新形勢下基層財政不宜受托農(nóng)村“三資”代理服務(wù)

胡克訓(xùn)

農(nóng)村“三資”委托代理服務(wù),就是在村集體資金、資產(chǎn)、資源所有權(quán)、收益權(quán)、審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)不變的前提下,由村集體委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三資”代理服務(wù)機構(gòu)對村級資金、資產(chǎn)、資源管理實行代理服務(wù)。近年來,為了加強對農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源即“三資”的管理工作,不斷創(chuàng)新機制,實行村集體“三資”委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管,并依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所成立了農(nóng)村會計代理中心和農(nóng)村綜合招投標(biāo)服務(wù)中心。此項工作自2010年全面實施以來,取得了明顯成效,農(nóng)村“三資”管理工作得到了進一步規(guī)范,尤其是村級財務(wù)收支管理得到了前所未有的規(guī)范,農(nóng)村干群關(guān)系明顯改善。筆者擬對新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)受托農(nóng)村集體“三資”代理服務(wù)問題談點看法。

一、不宜受托農(nóng)村“三資”代理服務(wù)工作原因分析

黨的十八大提出,到2020年我國要全面建成小康社會。精準(zhǔn)扶貧是全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興“中國夢”的重要保障。隨著精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的實施和國家對“三農(nóng)”投入的不斷增大,農(nóng)村集體“三資”管理成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作面臨的重要課題。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門的財政機構(gòu),不僅擔(dān)負(fù)著本級政府的財政管理工作,同時也代表本級政府所轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村“三資”的監(jiān)督管理事宜。在新形勢下基層財政不宜受托農(nóng)村“三資”代理服務(wù)的原因,主要是基于形式上的不合規(guī)和現(xiàn)實中的困惑兩個方面。

（一）基層財政受托農(nóng)村“三資”代理服務(wù)形式上的不合規(guī)。當(dāng)前,絕大多數(shù)地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門中,都受托代理了農(nóng)村“三資”管理服務(wù)工作,掛靠財政成立農(nóng)村“三資”代理服務(wù)中心,代理農(nóng)村會計記賬和農(nóng)村招投標(biāo)等農(nóng)村“三資”管理服務(wù)事宜,其記賬代理機構(gòu)和招投標(biāo)代理機構(gòu)是不符合相關(guān)法規(guī)規(guī)定的。

1.記賬代理機構(gòu)不合規(guī)。財政部令[2005]27號《代理記賬管理辦法》第三條規(guī)定“申請設(shè)立會計師事務(wù)所以外的代理記賬機構(gòu),應(yīng)當(dāng)經(jīng)所在地的縣級以上人民政府財政部門批準(zhǔn),并領(lǐng)取由財政部統(tǒng)一印制的代理記賬許可證書”。同時第四條規(guī)定“設(shè)立代理記賬機構(gòu),除國家法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外,應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（1）3名以上持有會計從業(yè)資格證書的專職從業(yè)人員；（2）主管代理記賬業(yè)務(wù)的負(fù)責(zé)人具有會計師以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)資格；（3）有固定的辦公場所；（4）有健全的代理記賬業(yè)務(wù)規(guī)范和財務(wù)管理制度”。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所從事代理記賬,那么就會自己給自己頒發(fā)執(zhí)業(yè)證書。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所作為代理記賬機構(gòu)是不符合規(guī)定的。

