創(chuàng)新農(nóng)村經(jīng)濟運行機制用好支農(nóng)惠農(nóng)政策

何利良

支農(nóng)惠農(nóng)政策,是指政府為了保障農(nóng)業(yè)發(fā)展、增加農(nóng)民經(jīng)濟收入和生活水平、推進農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展而對農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村給予的政策傾斜和優(yōu)惠。改革開放以來,黨中央、國務院制定了一系列的支農(nóng)惠農(nóng)政策,極大地推動了全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的迅速發(fā)展,促進了我國農(nóng)村居民的收入水平普遍提高。但從全國范圍整體分析,長期積累和形成的城鄉(xiāng)巨大差距很難短時間消除,城鄉(xiāng)差距依然巨大,農(nóng)村居民的收入仍然相對很低,農(nóng)村在基礎設施建設、公共服務、社會保障等各方面還遠遠落后于城市。因此,一方面政府需要制定實施更全面的支農(nóng)惠農(nóng)政策,另一方面如何創(chuàng)新農(nóng)村經(jīng)濟運行機制,把黨和國家的支農(nóng)惠農(nóng)政策不折不扣地貫徹落實并充分利用到位應成為各級涉農(nóng)部門當前和今后較長時間內(nèi)的研究解決的重要課題。

一、支農(nóng)惠農(nóng)政策的必要性

（一）農(nóng)業(yè)的基礎性

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的重要基礎產(chǎn)業(yè),直接影響國計民生,經(jīng)濟社會的健康平穩(wěn)有序發(fā)展離不農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定；農(nóng)業(yè)是生存之本、衣食之源,為人類的生存提供了最基本的物質保證。農(nóng)產(chǎn)品,尤其是日常生活必需的大宗農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)供應會給國家政治、社會、經(jīng)濟的穩(wěn)定和發(fā)展帶來巨大影響。對于這樣一個對一國社會經(jīng)濟發(fā)展起決定作用又非常依賴自然的基礎產(chǎn)業(yè),更需要政府部門為其提供支持政策以抵御種種風險促進其穩(wěn)定發(fā)展,這對保障國家糧食安全、維護社會繁榮穩(wěn)定以及促進經(jīng)發(fā)展都有重大意義。

（二）農(nóng)業(yè)的弱質性

農(nóng)業(yè)是我國經(jīng)濟社會中的薄弱產(chǎn)業(yè)部門,它的薄弱性體現(xiàn)在：第一,作為基礎產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè),是唯一集自然生產(chǎn)與經(jīng)濟生產(chǎn)于一身的產(chǎn)業(yè)部門,生產(chǎn)經(jīng)營的周期也比較長,導致農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營過程面臨市場風險和自然風險的雙重影響。第二,由于農(nóng)業(yè)技術進步相對緩慢,同時要求土地、勞動力等要素投入較大,導致農(nóng)業(yè)的比較效益相對低下,形成了農(nóng)業(yè)“高風險,低收益”的局面。第三,我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍以傳統(tǒng)、分散的小農(nóng)經(jīng)營為主,生產(chǎn)規(guī)模狹小、生產(chǎn)率低下、抗風險能力差以及吸收社會資本能力不足等特征也使農(nóng)業(yè)薄弱性更加突出。對于這些薄弱性,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)很難依靠自身部門的力量解決,也無法依靠市場而生存和發(fā)展,政府的干預和支持也就變得非常的必要。其實政府對農(nóng)業(yè)的薄弱性的干預和支持政策在發(fā)達國家也比較普遍,而對于發(fā)展中的國家,政府出臺相關政策對農(nóng)業(yè)進行支持和保護也就顯得更加重要。

