公共治理途徑之政策網(wǎng)絡(luò)治理

胡雯靜

南京理工大學(xué)，江蘇 南京 210094

一、政策網(wǎng)絡(luò)治理理論概述

(一)政策網(wǎng)絡(luò)治理的興起

上世紀(jì)七十年代以來，歐美各國面臨的治理困境日漸加重，層出不窮的經(jīng)濟(jì)問題和社會(huì)問題讓政府的治理出現(xiàn)了失靈的現(xiàn)象，政府開始意識到單純依賴官僚制無法解決這些牽扯方面眾多的復(fù)雜社會(huì)問題。西方國家開始漸漸嘗試，試圖讓社會(huì)分擔(dān)政府的治理工作，體現(xiàn)在國家層面的決策不再是政府一言堂，即出現(xiàn)了分權(quán)化的趨勢，社會(huì)去中心化開始初現(xiàn)端倪。[1]政策網(wǎng)絡(luò)治理也是從那時(shí)開始萌生的。

(二)政策網(wǎng)絡(luò)治理的基本概念

政策網(wǎng)絡(luò)的起源于“鐵三角”模型。所謂鐵三角是行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)和有關(guān)利益方三者組成一個(gè)執(zhí)政聯(lián)盟，負(fù)責(zé)指定各種公共政策。但是社會(huì)在不斷發(fā)展，社會(huì)情況變得日益復(fù)雜，任何一個(gè)社會(huì)問題都牽扯眾多的利益相關(guān)方，這就給公共政策的制定帶來了諸多困難，此外，民眾意識的覺醒也給官僚機(jī)制的運(yùn)行提出了很大輿論壓力，政府越來越難以單獨(dú)完成一個(gè)公共政策的整個(gè)制定過程，政府必須與利益相關(guān)者合作來整合社會(huì)資源才能推動(dòng)政策發(fā)展。[2]鐵三角模型在日益復(fù)雜的社會(huì)顯示面前作用有限，后來在此基礎(chǔ)上誕生了政策網(wǎng)絡(luò)。

現(xiàn)代公共政策牽扯眾多的利益相關(guān)方，制定過程也離不開各方的參與，否則即便政策推出也難以執(zhí)行，政策制定的各方參與者共同構(gòu)成了一個(gè)網(wǎng)絡(luò)。政策網(wǎng)絡(luò)還代表著一種利益關(guān)系，網(wǎng)絡(luò)中的各參與者都代表著各自的利益，在網(wǎng)絡(luò)中的目的就是維護(hù)自己的利益。政策網(wǎng)絡(luò)治理模式不是立體式的頂層到底層的治理模式，也不是完全的扁平化治理模式，而是以政府為居中協(xié)調(diào)模式下的各方共同協(xié)商推動(dòng)問題治理的模式。[3]

(三)政策網(wǎng)絡(luò)治理的要素

1.治理主體

傳統(tǒng)的社會(huì)治理主體是政府，其他社會(huì)組織、私營機(jī)構(gòu)、廣大公民都是政府占絕對支配地位之下的合作資源。[4]但是在政策網(wǎng)絡(luò)治理理論中，治理主體并不只有政府，其他社會(huì)組織、私營機(jī)構(gòu)等也屬于主體的一部分，政策制定要由這些主體共同參與。但是，不同于多中心治理理論，政策網(wǎng)絡(luò)理論中政府的地位依然占核心地位，政策的推動(dòng)離不開政府的主導(dǎo)，其核心在于政府能否與其他主體通力合作。

2.治理結(jié)構(gòu)

政策網(wǎng)絡(luò)中，各個(gè)治理主體圍繞某個(gè)議題，通過對話協(xié)商等方式共同推動(dòng)問題的治理，出臺相應(yīng)的公共政策來解決問題。在這個(gè)治理過程中，各個(gè)主體之間形成一個(gè)橫縱交織的組織網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點(diǎn)就是各個(gè)主體。主體之間對資源的占有不是各自獨(dú)占，而是共存共享，彼此之間互相通力合作共同形成一個(gè)組織結(jié)構(gòu)。

3.治理機(jī)制

政策網(wǎng)絡(luò)的治理機(jī)制是一個(gè)群策群力的集體行為，這其中有一套治理的機(jī)制，分別是政治互信、協(xié)商探討以及學(xué)習(xí)機(jī)制。政治互信是政策網(wǎng)絡(luò)能發(fā)揮作用的前提條件，眾多治理主體必須要具有高度的政治互信才能夠一同協(xié)作。政策網(wǎng)絡(luò)是由多元化的主體共同構(gòu)成的，因此一個(gè)公共政策的誕生到執(zhí)行都必須有一個(gè)有效的協(xié)商探討機(jī)制才能完成。各主體在公共政策制定執(zhí)行過程中要處于動(dòng)態(tài)的學(xué)習(xí)過程，不斷通過學(xué)習(xí)來加強(qiáng)自身的業(yè)務(wù)能力，有助于政策水平的不斷提升。[5]