2.招標(biāo)代理機構(gòu)不合規(guī)。招標(biāo)代理機構(gòu)是專業(yè)從事招標(biāo)的社會中介組織,獨立開展業(yè)務(wù),與行政機關(guān)和其他國家機關(guān)無隸屬關(guān)系或者其他利益關(guān)系?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第十三條規(guī)定：“招標(biāo)代理機構(gòu)是依法設(shè)立、從事招標(biāo)代理業(yè)務(wù)并提供相關(guān)服務(wù)的社會中介組織。招標(biāo)代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備下列條件：①有從事招標(biāo)代理業(yè)務(wù)的營業(yè)場所和相應(yīng)資金；②有能夠編制招標(biāo)文件和組織評標(biāo)的相應(yīng)專業(yè)力量；③有符合本法第三十七條第三款規(guī)定條件（專家應(yīng)當(dāng)從事相關(guān)領(lǐng)域工作滿八年并具有高級職稱或者具有同等專業(yè)水平）可以作為評標(biāo)委員會成員人選的技術(shù)、經(jīng)濟等方面的專家?guī)??！薄秾嵤l例》還規(guī)定,招標(biāo)代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)擁有一定數(shù)量的取得招標(biāo)職業(yè)資格的專業(yè)人員。招標(biāo)代理機構(gòu)資格認(rèn)定,根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第十四條規(guī)定：“從事工程建設(shè)項目招標(biāo)代理業(yè)務(wù)的招標(biāo)代理機構(gòu),其資格由國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的建設(shè)行政主管部門認(rèn)定。”由此可以看出,作為招標(biāo)代理機構(gòu)前提必須是社會中介組織,同時對代理機構(gòu)資格嚴(yán)格,條件要求高,專業(yè)性強,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)很難甚至是不可能滿足這些條件和要求,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)作為招標(biāo)代理機構(gòu)是十分不妥的。

（二）基層財政受托農(nóng)村“三資”代理服務(wù)現(xiàn)實中的困惑。在現(xiàn)實中,基層財政在受托代理農(nóng)村記賬和招投標(biāo)等“三資”管理服務(wù)中工作,從職責(zé)定位上存在著管理上越位和監(jiān)督上缺位困惑,從財力上看存在著專業(yè)人才缺乏和人力不足的困惑。

1.在農(nóng)村“三資”管理上越位和監(jiān)管上缺位的困惑?！逗笔∞r(nóng)村集體“三資”管理辦法》（鄂財農(nóng)村發(fā)[2014]10號）第四十四條規(guī)定：“財政、農(nóng)業(yè)等部門要加強對農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管代理工作的監(jiān)督檢查,定期或不定期開展巡查工作,發(fā)現(xiàn)問題要及時督促整改?！钡谒氖鍡l規(guī)定“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管工作責(zé)任主體,每年要通過自查自找、黨員群眾評議、征求包村干部和村務(wù)監(jiān)督委員會意見、專項核查等形式,依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三資”管理監(jiān)督委員會,組織力量開展農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管代理工作督查,及時發(fā)現(xiàn)和解決問題,完善管理監(jiān)督工作”。這充分證明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)對農(nóng)村“三資”負(fù)有監(jiān)督職責(zé),是農(nóng)村“三資”管理的執(zhí)法者、裁判員、單項選手。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所作為村級組織的受托方,加掛農(nóng)村會計服務(wù)中心和農(nóng)村綜合招投標(biāo)服務(wù)中心,同時從事村集體組織的財務(wù)核算,具體操作村集體組織的工程項目建設(shè)及資產(chǎn)資源處置等的招投標(biāo)工作,形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)既是執(zhí)法者又是守法者、既是單項選手又是全能選手、既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員的局面,這種自己監(jiān)督自己的局面明顯不符合相關(guān)規(guī)定。

