世界貿(mào)易體系的碎片化與中國的對策

林奇漫

北京師范大學(xué)，北京 100875

一、世界貿(mào)易體系的碎片化

“國際法的碎片化”這一提法以國際法領(lǐng)域出現(xiàn)大量相互關(guān)系模糊的特殊規(guī)則和規(guī)則體系為背景，建立在國際法是一個被打破的整體之假定上。①早在20世紀(jì)中期，Wilfred Jenks就認(rèn)識到了國際法碎片化的現(xiàn)象，并將其與國際私法領(lǐng)域中的“法律沖突”作比。②2000年，國際法委員會在其第52次會議上決定將“國際法碎片化導(dǎo)致的危機”列入其長期工作計劃，后又于2006年發(fā)布了名為《國際法的碎片化：國際法多樣化和擴(kuò)張產(chǎn)生的難題》的研究組報告，認(rèn)為后現(xiàn)代國際法的特征之一是功能性分隔，這是由社會各領(lǐng)域的專業(yè)化和部門自主性造成的。③

一方面，不同規(guī)則和規(guī)則體系之間的沖突偏離了傳統(tǒng)“法律多邊主義”意義上的通常實踐，或許還可能有損于國際法的全局觀念；但另一方面，碎片化反映了國際法律活動向不同新領(lǐng)域的迅速拓展及其目的和形式上的多樣化。故而，國際法的碎片化不能被定性為國際法“固有缺陷”，④反之，此種偏離反映了全球化社會中不同的追求和偏好。畢竟事實上，國際法一直都是復(fù)雜多變的國際關(guān)系和義務(wù)的松散組合，國際社會的復(fù)雜特點決定了“國際法具有形式上的統(tǒng)一性”本身就是個偽命題。

國際法委員會的報告主要著眼于國際公法領(lǐng)域，但世界貿(mào)易體系中的碎片化問題同樣值得關(guān)注。在本部分中，筆者將從區(qū)域貿(mào)易協(xié)定產(chǎn)生的背景、區(qū)域貿(mào)易協(xié)定存在的合法性與合理性、碎片化問題的應(yīng)對措施和世界貿(mào)易體系碎片化的其他表現(xiàn)形式四個角度對世界貿(mào)易體系碎片化的問題展開論述。

(一)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定產(chǎn)生的背景

美國20世紀(jì)以后的憲政歷史和國際經(jīng)濟(jì)法的發(fā)展息息相關(guān)。美國建國早期，總統(tǒng)為避行政權(quán)干涉立法權(quán)之嫌，從不親自到國會發(fā)表國情咨文，而是寫作文字稿由他人代替向國會發(fā)表。此后，雖然美國國內(nèi)政治的分權(quán)模式本質(zhì)并未改變，但自伍德羅·威爾遜到國會致辭要求發(fā)動一戰(zhàn)起，總統(tǒng)權(quán)力逐漸以國際事務(wù)需要為名擴(kuò)張，美國開始塑造自己作為世界帝國的形象。20世紀(jì)的美國政治有兩種典型模式，第一種是以羅斯福為代表的強聯(lián)邦、干預(yù)性的模式，第二種是以里根為代表的小政府、訴諸全球資本主義和跨國公司的模式。在經(jīng)歷了冷戰(zhàn)及其間的越南戰(zhàn)爭之后，美國意識到前一種模式的實施成本過高，要想繼續(xù)左右國際秩序必須選擇后一種模式。于是，美國基本摒棄了武力征服的方式，而是通過資本主義全球化即跨國公司的方式試圖接管第三世界。克林頓政府全球化戰(zhàn)略的成功和WTO建立后的一系列實踐均證明，后一種模式確實能夠?qū)崿F(xiàn)更好的效果。但貿(mào)易自由化并不限于克林頓推行WTO之時作出的解釋，除了“international”以外，“transnational”也是“全球化”的應(yīng)有之義。換句話說，全球化未必限于由單個霸權(quán)國家單向推動，還可以通過若干個跨國的、碎片化的建制，即形成若干個次級系統(tǒng)的方式來進(jìn)行。