（三）社會的公平性與效率性

根據(jù)福利經(jīng)濟學的理論,政府可以通過改變資源的配置方式來影響不同群體的福利水平。公平和效率是配置資源過程中的兩大重要考量。新中國剛成立,我國就通過掠奪農(nóng)業(yè)的方式實現(xiàn)工業(yè)化道路的起步,進一步擴大了城鄉(xiāng)收入的差距。由于城鄉(xiāng)收入差距的加劇擴大,農(nóng)民無法增收,再加上農(nóng)民無法享受到一個公民有權利享受的醫(yī)療、教育等方面的政府公共產(chǎn)品和公共服務,直接導致了社會矛盾和公共風險的積聚,對社會穩(wěn)定和改革的深入產(chǎn)生了不良的影響。在這種情況下,我們應該放棄一味追求社會總福利最大化的目標,轉而尋求城鄉(xiāng)居民收入的均等化目標,為經(jīng)濟增長增加新的動力和活力。根據(jù)我國的現(xiàn)實狀況,只有通過支農(nóng)惠農(nóng)政策縮小貧富差距,消解社會矛盾,才能有助于逐步形成國內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的消費市場,實現(xiàn)城鄉(xiāng)的良性互動。

（四）農(nóng)業(yè)的多功能性

根據(jù)農(nóng)業(yè)多功能性的理論,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營具有提供勞動就業(yè)和社會保障、確保糧食安全、保護生態(tài)環(huán)境、促進文化多樣性、發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)等功能,可以說在社會、政治、生態(tài)、文化等方面都發(fā)揮了重要作用,這表明農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動具有正外部性效應。但是大量的國外實踐和研究表明,如果沒有政府支持,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動將很難發(fā)揮出其多功能的外部性效應,高成本的國家農(nóng)業(yè)公共品,如糧食安全生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)人文景觀、自然生態(tài)效應等的供給將會出現(xiàn)日益短缺和稀少。同時,在公共經(jīng)濟學的視角下,農(nóng)村大量存在著的農(nóng)業(yè)公共品無法通過市場機制實現(xiàn)合理交易和資源配置,必須通過政府的有效干預和政策支持,才能改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的投入不足和管理不善的問題,充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)的多功能效應。

二、當前支農(nóng)惠農(nóng)政策體系

支農(nóng)惠農(nóng)政策是促進農(nóng)村進步、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民小康、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要。改革開放以來,政府制定了一系列的支農(nóng)惠農(nóng)政策,構建了新時期政府支持農(nóng)業(yè)政策的基本框架：一是解決民生問題的利民政策；二是拉動內(nèi)需增長的經(jīng)濟政策；三是促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策；四是解決農(nóng)村問題的社會政策。具體地說包括以下幾個方面內(nèi)容。

（一）不斷加大“三農(nóng)”投入，加強農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設

加強農(nóng)村農(nóng)業(yè)基礎設施建設,既是當前鄉(xiāng)村振興、改善農(nóng)村民生的重大舉措,也是促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化進程的戰(zhàn)略要求。近幾年,國家持續(xù)加大對諸如大型商品糧基地和優(yōu)質糧食產(chǎn)業(yè)工程、大型灌區(qū)基建配套與節(jié)水排澇泵站改造、種養(yǎng)業(yè)良種、“水、氣、路、電”等多項農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設的資金投入,但是由于歷史欠賬過多,農(nóng)業(yè)基礎脆弱、后勁不足的問題依然十分突出。

（二）不斷完善對“三農(nóng)”的強惠政策，實施更加精準化補貼

2017年中央一號文件中重點提出了要加大農(nóng)業(yè)發(fā)展,完善農(nóng)業(yè)補貼制度,提高農(nóng)業(yè)補貼的精準性,同時還大力推進農(nóng)業(yè)“三項補貼”制度改革,未來農(nóng)業(yè)補貼將會重點向主要產(chǎn)區(qū)、綠色生態(tài)、規(guī)?；?jīng)營等方面。隨著農(nóng)業(yè)補貼政策的不斷完善,未來的農(nóng)業(yè)補貼將會更加精準,農(nóng)業(yè)補貼也將會向促進農(nóng)民增產(chǎn)增收等方向發(fā)生轉變,同時在農(nóng)村土地地力保護等方面也將會著重加強。