二、從科層治理模式到政策網(wǎng)絡(luò)治理模式

原有的官僚制政府整理體系在復(fù)雜社會(huì)問題治理方面力不從心，從而出現(xiàn)了政策網(wǎng)絡(luò)治理。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，多元化趨勢越發(fā)明顯，出現(xiàn)了大量的社會(huì)組織、企業(yè)組織，同時(shí)公民意識不斷覺醒，政府不再是單一的決策中心，逐漸開始與社會(huì)協(xié)作。如今的政府的行政已經(jīng)與社會(huì)形成了垂直、扁平相互交織的治理網(wǎng)絡(luò)，政府與社會(huì)已經(jīng)從開始廣泛合作，新的公私協(xié)同的治理模式開始替代原有的官僚制治理。[6]

原有的官僚制組織模式面對當(dāng)前復(fù)雜多變的社會(huì)治理形勢，出現(xiàn)平行分離以及權(quán)力分化的趨勢，政府與社會(huì)組織之間的統(tǒng)治關(guān)系變成了一種介于正式與非正式之間的互動(dòng)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，與之而來的是政府的行政職責(zé)從單方面的統(tǒng)治變成了在網(wǎng)絡(luò)中與多方的互動(dòng)。這種組織關(guān)系是政策網(wǎng)絡(luò)治理的基本出發(fā)點(diǎn)，也就是多方共同形成網(wǎng)絡(luò)共同治理。

三、政策網(wǎng)絡(luò)治理的優(yōu)勢和不足

(一)政策網(wǎng)絡(luò)治理的優(yōu)點(diǎn)

政策網(wǎng)絡(luò)治理為當(dāng)前日益復(fù)雜的社會(huì)問題提供了一種新的解決思路，代表著新的治理理論。眾多治理主體形成一個(gè)穩(wěn)定的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，政府與社會(huì)機(jī)構(gòu)、公民個(gè)人在這個(gè)框架內(nèi)廣泛合作，推動(dòng)政策的落地以及問題的解決。這種治理模式可以彌補(bǔ)傳統(tǒng)治理模式所面臨的失效問題。

在政策網(wǎng)絡(luò)中，政府居中協(xié)調(diào)各方凝聚共識，推動(dòng)問題的解決。政策形成到落地的過程不是一蹴而就，而是需要政府進(jìn)行宏觀控制，這個(gè)責(zé)任也只有政府能夠承擔(dān)得起。政府協(xié)調(diào)、激勵(lì)多方參與者一同推動(dòng)問題的解決，既能有助于社會(huì)治理，也有助于讓人民群眾更加滿意。[7]

(二)政策網(wǎng)絡(luò)治理存在的問題

首先，政策網(wǎng)絡(luò)是一種治理模式，不同治理主體之間必須要有共識才有政策推動(dòng)的可能。各治理主體代表著不同的利益群體，要想通過正式的行政程序規(guī)劃出臺一個(gè)公共政策談何容易，這背后可見的與無形的阻礙太大，雖然政府在其中占主要地位，但是政策網(wǎng)絡(luò)牽扯的相關(guān)方太多，并不是說政策網(wǎng)絡(luò)就一定能解決政府的治理痛處。

其次，由于政策網(wǎng)絡(luò)是眾多治理主體組成的一個(gè)非正式非官方的組織，缺少必要的權(quán)威監(jiān)督，極有可能出現(xiàn)權(quán)力濫用以及爭權(quán)或者互相推諉的情況。政策網(wǎng)絡(luò)公共治理的前提條件是各治理主體之間共享社會(huì)資源、共享權(quán)力、各自承擔(dān)責(zé)任，但是具體執(zhí)行起來可能出現(xiàn)政府機(jī)關(guān)與社會(huì)組織之間權(quán)責(zé)交織難以分清的情況，就會(huì)給政府執(zhí)政合法性帶來沖擊。

最后，由于各個(gè)治理主體之間要共享權(quán)力，卻不可避免的會(huì)造成權(quán)力分化，但是又會(huì)導(dǎo)致國家空洞化，這是不可調(diào)和的矛盾[8]。政策網(wǎng)絡(luò)治理會(huì)一定程度上削弱政府權(quán)力，也會(huì)降低政府承擔(dān)的責(zé)任，如何在權(quán)責(zé)之間做好平衡是一個(gè)棘手的問題。

