優(yōu)化行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)的建議

呂海東

一、緒論

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主要是指調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu),利用勞動力、土地、資本、制度創(chuàng)造、創(chuàng)新等要素,通過相互交融和影響,使要素實現(xiàn)最優(yōu)配置,提升經(jīng)濟增長的質(zhì)量和數(shù)量。通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,推進結(jié)構(gòu)調(diào)整,矯正要素配置不合理現(xiàn)象,擴大有效供給,提高供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性,提高全要素生產(chǎn)率,更好地滿足廣大人民群眾的需要,促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）〉的通知》（財會〔2017〕1號）和《財政部關(guān)于開展2016年度行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告編報工作的通知》（財會函〔2017〕3號）要求,在財政部《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導意見》精神的基礎(chǔ)上,通過開展行政事業(yè)單位內(nèi)控制度研究,使行政事業(yè)單位建立科學,有效的內(nèi)控管理制度是保證機構(gòu)工作正常運轉(zhuǎn),提高工作效率的基本前提,優(yōu)化行政事業(yè)單位內(nèi)控制度是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中制度改造的重要組織部分,是結(jié)構(gòu)性改革的任務(wù)之一,是當前改革形勢下的迫在需要。

二、內(nèi)部控制的特點

（一）目標性。行政事業(yè)單位是以公職人員為行為主體,以資源配置為手段,從事履行社會公共服務(wù),提高公共服務(wù)效率和效果是其業(yè)務(wù)活動的總體目標,也是其內(nèi)部控制的最高目標。

（二）預算性。行政事業(yè)單位開展各項經(jīng)濟活動,是以社會資源配置為主,所有經(jīng)濟活動事項必須納入預算管理,并須接受財政部門和審計部門的監(jiān)督。

（三）評價性。預算執(zhí)行的好與壞,關(guān)乎單位的效益及工作效率,將各項經(jīng)濟活動分解成各種評價目標和指標,量化績效考核評價指標,接受社會監(jiān)督。

（四）風險性。行政事業(yè)單位的主要產(chǎn)品是社會公共財務(wù)和社會管理,資金來源于政府投入,其風險主要來源于管理者的決策,內(nèi)部資源的管理與調(diào)配等。

三、內(nèi)部控制現(xiàn)狀分析

筆者結(jié)合多年財務(wù)工作實踐,發(fā)現(xiàn)一些地區(qū)和領(lǐng)域行政事業(yè)單位內(nèi)控制度管理還存在很多問題,如一些單位缺乏內(nèi)控制度管理意識、內(nèi)控制度不健全,制度面窄；一些崗位及業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)缺少制度約束、內(nèi)控制度環(huán)境差,權(quán)責不明、人員配備不足、預算管理不科學、固定資產(chǎn)管理混亂、會計基礎(chǔ)工作較差、財務(wù)信息不公開,監(jiān)督機制不健全等。

（一）思想認識不到位，內(nèi)部控制意識淡薄。一些行政事業(yè)單位主要領(lǐng)導在思想上對財務(wù)內(nèi)部控制不夠重視,管理意識淡薄,認為行政事業(yè)單位運行資金基本上來源于國家和上級的財政撥款,所以按要求編制好財務(wù)預算,向上爭取資金,按要求使用資金就可以了,內(nèi)控制度可有可無,財務(wù)部門只負責把錢管好,做好“出納員”角色就行了,致使一些單位在實際工作中,財務(wù)人員僅滿足于應(yīng)付日常賬務(wù)處理及財務(wù)報表工作,存在財務(wù)管理制度缺失,管理混亂等現(xiàn)象。

