美國地方債務風險防控機制對中國的借鑒

閻 晶

西北政法大學經(jīng)濟法學院，陜西 西安 710063

一、美國地方政府債務概述

根據(jù)世界銀行經(jīng)濟學家Hana Polackova的風險矩陣，政府債務被分為政府直接債務和政府間接債務。政府直接債務是指政府無法回避的應當履行的責任，主要包括直接顯性債務和直接隱形債務；政府間接債務是指政府在特定情形下(如擔保)應承擔的債務，包括間接顯性債務和間接隱性債務。

自歐債危機以來，美國地方政府債務的規(guī)模不斷擴大。根據(jù)美國普查局的數(shù)據(jù)，自1990年至今，美國州政府和地方政府的債務規(guī)模持續(xù)增長，美國州和地方債務未償還債務不斷增長，其中地方債務的比重大大高于州債務，地方長期債務的比重幾乎高達95%。債務規(guī)模較大和債務結構不合理給美國地方政府帶來隱患，一旦資不抵債情況發(fā)生，極易造成地方政府的債務危機。

美國地方政府債務并不是由一種因素引發(fā)的，而是多種因素造成的結果。根據(jù)世界銀行經(jīng)濟學家Hana Polackova的風險矩陣，主要原因有：其一，長期債務的主要原因之一是美國的高福利制度。其二，受2007-2009年的經(jīng)濟衰退影響，短期的支出擴張造成的政府資金短缺是其現(xiàn)實原因。

二、美國地方債務風險及其現(xiàn)行防控機制

(一)地方政府債務違約風險事前監(jiān)管——地方市政債券發(fā)行審查制度

美國不僅通過立法機構對市政債券的發(fā)行進行了規(guī)制，還建立了事前的信用評估制度和專門的監(jiān)督管理機構，以求通過控制地方市政債券規(guī)模來控制地方政府債務規(guī)模和地方政府違約風險。

信用評估制度是市政債券發(fā)行的先決條件，也是監(jiān)督市政債券風險的重要舉措。美國地方政府的信用評級的評測機構是評級公司，主要為菲奇評級、穆迪投資機構和標準普爾等三家評級公司，分別用AAA、AA、A、BBB等來表示評級對象的信用風險大小。主要評級機構對地方政府債務的評估包括以下內容：(1)、預算情況；(2)、財政情況；(3)、債務規(guī)模。

市政債券發(fā)行機制：美國通過立法對市政債券發(fā)行進行了規(guī)制，并制定了相對完善的法律，包括《信托債券法》(1939年)、《投資公司法》(1940年)等，這些法律主要規(guī)范債券市場運行來規(guī)制地方政府債券的結構；比如地方法律對地方政府舉債程序也進行了一定的限制：其一是舉債權的限制。地方政府發(fā)行債券時，尤其是一般責任債券，必須通過公共投票同意。二是對舉債規(guī)模進行限制。如加里佛尼亞州法律規(guī)定，未經(jīng)轄區(qū)三分之二選民同意，縣、區(qū)的舉債數(shù)額不得超過本年度收入。

美國地方政府債券的發(fā)行，既有法定監(jiān)督機構，又有社會監(jiān)督機構。美國設立了兩個監(jiān)督機構，作為法定的監(jiān)督部門。其一是美國地方公債規(guī)則委員會，其二是美國證券市場委員會設立的地方公債辦公室；其主要職能是負責反欺詐監(jiān)管、制定信息披露制度和市政債券各項政策和規(guī)則的審批，以及制定市政債券的行業(yè)規(guī)則。例如，SEC法規(guī)規(guī)定，要求市政債券發(fā)行的承銷商決定發(fā)行人或義務人是否需要以提供電子格式向市政證券規(guī)則制定委員會(MSRB)提供信息。美國地方債券發(fā)行的社會監(jiān)督機構不僅包括一些機構，包括政府財務官員協(xié)會、市政分析師協(xié)會，更包括了廣泛的投資者。

(二)地方政府債務違約風險事后監(jiān)管——美國市政破產(chǎn)制度

美國的《破產(chǎn)法典》第九章“市政債務重整”專門就美國市政破產(chǎn)程序予以規(guī)定。其主要內容如下：(1)破產(chǎn)重整主體：美國《破產(chǎn)法典》對破產(chǎn)主體進行了一定限制性規(guī)定，即市及市以下地方政府可以進行破產(chǎn)重整，而州政府禁止破產(chǎn)重整。(2)破產(chǎn)重整條件：《破產(chǎn)法典》第九章第109條(c)款對申請主體作出了以下規(guī)定：自愿申請破產(chǎn)；禁止戰(zhàn)略性破產(chǎn)，即破產(chǎn)政府的主觀為善意；主體為市政法人；需所在州的授權；需渴望達成且愿意執(zhí)行重整計劃；需和債務人達成協(xié)商并滿足相關法律規(guī)定。(3)破產(chǎn)重整程序：美國《破產(chǎn)法典》規(guī)定了詳細的破產(chǎn)程序來限制市政破產(chǎn)重整，防止政府通過惡意破產(chǎn)損害債權人的利益。

三、美國地方債務風險防控機制對中國的借鑒

我國還未建立起完善的政府債務防控機制，本文通過研究美國地方政府債務風險防控機制，希望探索出我國地方債務風險防控制度。

地方政府債券的實質是一種契約或者合同，政府作為債務人，在一定的時期后向債權人履行還本付息的義務，但與公司債券最大的不同是政府以稅收和財政做擔保，大大降低了風險；而《證券法》經(jīng)過三次修訂，對我國企業(yè)債券的規(guī)制有一定實踐經(jīng)驗。因此，將地方政府債券發(fā)行納入我國《證券法》有一定的可行性和實踐性。

我國的監(jiān)督方式是多樣的，有法律監(jiān)督方式，例如檢查監(jiān)督、審計監(jiān)督等，更有社會監(jiān)督方式，例如人民監(jiān)督、輿論監(jiān)督等。我國現(xiàn)行法律規(guī)定的對地方政府債務的監(jiān)管主體主要有全國人大，本級政府的上級政府及發(fā)改委和財政部等，但在實務生活中，對地方政府債務起直接監(jiān)管作用的主體主要是地方政府、財政部和相關監(jiān)管部門，其最常用的手段是靈活的各項政府政策。我國可以借鑒美國的經(jīng)驗，設置專門的監(jiān)管機構，專門管理地方政府債務，做到“專門的人做專門的事”。