臺速度最快的一部法規(guī)，也是我國第一部有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急處置的法規(guī)，成為我國家危機應(yīng)對的新起點。2006年1月國務(wù)院頒布了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，2007年8月通過了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，并于2007年11月1日起開始施行。這是新中國第一部綜合減災(zāi)救災(zāi)法律，標志著我國規(guī)范應(yīng)對各類突發(fā)事件的法律制度已基本確立。

根據(jù)《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中關(guān)于突發(fā)事件的不同分類，自然災(zāi)害類的法律有：《防震減災(zāi)法》、《中華人民共和國消防法》等；

公共衛(wèi)生事件方面的法律有：《中華人民共和國傳染病防治法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律、法規(guī)及條例；

社會安全、災(zāi)害事故事件方面的法律有：《戒嚴法》、《中華人民共和國國防法》、《兵役法》等。教育部于2002年專門根據(jù)《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國未成年人保護法》和其他相關(guān)法律、行政法規(guī)及有關(guān)規(guī)定，制定了《中華人民共和國教育部學生傷害事故處理辦法》；

目前，我國已基本建立了以《憲法》為依據(jù)、以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為核心、以相關(guān)單項法律法規(guī)為配套的一系列應(yīng)急處置法律。2008年在全國人大會議上國務(wù)院正式宣布：“全國突發(fā)事件應(yīng)急處置體系基本建立?！?/p>

從當前我國應(yīng)急處置法制的基本構(gòu)成來看，我國應(yīng)急處置的法制化進程已取得可喜成績，一系列法律法規(guī)正保障著應(yīng)急處置能夠有序進行。但與發(fā)達國家的應(yīng)急處置法制相比，我國現(xiàn)代意義上的應(yīng)急處置實踐和立法起步相對較晚，仍不可避免存在一些不足和需要改進和完善的地方。

(二)突發(fā)事件應(yīng)急處置法制建設(shè)中存在的主要問題

1.立法模式單一

從立法模式上看，我國的應(yīng)急處置法律還很單一，發(fā)生什么事件制定什么法律，一類事件一項立法，缺乏一種綜合性的應(yīng)急處置法律，甚至有很多單項法律是在事件發(fā)生后及時制定的，忽視了事前預(yù)防、事中計劃和事后的預(yù)案，更忽略了高校的實際情況，缺乏可操作性；只有總體預(yù)案，沒有各類專項預(yù)案。當下，校園貸(裸照)、電信詐騙等事件，一旦發(fā)生，互聯(lián)網(wǎng)平臺上的碎片化信息、謠言鋪天蓋地，影響范圍大、危害程度廣，如若不能有效控制、合法規(guī)制，將會陷入被動的局面。

2.配套法規(guī)不完善

從我國法律體系來看，還沒有形成健全合理的應(yīng)急處置法制體系，與《突發(fā)事件應(yīng)對法》配套的法律法規(guī)、應(yīng)急預(yù)案仍不完善；盡管在總體應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)上，國務(wù)院陸續(xù)發(fā)布了25項專項應(yīng)急預(yù)案、80項部門應(yīng)急預(yù)案等。但就高校來說，應(yīng)急預(yù)案還很缺乏，甚至存在“無危機、不預(yù)案”的尷尬局面，在適用時也存在一些不完善的地方。如預(yù)案的制定缺乏科學性、實用性和指導(dǎo)實踐等功能，應(yīng)急預(yù)案必須具有科學性，不能成為擺在臺面的“政治綱領(lǐng)”高校應(yīng)急處置能力是應(yīng)對突發(fā)事件演變的關(guān)鍵，應(yīng)急處置能力主要體現(xiàn)在應(yīng)急預(yù)案的編制與執(zhí)行方面。

3.操作性不強

多數(shù)高校突發(fā)事件應(yīng)急處置主要參照省、市教育系統(tǒng)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案及其專項預(yù)案，例如，《陜西省教育系統(tǒng)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》、《青島市教育系統(tǒng)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》(修訂)等。一方面，由于高校突發(fā)事件無論應(yīng)急處置體制還是機制都顯著不同于中小學及其他教育部門，缺少針對高校突發(fā)事件的省、市一級應(yīng)急預(yù)案總體設(shè)計；另一方面，高校突發(fā)事件的有效處置往往需要多部門聯(lián)動機制，有些高校應(yīng)急預(yù)案缺乏細節(jié)規(guī)定和執(zhí)行主體的規(guī)定，這樣就容易導(dǎo)致救援時部門之間、甚至二級學院之間互相推諉。