（二）內(nèi)控制度不完善，管理弱化。一些行政事業(yè)單位會計基礎(chǔ)工作較差,在實際操作中僅憑經(jīng)驗、慣例、或者是按口頭不成文的規(guī)定辦事,沒有建立完善的內(nèi)控管理制度。雖然有些單位建立了財務(wù)管理制度,但卻因更新不及時,陳舊滯后,導致不能執(zhí)行或沒有執(zhí)行。有些單位雖然完善了一些管理制度,但僅停留在表面,沒有認真貫徹執(zhí)行,有章不循,使制訂的內(nèi)控管理制度形同虛設(shè),極大地降低了管理制度的約束力,使財務(wù)制度的效果不能得到有效發(fā)揮。

（三）財務(wù)預算管理不科學，內(nèi)控制度環(huán)境較差，沒有明確建立權(quán)責分配機制。有些行政事業(yè)單位部門預算執(zhí)行不規(guī)范,支出項目沒有細化到具體部門和人員,有的單位對上級撥入正常經(jīng)費補助標準隨意降低,存在截留現(xiàn)象,公用經(jīng)費串用；有的單位預算編制人員為了私利,在預算安排上私自增加部門項目支出,擴大支出標準,收取好處,預算編制不科學,存在一定的隨意性和盲目性。個別單位沒有依據(jù)《會計法》和《內(nèi)部會計控制規(guī)范》要求,合理設(shè)置會計工作崗位,一些財務(wù)部門沒有實行定崗定責,分工不清,一些崗位未實行不相容職務(wù)的分離,沒有按牽制制度設(shè)定崗位職責,權(quán)責不明的分配機制是滋生腐敗的溫床。

（四）固定資產(chǎn)管理混亂，存在賬實不符現(xiàn)象。一些行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)配置不合理,隨意購置、重復購置非常普遍,單位不同部門間固定資產(chǎn)配備水平差異較大；一些單位缺乏固定資產(chǎn)管理制度約束,導致購置時沒有認真執(zhí)行審批、監(jiān)管制度,盲目采購。此外,重購輕管思想嚴重,資產(chǎn)閑置浪費現(xiàn)象嚴重,一些單位領(lǐng)導“兩手向上,伸手要錢”,不怕攤子大,不怕東西多,對資產(chǎn)使用效益不進行充分論證分析,無計劃購置現(xiàn)象嚴重；一些單位賬實不符,存在賬實不符和賬外資產(chǎn)現(xiàn)象；一些單位沒有設(shè)置固定資產(chǎn)明細賬和固定資產(chǎn)卡片,有的單位的計算機等辦公設(shè)備雖已報廢,無法使用,卻未按規(guī)定予以核銷；有的照相機、打印機等固定資產(chǎn)由于管理不善而流入個人手中,長期被占有,致使國有資產(chǎn)流失。

（五）人員配備不足，資金管理出現(xiàn)漏洞。有些行政事業(yè)單位因受體制制約和人員編制的限制,財務(wù)崗位人員配備不足,人員兼崗現(xiàn)象較多,兼崗一旦出現(xiàn)問題責任很難分清,不僅容易造成同事之間的矛盾,而且影響正常工作開展。如出納人員交款或現(xiàn)款結(jié)算時,由于沒有嚴格資金管控辦法,資金的流入流出較為隨意,極易出現(xiàn)資金損失風險,給一些人徇私舞弊創(chuàng)造條件。一些單位賬面貨幣資金與實際不符,賬證不符普遍存在。

（六）財務(wù)信息不公開，內(nèi)部監(jiān)督弱化。一些單位內(nèi)部審計、紀檢、財務(wù)等部門沒有真正發(fā)揮作用,對單位內(nèi)控的執(zhí)行、財務(wù)管理情況檢查和監(jiān)督流于形式,預算執(zhí)行進度,重要事項等信息不公開,運行機制不透明。一些單位的“招待費、差旅費、培訓費”等公務(wù)性消費支出情況從不對外公布。一些單位存在國家資金揮霍浪費現(xiàn)象。

四、優(yōu)化內(nèi)部控制對策

從當前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的現(xiàn)狀來看,存在著很多亟待解決的問題,究其原因既有客觀因素,也有主觀原因,問題存在不僅容易造成單位會計信息失真,財務(wù)管理混亂,更易發(fā)生貪污腐敗現(xiàn)象。因此,提高行政事業(yè)單位工作效率和服務(wù)水平,完善內(nèi)部控制制度勢在必行。

