試論政府采購合同法律性質(zhì)

王天穎

西北政法大學(xué)行政法學(xué)院，陜西 西安 710000

我國《政府采購法》規(guī)定“政府采購合同適用合同法。采購人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定。”但并未將政府采購合同定義為民事合同，學(xué)界的論爭也從未停止，這更加說明了厘清其法律性質(zhì)對于完善政府采購制度具有的重大意義。

一、政府采購合同法律性質(zhì)之觀點(diǎn)概述

(一)民事合同說

該說認(rèn)為政府采購行為是一種市場上的交易行為，雙方當(dāng)事人法律地位平等，政府僅作為合同的一方當(dāng)事人。在交易過程中，并無行政權(quán)力的介入。且法律明文規(guī)定政府采購適用合同法，而合同法又是調(diào)整平等主體之間協(xié)議的法律規(guī)范。因此，政府采購合同應(yīng)屬于民事合同。

(二)行政合同說

持行政合同說的學(xué)者們認(rèn)為，政府采購合同是政府運(yùn)用財(cái)政手段進(jìn)行宏觀調(diào)控的手段，其最初便帶有行政的目的，其次，政府采購合同當(dāng)事人一方恒為行政機(jī)關(guān)，其可以對供應(yīng)商提出特定條件，所以雙方的法律地位亦不平等。但考慮到政府采購活動(dòng)不僅旨在公共利益，因而又產(chǎn)生了以下論說。

(三)混合合同說

該說認(rèn)為，政府采購合同是游離于民事合同與行政合同之間的混合型合同。因?yàn)閱渭兊貙⒄少徍贤瑲w為民事合同或者行政合同都有其缺陷。①也就是說，在實(shí)踐過程中，應(yīng)當(dāng)將合同中涉及公共利益的運(yùn)用行政法調(diào)整，其中的民事部分運(yùn)用民事法律進(jìn)行調(diào)整。

二、政府采購合同法律性質(zhì)界定之利弊分析

(一)政府采購合同作為民事合同的問題

由前述可知，政府采購合同作為民事合同是以維護(hù)市場競爭秩序以及當(dāng)事人之間平等地位為出發(fā)點(diǎn)的，但綜合來看，作為民事合同的政府采購合同可能存在諸多問題。首先，不利于相對人的權(quán)利救濟(jì)，當(dāng)雙方當(dāng)事人就一個(gè)民事合同出現(xiàn)糾紛，理應(yīng)運(yùn)用民事法律規(guī)范來解決，但在民事審判中，采用“誰主張，誰舉證”的方式，這就極有可能導(dǎo)致相對人(供貨商)調(diào)取證據(jù)困難，從而承擔(dān)舉證不能的不利后果。其次，政府采購合同與民事合同所追求目的可能相沖突，有學(xué)者舉例，在保護(hù)中小企業(yè)的政策目標(biāo)下，若中小企業(yè)與大型企業(yè)競爭，即便中小企業(yè)無價(jià)格優(yōu)勢，其仍可憑借傾斜政策勝出。而民事合同具有相對性，其僅追求雙方當(dāng)事人的最大化利益，由此作為民事合同的采購合同便難以實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的相關(guān)政策目標(biāo)。

(二)政府采購合同作為混合合同的缺欠之處

深入分析可知，若將政府采購合同定性為混合合同，從表面上看，似乎解決了民事合同和行政合同的紛爭，雖然如此地拆分訴訟在理論上可行，但在我國公法私法較為分明的當(dāng)下，經(jīng)過這樣審理的案件不僅耗時(shí)過長，而且會(huì)給當(dāng)事人和法官造成困擾，程序冗雜，操作不便，違背了高效原則，不僅如此，以此方式得來的“遲到的正義”也很難為當(dāng)事人所接受。

三、明確政府采購合同為行政合同之必然

結(jié)合以上論證，可以從合同本身出發(fā)，通過分析其特性及作為行政合同的益處來斟酌政府采購合同的法律性質(zhì)。

(一)政府采購合同體現(xiàn)行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系

《政府采購法》規(guī)定，政府采購合同的一方當(dāng)事人恒為國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，這一特點(diǎn)與行政合同的固有屬性相契合。其次，行政機(jī)關(guān)在采購中享有行政優(yōu)益權(quán)，如資格審查權(quán)、處罰權(quán)等，而這些權(quán)力反過來就是供應(yīng)商應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，例如按照要求提供材料以備審查，在實(shí)施了不良行為時(shí)接受處罰等等。但相應(yīng)的，供應(yīng)商在合同中也享有一定的權(quán)利，同時(shí)也是行政機(jī)關(guān)的義務(wù)，例如供應(yīng)商完成采購項(xiàng)目，享有獲得報(bào)酬權(quán)，行政機(jī)關(guān)具有向供應(yīng)商支付報(bào)酬的義務(wù)等。②這也與行政合同中行政法上的權(quán)利義務(wù)配置相統(tǒng)一。

(二)有利于行政機(jī)關(guān)對采購合同進(jìn)行監(jiān)督

政府采購合同涉及公共利益，若合同出現(xiàn)問題，其損害范圍將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出合同雙方，所以應(yīng)于采購部門之外設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。我國《政府采購法》規(guī)定，政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對政府采購活動(dòng)及集中采購機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查。通過監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立監(jiān)管，使得政府采購活動(dòng)得以循著合法合理的軌道進(jìn)行。換言之，當(dāng)采購合同作為民事合同出現(xiàn)，監(jiān)管部門只能在合同訂立以前的時(shí)間段內(nèi)行使權(quán)力，這樣會(huì)形成法律漏洞。因此，只有采購合同被定性為行政合同，監(jiān)管機(jī)構(gòu)才有權(quán)對其進(jìn)行全程監(jiān)管，徹底遏止串通投標(biāo)等現(xiàn)象發(fā)生，從而保障合同的順利履行，維護(hù)國家法律的權(quán)威。

括而言之，隨著行政合同從產(chǎn)生到如今逐漸被司法實(shí)踐所接受，從對政府采購合同法律屬性的界定出發(fā)，基于公益性與公權(quán)力因素③的考量，應(yīng)當(dāng)建立行政合同相關(guān)配套法律制度，并由立法確認(rèn)政府采購合同屬行政合同范疇，從而最大程度地維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益。

[ 注 釋 ]

①何紅鋒.政府采購合同法律性質(zhì)再探析[J].中國政府采購，2017(2).

②范旸旸.政府采購合同的性質(zhì)研究.碩士學(xué)位論文[D].上海大學(xué)法學(xué)院，2016.31.

③楊欣.論行政合同與民事合同的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)[R].行政法學(xué)研究，2004(3).