（三)實施糧食最低收購價保護政策，兼顧糧食安全與農(nóng)民利益

2004年,國務院就制訂并實施糧食最低收購價的保護政策。一般情況下,糧食收購價格由市場供求狀況決定,政府則在充分發(fā)揮市場機制的導向作用基礎上實行宏觀調控。實施這一護農(nóng)政策后,極大地調動了廣大農(nóng)民的種糧積極性、保護了糧農(nóng)的根本利益,促進了糧食生產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn),保障了我國糧食安全。隨著國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境和市場形勢的變化,這一護農(nóng)政策也在不斷的調整和完善。2017年中央一號文件明確指出,深化糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制和收儲制度改革,進一步完善糧食最低收購價保護政策,堅持完善財政支持政策和綜合配套施策,不斷提高政策的靈活性和彈性,更有效地發(fā)揮糧食市場機制的自發(fā)調節(jié)作用和保障種糧農(nóng)民的合理收益。

（四）深化農(nóng)村稅費改革，切實減輕農(nóng)民負擔

農(nóng)村稅費改革是我國政府為深化農(nóng)村改革,進一步鞏固農(nóng)業(yè)基礎地位、保護和調動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性、切實解決“三農(nóng)”問題、從根本上減輕農(nóng)民負擔而作出的一項重大決策,是得民心、順民意的德政之舉。農(nóng)村稅費改革的主要內(nèi)容包括“取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)村教育集資、屠宰稅、勞動義務工、農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策、村提留征收”等。隨著我國綜合國力的不斷提升和國民經(jīng)濟結構的不斷優(yōu)化,農(nóng)業(yè)稅在稅收總額中所占比例不斷下降,為進一步減輕農(nóng)民負擔,2006年中央就決定全面取消農(nóng)業(yè)稅,并安排780億元轉移支付資金支持農(nóng)村稅費改革。

（五）大力發(fā)展農(nóng)村教育、醫(yī)療等社會事業(yè)

黨的十八大報告中指出要堅持把國家基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展重點放在農(nóng)村,促進城鄉(xiāng)公共資源均衡配置,建立健全農(nóng)村基礎設施投入長效機制,把農(nóng)村和接納農(nóng)業(yè)轉移人口較多的城鎮(zhèn)作為發(fā)展社會事業(yè)的重點,推動城鎮(zhèn)公共服務向農(nóng)村延伸。近年來,國家著眼于農(nóng)村民生的改善,大幅度地增加對“三農(nóng)”的投入,農(nóng)村實行了免費義務教育,建立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和農(nóng)村最低生活保障制度,啟動了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點,大規(guī)模開展農(nóng)村飲水安全、農(nóng)村電網(wǎng)、公路、沼氣、危房改造建設,農(nóng)村基礎設施和社會事業(yè)建設取得顯著的成效。

三、落實支農(nóng)惠農(nóng)政策，創(chuàng)新農(nóng)村經(jīng)濟運行機制

（一）強化支農(nóng)惠農(nóng)政策執(zhí)行的領導監(jiān)管機制，確保各項支農(nóng)惠農(nóng)政策的落實

首先,要強化支農(nóng)惠農(nóng)工作部署,各級政府部門要實行黨委統(tǒng)一領導,黨政一把手齊抓共管并負總責,紀檢監(jiān)察部門組織協(xié)調,相關部門各司其責的領導機制,形成分工明確,責任到人,協(xié)作共管,層層落實的工作機制,從機制運行、組織領導上保障支農(nóng)惠農(nóng)政策的執(zhí)行。其次,加強檢查督促,及時發(fā)現(xiàn)支農(nóng)惠農(nóng)政策執(zhí)行和專項資金使用管理中的實際問題,及時制定切實可行的對策措施,限時整改糾正。再次,要對業(yè)務人員開展不定期的專項業(yè)務培訓,不斷提高各級組織和部門人員貫徹執(zhí)行政策的堅定性、專業(yè)性和思想素質。