（一）單位領(lǐng)導要提高內(nèi)控意識,提升對內(nèi)部控制重要性的認識。按照《會計法》和《內(nèi)部會計控制基本規(guī)范》的規(guī)定,單位負責人要對財務(wù)與會計報告的真實性、完整性及內(nèi)部控制制度的合理性、有效性負責。這就要求單位主要領(lǐng)導不僅要在思想上提高對內(nèi)部控制制度重要性的認識,還要在實際行動中貫徹和落實好內(nèi)部控制制度,確保單位內(nèi)部會計控制制度的健全與完善,不斷強化單位領(lǐng)導內(nèi)控的主體責任。

（二）建立健全內(nèi)部控制制度,堵塞管理漏洞。行政事業(yè)單位的高效運行,需要有一套科學合理的制度體系來支持和保證,行政事業(yè)單位要在國家《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導意見》通知基礎(chǔ)上,從單位實際出發(fā),有針對性地制訂符合自身實際需要的內(nèi)部控制管理制度,并根據(jù)實際情況適時修改,完善,制度要具有操作性,并符合國家政策法規(guī)；要及時梳理不相容職務(wù)的分離和授權(quán)審準制度,明確權(quán)限和職責,嚴禁越權(quán)審批事項發(fā)生。

（三）加強財務(wù)預算的管理和控制。行政事業(yè)單位每年根據(jù)上年資金使用情況,編制當年的部門預算,既所謂“一上,二上”預算,下年單位將根據(jù)國家或上級部門批復的預算來使用資金。為了有效使用和管理財政資金,要結(jié)合單位特點和實際,建立健全財務(wù)預算管理制度,加強經(jīng)費管理,加強預算編制人員的管理,對預算編制和執(zhí)行實行全過程、全方位公開,使預算管理落到實處。要進一步完善預算控制體系建設(shè),做到預算控制有標準,預算執(zhí)行有指標,要完善部門預算管理制度,要將單位部門經(jīng)濟活動事項全部納入到部門預算的實施范圍,除國家政策性或不可抗力等特殊原因外,嚴禁調(diào)整和追加預算。

（四）合理設(shè)置崗位職責,按規(guī)矩辦事。內(nèi)部控制制度的核心是建立行之有效的組織、分工、方法、規(guī)程等一套全方位的工作流程和標準,要講究實是求事原則,按規(guī)程辦事,合理劃清責任,要做到用制度管人,用制度管事,用制度管錢,合理配置崗位,按制度執(zhí)行。這不僅能夠保護單位財產(chǎn)的安全完整,而且還能提高會計資料的準確性、可靠性。內(nèi)部控制范圍較廣,涉及到單位經(jīng)濟活動的各方面,具體包括經(jīng)濟活動的審批程序,會計核算制度,財產(chǎn)物資保管制度,內(nèi)部審核稽核制度等內(nèi)容。

（五）加強會計基礎(chǔ)工作,健全財務(wù)管理制度。單位會計基礎(chǔ)工作作為金字塔結(jié)構(gòu)中最底層,也是最基礎(chǔ)的工作,其好與壞直接影響到本單位內(nèi)部控制制度的建設(shè)與發(fā)展。如果會計基礎(chǔ)工作薄弱,那么,單位財務(wù)工作就會出現(xiàn)一系列問題,不僅是核算問題,管理漏洞也顯露出來,容易發(fā)生違法違紀現(xiàn)象。要加強對行政事業(yè)單位財務(wù)人員的會計基礎(chǔ)培訓。要建立健全行政事業(yè)單位的財務(wù)管理制度,任何經(jīng)濟活動要有行為規(guī)則來指導,有規(guī)矩才能成方圓。有效的財務(wù)管理制度是內(nèi)部會計控制發(fā)揮應(yīng)有作用的前提條件,有效的財務(wù)管理制度,是財務(wù)活動在科學、合理的規(guī)章制度下高效運行的重要保證。