四、提高政策網(wǎng)絡(luò)治理水平的主要策略

政策網(wǎng)絡(luò)中的各個(gè)治理主體在政策制定過程中互相協(xié)商，各主體之間沒有明確的上下級關(guān)系，缺少一個(gè)占支配地位的領(lǐng)導(dǎo)主體對其他主體進(jìn)行規(guī)范，那么解決社會(huì)問題時(shí)可能會(huì)效率低下，甚至可能出現(xiàn)治理失靈。為了最大程度的發(fā)揮政策網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢，促進(jìn)有關(guān)各方的合作、消弭各方間隙，下面將給出幾點(diǎn)意見：

(一)加強(qiáng)治理參與的廣泛度

政策網(wǎng)絡(luò)要政府與社會(huì)組織共同參與，要想治理日益復(fù)雜的社會(huì)情況，就必須要讓更多的主體參與到治理過程中來，讓各方帶著各自的智慧與專業(yè)技術(shù)為問題解決提供建議。政府的角色也極為關(guān)鍵，在制定政策應(yīng)該廣泛采納更多主體的意見，促進(jìn)主體在網(wǎng)絡(luò)中的參與。

(二)促進(jìn)深入交流

各治理主體在政策制定過程中要保持深入的交流，通過交流來減少分歧、強(qiáng)化共識，公共政策的制定需要各個(gè)主體之間互相交流提供更多可供抉擇的信息。交流是政策網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行過程中非常關(guān)鍵的，交流的方式可以會(huì)議的形式，多方聯(lián)席會(huì)議是交流的絕佳途徑。除此之外，在需要時(shí)也要利用各種通信技術(shù)保持主體之間信息的暢通。

(三)強(qiáng)化政治互信

各治理主體之間能夠互相協(xié)作的前提是政治互信，在信任的基礎(chǔ)上才能開展交流協(xié)作。政策的出臺、后續(xù)的執(zhí)行，都需要各主體的互相信任，如果沒有信任將使得政策網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行舉步維艱。各主體之間需要了解信任，相互合作起來才更有效率。

(四)消弭間隙加強(qiáng)共識

各治理主體代表著不同的利益群體，在公共政策的過程中容易發(fā)生利益沖突，因此為了避免因利益沖突而導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)失效，政府作為政策網(wǎng)絡(luò)的主要主體，要根據(jù)具體情況盡可能的消弭沖突，尋找各主體之間的利益共同點(diǎn)，促進(jìn)有關(guān)各方以協(xié)商對話解決問題。[9]

(五)優(yōu)化組織架構(gòu)

政策網(wǎng)絡(luò)中各主體都會(huì)對政策產(chǎn)生影響，如何組織這些主體不僅事關(guān)政策的制定，也決定了政策網(wǎng)絡(luò)的社會(huì)治理效果。在這方面，政府要承擔(dān)起主要責(zé)任，優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)的組織架構(gòu)，建立一個(gè)以效率為導(dǎo)向的網(wǎng)狀網(wǎng)絡(luò)，力求構(gòu)建一個(gè)最優(yōu)的網(wǎng)絡(luò)，在制定政策時(shí)既準(zhǔn)確又及時(shí)地解決問題，提升人民群眾的滿意度。

(六)建立恰當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制

政策網(wǎng)絡(luò)并不是一個(gè)官方的正式組織，對各個(gè)主體不具備法律規(guī)定的強(qiáng)制約束力，因此為了調(diào)動(dòng)各個(gè)主體的積極性，保持網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定性，就必須要建立一個(gè)合適的激勵(lì)機(jī)制。激勵(lì)的方式有多種，可以對廣大公民進(jìn)行宣傳教育、對主體進(jìn)行一些獎(jiǎng)懲機(jī)制等。通過激勵(lì)來最大程度的發(fā)揮政策網(wǎng)絡(luò)的執(zhí)行效率。[10]

五、總結(jié)

政策網(wǎng)絡(luò)理論為后現(xiàn)代的社會(huì)問題治理提供了一個(gè)全新的思路，在社會(huì)問題越來越復(fù)雜的今天，愈發(fā)能體現(xiàn)其優(yōu)勢。這雖然是一種新的治理模式，在具體社會(huì)實(shí)踐上還不足夠成熟，但是在當(dāng)前傳統(tǒng)官僚制治理難以應(yīng)對社會(huì)問題的情況下，政策網(wǎng)絡(luò)治理依然具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。作為一種應(yīng)對政府失效問題的治理方案，政策網(wǎng)絡(luò)治理理論對我國政府體制機(jī)制改革具有一定的參考意義，因此，為了推動(dòng)公共治理水平的進(jìn)步，應(yīng)該進(jìn)一步研究政策網(wǎng)絡(luò)的理論和實(shí)踐問題。