自2001年多哈回合開始之后，WTO在立法層面上長期沒有實質(zhì)性的進(jìn)展。在談判過程中，由于發(fā)達(dá)國家成員與發(fā)展中國家成員在新議題上的立場與主張差異過大，新加坡議題基本上被拋擲不顧，有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品等問題的談判也舉步維艱，難于彌合。2008年出現(xiàn)的全球性金融危機更使得這一情況雪上加霜，大部分國家都無暇抽身討論WTO框架下的諸多問題，轉(zhuǎn)而紛紛揮舞起保護(hù)主義的大旗，匆忙尋求自保，此前橫行世界的自由化神話瀕臨破產(chǎn)，全球范圍內(nèi)追求多邊貿(mào)易自由化的步調(diào)整體放緩，WTO被邊緣化的言論甚囂塵上。雖然2013年的巴厘島部長級會議讓人們看到了進(jìn)一步推進(jìn)多哈回合的希望和契機，但當(dāng)時的成果仍不足以描繪出一幅讓人心安的清晰圖景。在多邊貿(mào)易體制陷入困境之時，各種區(qū)域貿(mào)易協(xié)定如雨后春筍般涌現(xiàn)。

區(qū)域貿(mào)易協(xié)定是兩個或多個國家或地區(qū)之間簽訂的互惠貿(mào)易協(xié)定，同時也是當(dāng)今國際貿(mào)易體系最顯著的特點之一。區(qū)域貿(mào)易協(xié)定在現(xiàn)行國際貿(mào)易體系中處于十分重要的地位，因為區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的條款不僅關(guān)系到條約締約方之間的貿(mào)易關(guān)系，同時也構(gòu)成與多邊貿(mào)易體系并行的附加貿(mào)易規(guī)則，WTO成員方須要同時受到WTO協(xié)定和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定兩套貿(mào)易規(guī)則的制約。2016年6月日本與蒙古簽署了自貿(mào)協(xié)定，自此，所有的WTO成員方都至少成為了一個生效區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的締約方，這意味著受多邊貿(mào)易規(guī)則規(guī)制的大部分國際貿(mào)易活動同時也落入了區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的規(guī)制范圍。

(二)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定存在的合法性與合理性

雖然學(xué)界一直不乏有關(guān)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定可能會對多邊貿(mào)易體制造成侵蝕的悲觀論調(diào)，⑤但區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的存在具有其合理性和合法性。

對區(qū)域貿(mào)易協(xié)定存在合法性的認(rèn)可能夠追溯到二戰(zhàn)后GATT規(guī)則建立伊始，究其原因，其一是為了繼續(xù)施行戰(zhàn)勝國之間現(xiàn)有的貿(mào)易優(yōu)惠政策，其二是出于維持區(qū)域和平和穩(wěn)定、促進(jìn)歐洲經(jīng)濟(jì)共同體貿(mào)易優(yōu)惠措施磋商的考慮。

區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的目的是以貿(mào)易自由化的形式在締約方之間推行貿(mào)易優(yōu)惠措施，包括進(jìn)口關(guān)稅和其他非關(guān)稅壁壘的減免。由于這些貿(mào)易優(yōu)惠措施僅向締約方提供，這種排他性原本是對多邊貿(mào)易規(guī)則中的最惠國待遇原則的根本違反。但最惠國待遇原則存在許多例外。GATT 1994第1條(普遍最惠國待遇)和GATS第2條(最惠國待遇)本身即規(guī)定了幾項例外，排除了被列于附件中的幾種情形的違法性；GATT 1994第24條(適用領(lǐng)土—邊境貿(mào)易—關(guān)稅同盟和自由貿(mào)易區(qū))和GATS第5條(經(jīng)濟(jì)一體化)則是直接認(rèn)可了滿足一些基本條件的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定可以作為最惠國待遇原則的例外。