（六）全面提高會計人員綜合素質(zhì),配強配齊崗位人員,提升會計人員隊伍建設(shè)。單位內(nèi)部控制的成敗關(guān)鍵在于會計人員素質(zhì)的高低,會計人員要有強烈的忠誠意識,擁有正直的品質(zhì),勤奮敬業(yè)態(tài)度,駕馭各種復雜問題的能力,這是保證內(nèi)部控制有效實施的前提條件。要配強配齊重要崗位人員,要穩(wěn)定工作崗位,會計行業(yè)具有專業(yè)技術(shù)性強,政策性,法制性強等特性,這就要求會計人員要有一定的職業(yè)道德操守,單位要加強對會計人員的業(yè)務(wù)培訓,通過培訓,使行政事業(yè)單位的會計人員知識和技能得到及時更新、補充和提高。要不斷增強會計人員法制觀念,自覺提高遵法、守法意識,提高財務(wù)管理水平和綜合能力,正確行使會計人員的職責權(quán)利。

（七）加強單位固定資產(chǎn)的管理,合理配置、使用、處置資產(chǎn)。固定資產(chǎn)在行政事業(yè)單位所占比重較大,固定資產(chǎn)的管理非常重要,要保證固定資產(chǎn)的會計記錄和保管職務(wù)相互分離。在配置固定資產(chǎn)時,要集中采購,并納入預算管理。要加強固定資產(chǎn)的構(gòu)建和驗收管理。要加強對固定資產(chǎn)的調(diào)撥轉(zhuǎn)讓、報廢報損等各環(huán)節(jié)的管理。要健全和完善單位的固定資產(chǎn)管理制度,合理制定資產(chǎn)配置標準,有條件的單位要開展財產(chǎn)清查,摸清單位資產(chǎn)的實際情況,根據(jù)單位部門間承擔的任務(wù)量合理調(diào)劑使用資產(chǎn),確需配備再進行有計劃的配置。同時,要加強固定資產(chǎn)事后監(jiān)控,堵住資產(chǎn)流失的漏洞。

（八）加強內(nèi)控制度的監(jiān)督約束機制,加大信息公開力度。要不斷完善行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制組織設(shè)置,要科學合理劃分工作職責和權(quán)限,要加強約束機制建設(shè),要重視外部監(jiān)督約束機制的構(gòu)建,要通過學法、普法提升財務(wù)管理人員法治觀念。建立獎懲約束機制,要加大對違法違紀人員懲治力度。財政、稅收、審計、紀檢、組織等相關(guān)部門要合理分工,相互協(xié)調(diào),形成合力,要加強外在監(jiān)督機構(gòu)的力量,配強監(jiān)管人員,要加強對單位主要領(lǐng)導的內(nèi)部控制監(jiān)督,建立重大決策事項審批制度,杜絕權(quán)力過大、循私舞弊現(xiàn)象發(fā)生。要加大財務(wù)信息公開力度,財務(wù)部門要及時公開各部門公務(wù)運行費用支出情況,廣泛接受社會監(jiān)督,“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”,通過信息公開制度有效避免單位人員暗箱操作,促進廉政建設(shè),避免浪費國家資金現(xiàn)象發(fā)生。

五、結(jié)束語

綜上所述,優(yōu)化行政事業(yè)單位的內(nèi)部會計控制制度是落實國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中制度改造的一部分。各單位要充分認識到內(nèi)部控制制度的重要性。行政事業(yè)單位要建立與國家治理體系和治理能力相適應(yīng)的權(quán)責一致、制衡有效、運行順暢、執(zhí)行有力、管理科學的內(nèi)部控制體系,確保單位經(jīng)濟活動合法合規(guī),資產(chǎn)安全和使用有效,進而提高公共管理服務(wù)的效率和效果。