（二）建立激勵與補貼相結合的政策機制，加快推進農(nóng)村脫貧扶貧攻堅戰(zhàn)略

農(nóng)民是弱勢群體,農(nóng)業(yè)是薄弱產(chǎn)業(yè),需要城市幫扶,需要工業(yè)反哺,但最需要的是健全的政府支農(nóng)惠農(nóng)政策機制,探索建立激勵與補貼相結合的政策機制。首先,為最大程度地發(fā)揮支農(nóng)惠農(nóng)政策效應,實現(xiàn)補貼資金效益最大化。一是逐步提高對農(nóng)民的補貼水平,防范和消除因涉農(nóng)物資漲價所帶來的政策補貼效應的遞減；二是穩(wěn)步提高糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品收購價格,推動完善主要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制,總體穩(wěn)定糧食價格；三是聚力加大投入力度,強化農(nóng)業(yè)基礎設施的建設,圍繞“田、路、水”三個中心環(huán)節(jié),切實扭轉農(nóng)業(yè)基礎設施建設嚴重滯后的局面；四是增加投入,合力建設農(nóng)業(yè)技術推廣、動植物疫病防控、農(nóng)產(chǎn)品質量監(jiān)管、農(nóng)業(yè)氣象服務等四項農(nóng)業(yè)公益性科技服務體系,增強農(nóng)業(yè)社會化服務能力。五是增加投入,著力加大農(nóng)村公共福利體系的建設力度。其次,以政府投入為主,積極鼓勵和引導多形式、多渠道、多方位的資金投入,制定政策激勵社會力量和工商企業(yè)對“三農(nóng)”的捐資贊助,努力促進多元投入建設村級公益事業(yè),逐步建立完善支農(nóng)惠農(nóng)資金的穩(wěn)定增長機制。財政部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部已公布的2018年共同實施的包含八大類37項財政重點強農(nóng)惠農(nóng)政策措施,顯示出中央政府強力支持鄉(xiāng)村振興之決心和用心。第三,創(chuàng)新資金安排方式。逐步加大直接扶持到戶資金規(guī)模,有效扶持具體的扶貧對象。對中央投資的農(nóng)業(yè)基礎設施建設項目,要確保扶貧對象優(yōu)先受益；對產(chǎn)業(yè)扶貧項目,要構建能有效推動扶貧對象脫貧增收的利益聯(lián)結機制；適度加大財政獎補力度,引導農(nóng)民主動出勞出資,多干多補、多籌多補、多補多辦,形成財政直補、以獎代補、先建后補、貼息代補等多元投入激勵格局,形成新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)互補關系。

（三）構建更加可持續(xù)的內(nèi)生增長機制，立足產(chǎn)業(yè)和生態(tài)激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力

通過建立和完善鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的財政投入保障制度和城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制,加大對農(nóng)業(yè)基礎設施、農(nóng)民文化教育和農(nóng)村生態(tài)環(huán)保等各方面的投入,逐步構成更加可持續(xù)的“三農(nóng)”內(nèi)生增長機制。首先,支農(nóng)惠農(nóng),立足點是產(chǎn)業(yè)興旺。要通過支持農(nóng)業(yè)結構調整和深化農(nóng)村三大產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的支農(nóng)惠農(nóng)政策,實施產(chǎn)業(yè)興村強縣行動,以鎮(zhèn)為平臺,引導帶動特色優(yōu)勢主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展,促進農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)供銷的產(chǎn)業(yè)鏈延伸,建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營的價值鏈,開拓擴展農(nóng)業(yè)的休閑觀光旅游、智慧科技、三農(nóng)文化傳承等多功能特征,培育農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)、經(jīng)營新模式的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展之路,提高農(nóng)村產(chǎn)品的附加價值。其次,牢記習總書記“綠水青山就是金山銀山”重要論斷。良好的生態(tài)環(huán)境是農(nóng)村的最大優(yōu)勢和寶貴財富,通過財政資金對草原生態(tài)保護補助獎勵、發(fā)展南方現(xiàn)代草地畜牧業(yè)、耕地保護與提升質量、東北黑土地保護利用、農(nóng)作物秸稈綜合利用試點、漁業(yè)增殖放流和減船轉產(chǎn)、長江流域重點水域禁捕、畜禽糞污資源化處理、果菜茶有機肥替代化肥行動、推廣地膜清潔生產(chǎn)技術、地下水超采綜合治理,以及重金屬污染耕地綜合治理。將支農(nóng)惠農(nóng)政策,脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略更加充分地立足于鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化等資源,建立更加可持續(xù)的內(nèi)生增長機制,更加注重發(fā)揮鄉(xiāng)村的主動性,以此形成鄉(xiāng)村自身“造血”功能,激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展活力,促進“三農(nóng)”的長期穩(wěn)定發(fā)展。