區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的產(chǎn)生并非排除了本地區(qū)的其他自由貿(mào)易安排，同時也不可能繞開WTO規(guī)則。在全球化的過程中，多邊貿(mào)易體制與雙邊貿(mào)易體制、區(qū)域貿(mào)易自由化相輔相成，長期以來有關(guān)地區(qū)主義對多邊主義影響的研究表明，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定對WTO的積極影響大于消極影響，即“transnational”和“international”從長遠(yuǎn)來看是殊途同歸的。2015年12月，內(nèi)羅畢部長級會議的部長宣言也重申了WTO在全球貿(mào)易談判中的核心作用，表明了區(qū)域貿(mào)易協(xié)定是對多邊貿(mào)易體制的補充而非替代。

(三)碎片化問題的應(yīng)對措施

1.現(xiàn)有規(guī)則中的應(yīng)對措施

現(xiàn)有自由貿(mào)易協(xié)定中主要存在以下三種調(diào)和區(qū)域—多邊貿(mào)易規(guī)則與區(qū)域—區(qū)域貿(mào)易規(guī)則之間沖突的方式。

第一，規(guī)定不同規(guī)則體系中的義務(wù)平行適用。比如，北美自由貿(mào)易協(xié)定和東盟—澳大利亞—新西蘭自由貿(mào)易協(xié)定中都提到，該自由貿(mào)易協(xié)定和WTO協(xié)定及其他協(xié)定之間的權(quán)利和義務(wù)共存而不相互影響。澳大利亞—日本自由貿(mào)易協(xié)定中更是增加了“更優(yōu)惠待遇”的要求，當(dāng)該自由貿(mào)易協(xié)定和WTO協(xié)定及其他協(xié)定規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)存在重疊之時，應(yīng)適用提供“更優(yōu)惠待遇”的條款。

第二，規(guī)定其中一套規(guī)則優(yōu)先于其他規(guī)則適用。區(qū)域貿(mào)易協(xié)定在管轄選擇權(quán)等問題上態(tài)度通常傾向于寬松，如東盟—日本自由貿(mào)易協(xié)定規(guī)定當(dāng)該自由貿(mào)易協(xié)定與WTO協(xié)定沖突時，后者優(yōu)先適用。但事實上，如果WTO成員方選擇了WTO爭端解決機制，自由貿(mào)易協(xié)定下的管轄權(quán)便當(dāng)然喪失，而即使成員方選擇了自由貿(mào)易協(xié)定下的爭端解決機制，態(tài)度強硬的DSB也認(rèn)為其可以對此享有強制管轄權(quán)。比如，在墨西哥軟飲案中，專家組援引DSU的相關(guān)規(guī)定和澳大利亞鮭魚案上訴機構(gòu)報告，認(rèn)為WTO爭端解決機制的目的是處理特定案件中的問題并保證爭端的有效解決，因此專家組無權(quán)決定是否對正確提交的案件行使管轄權(quán)；上訴機構(gòu)肯定了專家組的觀點，指出：若專家組拒絕行使以正當(dāng)方式確立的管轄權(quán)或拒絕對提交的問題作出任何裁決，起訴方根據(jù)DSU第23條“尋求糾正違反義務(wù)情形或?qū)で蠹m正其他造成適用協(xié)定項下利益喪失或減損的情形，或?qū)で蠹m正妨礙適用協(xié)定任何目標(biāo)的實現(xiàn)的情形”之權(quán)利和根據(jù)第3.3條提交爭端的權(quán)利便會受到減損，況且這與DSU第3.2條和第19.2條規(guī)定的專家組職責(zé)也是不相符的。此外，基于專家組可以“自動”建立、專家組和上訴機構(gòu)報告具有法律拘束力、成員方必須經(jīng)過DSU的程序方可得到與適用協(xié)定相關(guān)的補償?shù)仁聦?，甚至有學(xué)者得出結(jié)論，認(rèn)為WTO是少數(shù)能對其適用協(xié)定項下產(chǎn)生的爭端行使強制性排他管轄權(quán)的國際爭端解決機制之一。⑥