2.在農(nóng)村“三資”管理上人才缺乏和人力不足的困惑。一方面表現(xiàn)為專業(yè)人才缺乏。代理記賬和招投標(biāo)工作都是一項專業(yè)性極強的工作。特別是招投標(biāo)工作,要求招投標(biāo)各方參與者有足夠的業(yè)務(wù)技能,熟悉招投標(biāo)程序,不能隨意損害任何一方的利益,恪守公開、公平、公正的原則,維護健康的市場經(jīng)濟秩序。而目前農(nóng)村基層專業(yè)人員普遍缺乏,在客觀上使得基層招投標(biāo)工作難以高質(zhì)量運行。他們不熟悉招投標(biāo)業(yè)務(wù)和程序,對《政府采購法》、《招投標(biāo)法》、《合同法》等法律法規(guī)的學(xué)習(xí)不夠。沒有專業(yè)人才來規(guī)范代理業(yè)務(wù)。另一方面又表現(xiàn)為人力不足。加強財政資金監(jiān)管是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作的重要職責(zé)之一,是新形勢下做好財政管理工作、確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金高效運行的重要舉措,也是落實“三農(nóng)”政策、規(guī)避財政資金風(fēng)險的必然要求和有效途徑。每年的補助資金和項目資金很多,特別是耕地地力保護補貼涉及千家萬戶,工作量非常之大。再加之代理記賬,特別是在招投標(biāo)工作中要擬訂招標(biāo)方案,編制和出售資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件,組織審查投標(biāo)人資格,編制標(biāo)底、工程量清單和最高投標(biāo)限價,組織投標(biāo)人踏勘現(xiàn)場,接受投標(biāo),草擬合同,招標(biāo)人委托的其他事項等工作不僅專業(yè)性強,而且需要大量的財人力來完成。人員與任務(wù)的矛盾相當(dāng)突出。

二、推行農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管代理制度不能動搖。

這里所述基層財政不宜受托農(nóng)村“三資”代理,是指作為農(nóng)村“三資”管理的監(jiān)督部門不易接受農(nóng)村“三資”管理的委托代理工作,農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管代理制度本身對加強農(nóng)村“三資”管理具有重要意義。它使村集體經(jīng)濟管理得到了規(guī)范,防止了權(quán)力失控、決策失誤；村干部廉潔意識進一步得到提升,從源頭上遏制了農(nóng)村一些腐敗問題,促進了廉政建設(shè),提高了村干部依法行政、按章辦事的自覺性。村級經(jīng)濟行為得到進一步規(guī)范,有力地促進了社會穩(wěn)定和農(nóng)村各項事業(yè)的全面發(fā)展。在當(dāng)前新形勢下,為進一步加強和規(guī)范農(nóng)村“三資”管理,要堅決實行農(nóng)村集體“三資”代理制度,不宜將村級資金和賬務(wù)退回村級進行管理。

首先,村級推行會計委托代理服務(wù)具有法理依據(jù)?！吨腥A人民共和國會計法》第三十六條關(guān)于“不具備設(shè)置條件的,應(yīng)當(dāng)委托經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立從事會計代理記賬業(yè)務(wù)的中介機構(gòu)代理記賬”。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的深入發(fā)展,村級會計工作日趨復(fù)雜,但這與農(nóng)村綜合配套改革后村委會干部數(shù)量少、難以設(shè)置專門的會計崗位形成矛盾,讓中介機構(gòu)代理記賬是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果,是農(nóng)村改革的客觀要求。代理服務(wù)機構(gòu)集聚了大量農(nóng)村專業(yè)會計,不僅能提供高質(zhì)量、高效率的代理服務(wù),而且免費提供服務(wù),降低了村級會計的代理成本,因而村集體委托代理記賬是符合《會計法》的。

其次,村級推行會計委托代理服務(wù)符合國家相關(guān)要求。中辦發(fā)[2006]32號文件指出：“在尊重農(nóng)民群眾意愿和民主權(quán)力的基礎(chǔ)上,推行村級會計委托代理服務(wù)制度”；國發(fā)[2006]34號文件要求：“加強村級財務(wù)管理,規(guī)范村級會計代理制度等管理辦法,促進村級財務(wù)監(jiān)管工作經(jīng)常化、規(guī)范化和制度化”?！吨泄仓醒爰o(jì)委、監(jiān)察部、財政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于進一步規(guī)范鄉(xiāng)村財務(wù)管理工作的通知》（中紀(jì)發(fā)〔2006〕24號）文件明確要求,要規(guī)范農(nóng)村集體財務(wù)管理,強化村集體經(jīng)濟組織會計核算,進一步加強村級會計委托代理服務(wù)工作,深入推進農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)。深入開展代理服務(wù)工作,有利于貫徹落實《會計法》和《村集體經(jīng)濟組織會計制度》（財會[2004]12號）,規(guī)范農(nóng)村會計核算,嚴(yán)肅農(nóng)村財經(jīng)紀(jì)律,加強農(nóng)村源頭治腐。