（四）強化農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新驅動機制，引領現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快發(fā)展

農(nóng)業(yè)的出路歸根到底在于現(xiàn)代化,而農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化關鍵所在則是農(nóng)業(yè)科技的創(chuàng)新和進步。因此,“三農(nóng)”發(fā)展最根本有效的途徑是通過加大科技投入政策,激活農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新要素,激發(fā)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新活力,引發(fā)科技創(chuàng)新驅動,創(chuàng)新農(nóng)業(yè)科技公益性推廣服務方式,強化農(nóng)業(yè)科技推廣,引入項目管理機制,推行政府購買服務,推進科技資源開放共享與服務平臺基地建設。整合科技創(chuàng)新資源,鼓勵各類社會力量參與農(nóng)業(yè)科技推廣,充分發(fā)揮科技創(chuàng)新在“三農(nóng)”發(fā)展中的基礎性關鍵性支撐作用,提升自主研發(fā)“三農(nóng)”核心技術的能力,引領現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快發(fā)展。

（五）健全全國農(nóng)業(yè)信貸擔保體系，充分運用財政貼息等政策支農(nóng)惠農(nóng)

長期以來農(nóng)民“融資難、融資貴”問題始終得不到破解,較大地影響了“三農(nóng)”發(fā)展。因此,在金融服務方面,要積極鼓勵各商業(yè)銀行結合農(nóng)村發(fā)展情況,創(chuàng)新金融產(chǎn)品,擴大服務范圍,增加服務內(nèi)容,通過調整部分資金支持建立健全農(nóng)業(yè)信貸擔保體系,推進省級信貸擔保機構向市縣延伸,實現(xiàn)實質性運營,并強調其政策性、獨立性和專注性；支持各地采取業(yè)務獎補、擔保費補助等方式,擴大農(nóng)業(yè)信貸擔保貸款規(guī)模和范圍,重點支持農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體、農(nóng)業(yè)小微企業(yè)和農(nóng)業(yè)社會化服務組織,有效緩解農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展資金不足問題,撬動農(nóng)村金融和社會資本支持“三農(nóng)”發(fā)展。

（六）創(chuàng)新對職業(yè)農(nóng)民的長效培養(yǎng)機制，加快推進新型職業(yè)農(nóng)民的形成

農(nóng)民是“三農(nóng)”發(fā)展的主體,但是想讓農(nóng)民職業(yè)化、建設新型職業(yè)農(nóng)民隊伍還面臨非常大的實際困難。因此,政府在農(nóng)民資源培育發(fā)展上需要創(chuàng)新機制,制定實施和農(nóng)民職業(yè)相關的人事、培訓、發(fā)展、社會保障等相關的支農(nóng)（民）惠農(nóng)（民）政策。一方面,既要建立健全愛農(nóng)業(yè)、懂技術、善經(jīng)營的新型職業(yè)農(nóng)民的長效培養(yǎng)發(fā)展機制,加大對職業(yè)農(nóng)民的培養(yǎng)力度；也要完善、創(chuàng)新培訓方式,如與手機APP應用平臺合作,把農(nóng)技服務延伸到手機上來,開展農(nóng)技服務的精準投遞等,加速新型職業(yè)農(nóng)民的形成。另一方面,也要建立新型職業(yè)農(nóng)民人事發(fā)展關懷機制,支持其享受包括產(chǎn)業(yè)扶持、財政補貼、金融保險、人才獎勵激勵以及參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障政策,解決新型職業(yè)農(nóng)業(yè)的后顧之憂。

總之,通過以上一系列經(jīng)濟運行機制創(chuàng)新,把黨和國家的支農(nóng)惠農(nóng)政策不折不扣地貫徹落實并充分利用到位,從而更好地解決農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定。