環(huán)境公益保護中構(gòu)建政府正激勵制度

汪姝邑

宜興市人民法院，江蘇 宜興 214200

一、正激勵制度的含義及必要性

正激勵是一種用經(jīng)濟刺激或誘導的方式來鼓勵政府積極履行環(huán)保職責，努力改善本地區(qū)環(huán)境質(zhì)量。它與對政府的負激勵措施相對應，負激勵措施主要是通過對政府及工作人員責任的強化來逼迫政府履行環(huán)保職責，如規(guī)定行政處罰，問責制度等。[1]環(huán)境是公共產(chǎn)品，政府作為公共產(chǎn)品的最大提供者，在理論和現(xiàn)實中都應該成為環(huán)境的最重要保護主體。同時，政府是理性經(jīng)濟人有自利性，因此只有用積極的經(jīng)濟刺激措施和合理的政績考核機制來轉(zhuǎn)變政府傳統(tǒng)的思維模式，才會激勵政府更加主動地履行環(huán)保職責。

二、我國政府消極履行環(huán)保職責的原因

(一)分稅制和現(xiàn)行考核機制使地方政府追求經(jīng)濟發(fā)展

分稅制是指中央和地方政府在稅收征收和支配上的權(quán)限劃分。地方政府的主要稅源是增值稅和企業(yè)所得稅，因此，只有大力發(fā)展經(jīng)濟才能實現(xiàn)地方財政收入的穩(wěn)步增長。[2]對經(jīng)濟追求的后果，難免會以犧牲環(huán)境為代價，降低對企業(yè)的環(huán)境要求。在以發(fā)展為主線的國情下，地方領(lǐng)導的政績考核也主要以當時的GDP為指標。在自身利益的驅(qū)使下，大規(guī)模搞建設(shè)、上項目，環(huán)保自然成為了走過場的現(xiàn)象。

(二)污染收費成了斂財?shù)氖侄?，環(huán)保部門治理環(huán)境污染積極性不高

地方政府的財政來源有限，除了稅收之外，各種收費也成了重要增加財政的手段。環(huán)保部門主要通過對排污企業(yè)的收費和罰款來獲得收入，一旦加大打擊力度，很多企業(yè)必然被關(guān)停或破產(chǎn)，環(huán)保部門的自身利益也會受到很大限制?，F(xiàn)實中排污企業(yè)和環(huán)保部門已形成了默契的經(jīng)濟關(guān)系，排污企業(yè)是環(huán)保部門的金庫，環(huán)保部門必然會放松對其監(jiān)管。

(三)環(huán)保的技術(shù)性強、資金投入大、回報不顯著，使地方政府缺乏環(huán)保積極性

我國是發(fā)展中國家同時也是發(fā)展很不均衡的國家，在很多地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟仍是最重要的問題，要進行環(huán)保除犧牲經(jīng)濟發(fā)展外還要投入巨額資金。同時，環(huán)境投入的收益也不顯著甚至沒有后續(xù)的經(jīng)濟回報，有些地區(qū)享受了良好環(huán)境但并沒有給予提供方補償。因此，對于多數(shù)地方政府而言是沒有環(huán)保積極性的。

三、我國環(huán)境保護中構(gòu)建政府正激勵制度

地方政府作為環(huán)保最重要的主體也是良好環(huán)境的提供者，其積極性不高必然導致生態(tài)環(huán)境的惡化，威脅著人類的長遠利益。因此如何調(diào)動政府環(huán)保積極性，構(gòu)建政府環(huán)保的正激勵制度是我們亟需探索的。

(一)合理劃分稅收分配，改革考核機制

拓展地方政府的財政來源，避免一味依賴當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，如適當把現(xiàn)有國稅中部分稅種的征收權(quán)下放到地方。另外，實行以“綠色GDP”為主的地方官員考核機制，加入如空氣質(zhì)量值、綠化面積、有無重大污染事件等環(huán)境考核指標；徹底執(zhí)行環(huán)境保護“一票否決制”；對于環(huán)境保護搞得好的地方領(lǐng)導予以政治和經(jīng)濟上的獎勵。

(二)費改稅，切斷政府和排污企業(yè)的利益鏈條

把現(xiàn)行排污費等各種污染和資源費改為排污稅、資源稅，適當擴大資源稅的征稅范圍。稅收更加穩(wěn)定、規(guī)范，能夠避免收費的隨意性，徹底切斷環(huán)保部門和排污企業(yè)的利益鏈條，讓環(huán)保部門痛下決心去整治排污企業(yè)，嚴格執(zhí)行我國的環(huán)境法律法規(guī)。

(三)建立跨區(qū)域的生態(tài)補償制度，完善國家統(tǒng)一專項的財政轉(zhuǎn)移支付制度

建立跨區(qū)域的生態(tài)補償制度很有必要，不僅是基于公平，而且能在更大程度上鼓勵環(huán)保。對于補償形式，目前最現(xiàn)實的是國家統(tǒng)一的財政轉(zhuǎn)移支付。支付基點是地方稅收和專項支付，但我國環(huán)境稅的征收對象和數(shù)額都很小，況且我國沒有專項環(huán)境治理轉(zhuǎn)移支付，這就在制度上限制了我國環(huán)保的資金支持。所以，我們有必要借鑒美國的“超級基金”，即建立穩(wěn)定的專項環(huán)境財政轉(zhuǎn)移支付基金，這筆基金主要來源于資源稅和各種污染稅。對環(huán)保有貢獻或有必要犧牲環(huán)境的地方政府通過專業(yè)評估來確定支付數(shù)額，劃入地方政府賬戶，以此來支持地方政府積極履職，可有效改變我國環(huán)保資金缺口大、專業(yè)人員不足、專業(yè)設(shè)備缺乏的現(xiàn)狀。

(四)構(gòu)建以正激勵為主，正負激勵相結(jié)合的激勵體制

對于地方政府而言，正面的經(jīng)濟誘導是最好的促使其履職的方式。完善和強化對政府的負激勵也必不可少，這是時刻懸在地方政府頭上的達摩斯之劍，是保證對政府的正激勵一旦失效的強大威懾武器。二者的有機結(jié)合將會對地方政府積極履行環(huán)保職責提供很好的制度保障。

在經(jīng)濟發(fā)展的今天不僅要重發(fā)展的速度更要關(guān)注發(fā)展的質(zhì)量，在發(fā)展中保護，對環(huán)境對將來負責才是我們應該秉持的發(fā)展觀！