最后,村集體有委托代理的客觀需求。在當(dāng)前形勢下,村級集體財務(wù)核算任務(wù)大為減輕,無需安排專職會計職位,并且目前村干部職數(shù)大都只有3—5人,不允許增加人員加重群眾負(fù)擔(dān)。村級也根本沒有符合會計崗位條件的人員,即使有也留不住,所以村一級不具備會計主管人員,更不具備設(shè)置會計機構(gòu)的條件。

三、創(chuàng)新方式嚴(yán)格落實農(nóng)村“三資”代理服務(wù)工作。

（一）政府購買服務(wù)方式落實農(nóng)村“三資”代理工作。2013年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2013]96號）,明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更好地利用社會力量,加大政府購買服務(wù)力度；凡適合社會力量承擔(dān)的都可以通過委托、承包、采購等方式交給社會力量承擔(dān)。2014年湖北省政府辦公廳《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)實施意見（試行）的通知》（鄂政辦發(fā)[2014]1號）要求：改進政府提供公共服務(wù)方式,加大政府購買服務(wù)力度；凡屬事務(wù)性管理服務(wù),原則上都要引入競爭機制,通過合同、委托等方式向社會力量購買；會計代理列入2014年政府向社會力量購買服務(wù)指導(dǎo)目錄?！逗笔∞r(nóng)村集體“三資”管理辦法》第八條,鼓勵有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以政府購買服務(wù)的方式,委托具有相應(yīng)資質(zhì)的機構(gòu)代理記賬服務(wù)。

（二）推進政府購買服務(wù),代理農(nóng)村“三資”管理。推進購買服務(wù)代理記賬,關(guān)鍵要把握好三點：一是采用招投標(biāo)制選擇代理記賬機構(gòu)。由村委會與代理記賬機構(gòu)簽訂委托代理合同,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所鑒證。合同要詳細規(guī)定村委會和代理記賬機構(gòu)的權(quán)利義務(wù),費用的標(biāo)準(zhǔn)和繳納方式。購買服務(wù)代理記賬的經(jīng)費應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會共同負(fù)擔(dān),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負(fù)擔(dān)要納入鄉(xiāng)財政預(yù)算。二是對代理記賬機構(gòu)實行考評。主要考評代理記賬機構(gòu)政策制度的貫徹落實情況、任務(wù)完成和職責(zé)履行、社會評價情況?？荚u結(jié)果與服務(wù)報酬掛鉤,優(yōu)勝劣汰,獎優(yōu)罰劣,如果考評結(jié)果很差,則實行退出機制,促進代理記賬機構(gòu)不斷提高服務(wù)質(zhì)量。三是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、財政所、代理記賬機構(gòu)、村委會等單位的職責(zé),明確購買服務(wù)操作程序,統(tǒng)一對購買服務(wù)代理記賬這一新生事物的思想認(rèn)識,減少扯皮推諉,形成合力,提升代理記賬科學(xué)化、規(guī)范化水平。

農(nóng)村集體資產(chǎn)購置、處置、租賃、承包或出讓,以及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有且沒有采取家庭承包方式的耕地、林地、園地、草場、荒山、荒地、荒坡、荒灘、水面等資源承包、租賃的,也可參照農(nóng)村會計代理服務(wù)的形式,通過政府購買服務(wù)的方式與具有招投標(biāo)資格的社會中介機構(gòu)代理招投標(biāo)服務(wù)工作。