(三)高校突發(fā)事件應(yīng)急處置法制建設(shè)策略

1.建構(gòu)完善系統(tǒng)的突發(fā)事件應(yīng)急處置法律

從以上分析得知，我國應(yīng)急處置法制建設(shè)存在盲目性和不可操作性。一些應(yīng)急處置法律缺乏一種整體統(tǒng)一的法制理念和意識基礎(chǔ)，上位法和下位法內(nèi)容“孤立無援”，這種散亂無章嚴重背離了我國依法治國的方略，在適用時達不到協(xié)調(diào)統(tǒng)一的實際應(yīng)用目標，因此我們需要盡快清理過時的應(yīng)急處置法律法規(guī)，完善現(xiàn)行的應(yīng)急處置預(yù)案，健全其他的應(yīng)對計劃，為我國突發(fā)事件應(yīng)急處置真正提供法律上的保護。

2.制定完備的應(yīng)急處置預(yù)案、日常規(guī)范性文件和懲罰條例

應(yīng)急處置預(yù)案是預(yù)防和處置各種突發(fā)事件的預(yù)先方案和計劃。各高校應(yīng)在《教育系統(tǒng)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》的指導(dǎo)下，根據(jù)學校的實際情況，制定和完善各類應(yīng)急預(yù)案。由于應(yīng)急預(yù)案的制定是一個長期、動態(tài)的過程，這就要求在制定時必須考慮預(yù)案的可調(diào)整和可執(zhí)行性；

日常規(guī)范性文件是指高校關(guān)于突發(fā)事件應(yīng)急處置方面的法律法規(guī)、一般標準或準則、組織體系、機構(gòu)職責、日常行為規(guī)范等發(fā)揮作用的文件。高校必須在遵循上位法規(guī)定的前提下配套制定相應(yīng)規(guī)范性文件，通過通知文件、宣傳欄、海報等形式貫徹落實下去，保障各部門在突發(fā)事件的處置上，做到有法可依、責權(quán)明確、服從領(lǐng)導(dǎo)，增強各部門之間聯(lián)動性。其次是應(yīng)急管理日常行為規(guī)范的制定；

應(yīng)急懲罰條例的作用是為了保障校園教學和生活秩序，對利用互聯(lián)網(wǎng)惡意散布謠言，損害學校利益的相關(guān)人員進行教導(dǎo)性懲罰，以儆效尤，以提高廣大師生的集體意識和責任感，從而達到激勵的目的。

3.增強我國突發(fā)事件應(yīng)急處置法律的可操作性

一方面，需將應(yīng)急處置法律納入憲法，明確宣告制度，明確突發(fā)情況下的實施條件與程序、公民基本權(quán)利的保障等，維護國家、政府和師生利益。另一方面，完善我國現(xiàn)存的應(yīng)急處置法律法規(guī)、應(yīng)急預(yù)案，并注重細化這些法律法規(guī)、應(yīng)急預(yù)案在應(yīng)急處置方面的具體規(guī)定，彌補缺陷，增強這些法律法規(guī)和、應(yīng)急預(yù)案的實用性和可操作性。具體來說，為避免紙上談兵，高校有關(guān)

部門應(yīng)定期開展應(yīng)急事件處置演習，對專項預(yù)案及規(guī)范性文件進行實戰(zhàn)檢驗和經(jīng)驗總結(jié)，在原有預(yù)案的基礎(chǔ)上進行修改完善；用圖文并茂的形式將應(yīng)急處置法律和學校專項預(yù)案、規(guī)范性文件及懲罰條例編寫進學生手冊校內(nèi)發(fā)放，也通過開展講座、海報展覽等方式進行宣傳教育引導(dǎo)，以便在突發(fā)事件發(fā)生時師生能做到臨危不懼、按圖索驥、有序應(yīng)對。

就高校而言，完善學校突發(fā)事件應(yīng)急處置法律體系，確保校園的穩(wěn)定與師生的安全是高校的職責，一所高校的領(lǐng)導(dǎo)只有時刻把師生的身體健康和生命安全放在第一位，才能得到師生真心的擁護和愛戴，才能為學校的發(fā)展提供保障。

[ 注 釋 ]

①F.David，definition of bestiality from the Merriam-Webster Online Dictionary with audio[EB/OL].at http： // www. merriam - webster. com/ dictionary/ crisis，March.15，2015.