第三，規(guī)定當(dāng)出現(xiàn)條約沖突時，以磋商的方式獲得各方滿意的解決方案。東盟—澳大利亞—新西蘭自由貿(mào)易協(xié)定及澳大利亞—日本自由貿(mào)易協(xié)定中都有類似的規(guī)定。雖然磋商不一定能妥善解決自由貿(mào)易協(xié)定之間的沖突問題，但其至少為善意解決此種沖突提供了一個機會。

2.“日落條款”

有些學(xué)者堅定認(rèn)為，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定為國際貿(mào)易體系增添了復(fù)雜和混亂，這與WTO代表的多邊貿(mào)易體系的目標(biāo)是相悖的，因此應(yīng)當(dāng)在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中規(guī)定“日落條款”。⑦“日落條款”是指對區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中的貿(mào)易優(yōu)惠政策限定一個時間，在期間經(jīng)過后，這些貿(mào)易優(yōu)惠政策就應(yīng)當(dāng)基于最惠國待遇原則拓展適用于所有WTO成員方。當(dāng)前的GATT/WTO規(guī)則并沒有限制區(qū)域貿(mào)易協(xié)定及其提供的貿(mào)易優(yōu)惠政策的有效時間，故而除非締約方主動終止條約條款，這些優(yōu)惠措施就是永久的，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定對最惠國待遇原則的偏離和對世界貿(mào)易體系整體性的破壞也是永久的。當(dāng)然，必須通過密切的國際協(xié)作才能在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中順利推行“日落條款”，才能在此利益博弈中實現(xiàn)整體利益的最大化。

(四)世界貿(mào)易體系碎片化的其他表現(xiàn)形式

早期研究貿(mào)易規(guī)則沖突的落腳點集中于WTO協(xié)定和自由貿(mào)易協(xié)定之間或不同自由貿(mào)易協(xié)定之間的沖突，但隨著全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(CPTPP)、跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議(TTIP)和區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系(RCEP)等締約方眾多、覆蓋地域范圍廣、影響貿(mào)易量巨大的超級自貿(mào)協(xié)定(mega-FTA)談判進(jìn)程的推進(jìn)，已經(jīng)有學(xué)者提出了“外FTA”(如RCEP)和“內(nèi)FTA”(如締約方完全被TPP協(xié)定涵蓋的美國-澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定、北美自由貿(mào)易協(xié)定、加拿大-智利自由貿(mào)易協(xié)定等等)之間可能發(fā)生沖突的問題。⑧這種新的表現(xiàn)形式具有一定的特殊性，如何在締約和實踐中解決此類沖突仍然是個未知數(shù)。

2018年年初，中美在貿(mào)易問題上針鋒相對，美國以“維護(hù)國家安全”針對進(jìn)口鋼鐵和鋁產(chǎn)品實施“232措施”，選擇性地排除一部分國家和地區(qū)而對包括中國在內(nèi)的部分WTO成員進(jìn)行征稅，美國此舉嚴(yán)重違反了多邊貿(mào)易體制的非歧視原則，嚴(yán)重違反了其在WTO項下的關(guān)稅減讓承諾和有關(guān)保障措施的規(guī)則和幾率，并損害了中國在WTO項下的正當(dāng)權(quán)益。⑨此外，美國還發(fā)起了“201調(diào)查”、“301調(diào)查”等，中國采取了相應(yīng)的反制措施。美國這種繞過多邊主義貿(mào)易規(guī)則的單邊主義做法雖然很難被其他國家復(fù)制，但其本身已經(jīng)足以給世界貿(mào)易體系以重?fù)簟?/p>

二、中國的對策

首先，任何一種貿(mào)易規(guī)則都建立在較為穩(wěn)定的政治關(guān)系基礎(chǔ)之上，美國和英國出于加強經(jīng)濟(jì)合作的需要而促成GATT 1947是如此，此后涌現(xiàn)的自由貿(mào)易協(xié)定、區(qū)域貿(mào)易協(xié)定等也是如此。中國正在大力推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，政治、經(jīng)濟(jì)、文化并行，這是一個值得肯定和延續(xù)的思路。

一方面，有學(xué)者指出現(xiàn)有國際法體系具有濃厚的西方色彩，其預(yù)設(shè)是將非西方國家文明化，固有地包含了霸權(quán)的因素，因此中國應(yīng)當(dāng)從根本上推翻這個體系，建立起一個“合理的”世界經(jīng)濟(jì)新秩序。另一方面，自WTO于1995年建立以來，以其為代表的現(xiàn)行多邊貿(mào)易體制對全球貿(mào)易投資自由化和國際經(jīng)濟(jì)增長功不可沒，WTO成員不會輕易放棄多邊貿(mào)易體制，中國亦是如此。我們必須認(rèn)識到當(dāng)前的事實是，中國一方面在多邊貿(mào)易規(guī)則體系中身陷囹圄，運用既有游戲規(guī)則保護(hù)自己利益的能力尚不夠成熟，另一方面缺席CPTPP和TTIP等巨型自貿(mào)協(xié)定，這或許已經(jīng)將自己置于一個被動局面。對此，筆者認(rèn)為，我們必須承認(rèn)世界貿(mào)易體系的碎片化不是一個趨勢而是一個事實，而作為世界貿(mào)易體系的后來者，中國要在現(xiàn)在已經(jīng)在“西化”基礎(chǔ)上架構(gòu)起來的世界中找到合適的位置并站穩(wěn)腳跟，從根本上推翻既有規(guī)則是不經(jīng)濟(jì)、不理智、不可能的，只能找第三條道路——不拋棄在原有體系中已占有的一席之地，用盡既有國際組織的救濟(jì)，同時在貿(mào)易相關(guān)領(lǐng)域的區(qū)域性規(guī)則制訂方面進(jìn)行積極探索，用區(qū)域性規(guī)則來反向推動多邊貿(mào)易規(guī)則體系的發(fā)展，爭取更大的話語權(quán)。當(dāng)然，如果我們換個角度思考，所有的世界性國際組織其實可以被看作若干個地方性國際組織的集合，地方性國際組織也可以將自己的規(guī)則推行到世界上的其他地區(qū)(正如WTO從美英推行到全球的過程)，地方性的模式可以影響到未來的世界模式。世界貿(mào)易體系碎片化本身不一定有損于多邊貿(mào)易體制，因為其相當(dāng)于將世界貿(mào)易規(guī)則體系分成若干小塊，分別發(fā)展，但與全球化是殊途同歸的。

[ 注 釋 ]

①Fragmentation of International Law：Difficulties Arising from the Diversification and Expansion of International Law.A/CN.4/L.682.Geneva：International Law Commission，2006.

②Jenks，C.Wilfried.“The Conflict of Law-Making Treaties”.British Year Book of International Law 30(1953)：403.

③李秀芳.論國際法碎片化的成因[J].行政與法，2016(7).

④古祖雪，等.國際法學(xué)專論[M].科學(xué)出版社，2007：123-24.

⑤劉敬東.多邊體制VS區(qū)域性體制：國際貿(mào)易法治的困境與出路——寫在WTO成立20周年之際[J].國際法研究，2015(5)；陳立虎.論RTA急劇增加對WTO法律發(fā)展的負(fù)面影響和補救[J].國際商務(wù)研究，2016(2).

⑥Steger，Debra P.“Jurisdiction of the WTO.” Proceedings of the 98th Annual Meeting of the American Society of International Law，2004.142-47.http： // ssrn. com/ abstract = 2467273.Web.26 March，2016.

⑦Lee，Yong Shik.“Regional Trade Agreements in the WTO System：Potential Issues and Solutions”.Journal of East Asia and International Law 8.2(2015)：362-63.

⑧Lo，Chang-fa.“Coordinative Approach to Resolve Normative and Operational Conflicts between Inner and Outer-FTAs”.Journal of World Trade 50.1(2016)：147-50.

⑨商務(wù)部網(wǎng)站：“商務(wù)部條約法律司負(fù)責(zé)人就中國在世貿(mào)組織起訴美國232措施發(fā)表談話”.http： // www. mofcom. gov. cn/ article/ ae/ ag/ 201804/ 20180402728713. shtml，2018-4-6.