基于行政法背景下的公眾參與研究

林文輝

（317500 浙江紅大律師事務(wù)所 浙江 臺州）

一、引言

從公眾參與的內(nèi)涵來看，其涉及到兩個層面的內(nèi)容，從淺層面來說，主要停留在功能性與制度性上，所謂的公眾參與只是通過某一項具體的制度作用于政府的行政決策與管理，從深層面來看，行政管理表現(xiàn)在憲政層面，尤其更深刻的價值，能夠?qū)φ男姓?quán)力進(jìn)行監(jiān)督與約束，能夠作用于憲政權(quán)力的再分配工程。因此我們在研究公眾參與過程中，除了要看到其在表層的內(nèi)容，更需要注重其本質(zhì)性的價值屬性。從形式來看，傳統(tǒng)的公眾參與主要是以公共評論、建議、聽證等形式進(jìn)行的，但是從更廣泛的層面來看，無論是教育、資訊還是對話、互動，實質(zhì)上都是公眾參與的形式。我國公眾參與能夠有效運(yùn)用的領(lǐng)域十分廣泛，無論是立法領(lǐng)域的法律制定、試行與修改還是行政領(lǐng)域的痛癥制度，公眾參與都發(fā)揮著無可替代的重要作用。

在西方發(fā)達(dá)國家，公眾參與已經(jīng)發(fā)展成為國家行政法律的核心價值，發(fā)展中國家在對發(fā)達(dá)國家進(jìn)行學(xué)習(xí)的過程中也相繼引入這種制度。我國公眾參與機(jī)制在行政法領(lǐng)域已經(jīng)取得了一定的進(jìn)步，但是依然存在很多問題沒有解決，形成困擾，公眾參與制度的試行存在很多沖突，需要更深入的研究公眾參與制度，確保其與國家制度相適應(yīng)，充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

二、我國公眾參與存在中的問題

（一）沒有明確公眾參與的主體

我國現(xiàn)有的行政法并沒有將公眾參與的主體范圍進(jìn)行明確的劃定，甚至還存在一定的模糊性，在具體的公眾參與過程中往往采取的是邀請利益關(guān)系人采取的形式，但是這個利益關(guān)系人的圈定最終都是由相關(guān)的行政機(jī)關(guān)來決定的，受主觀意識的影響大，經(jīng)常會出現(xiàn)應(yīng)該參與的人沒有機(jī)會參加，不應(yīng)該參加的人反而參加了，公眾參與效果難以保障。

（二）公眾參與偏于形式主義，參與形式過于單一

當(dāng)前我國政府開展的公眾參與只是簡單的聽證、公示、座談會等有限的形式，在具體的運(yùn)用過程中也不夠靈活，淪為政府的裝飾品。比如很多地方政府在進(jìn)行城市規(guī)劃時會進(jìn)行公示，但是對于普通的民眾來說，復(fù)雜的規(guī)劃圖并看不懂，想要知道的信息都沒有真正做到公開透明，不可能做到真正的公眾參與。

（三）公眾參與的意見無法得到有效反饋

雖然法律規(guī)定公眾對政府部門的權(quán)利郵件由監(jiān)督作用，但是在具體實行過程中，公眾的意見是否被采納，如果沒有采納又是因為何種原因等并沒有做出具體的具有約束性的規(guī)定，依然是由行政主體自行決定，無形中是的公眾參與的效果無法真正實現(xiàn)。

三、健全公眾參與的途徑分析

（一）建立并不斷完善信息公開制度

公眾要想充分參與行政管理，必須要對行政機(jī)關(guān)各部門有著充分的正確認(rèn)識，因此需要政府建立信息公開制度，并且不斷對其進(jìn)行完善，這是履行政府職責(zé)、踐行人民民主專政的關(guān)鍵所在。公眾無論是直接還是間接參與行政管理，都需要根據(jù)政府提供的信息進(jìn)行判斷，最終形成意見，可以說信息公開制度是公眾參與的前提條件。雖然我國政府部門已經(jīng)針對信息公開采取了一系列的措施，并且在各級行政機(jī)關(guān)管理中進(jìn)行了嚴(yán)格要求，將行政公開作為一項重要工作來抓，甚至國務(wù)院針對行政公開的要求也進(jìn)行法律化、制度化的規(guī)定，但是依然還存在一定的灰色地帶。因此我國政府信息公開制度還需要不斷進(jìn)行完善，做好相關(guān)的理論基礎(chǔ)建設(shè)，用信息公開制度來最大限度地確保公眾參與。

（二）在行政相關(guān)法律中對公眾參與的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行具體全面的規(guī)定

現(xiàn)階段在我國行政法體系中針對公眾參與也僅僅就聽證制度與公聽制度進(jìn)行了明確的規(guī)定，但是公眾參與包括很多種形式，都沒有得到立法層面的支持，就算是聽證制度與公聽制度也僅僅只是提出了一個模糊的概念，并沒有針對其從過程與程序等方面進(jìn)行明確規(guī)定，直接造成公眾概念模糊，錯誤的認(rèn)為聽證就是旁聽政府開會。因此在當(dāng)前行政法背景下要想實現(xiàn)公眾參與的健康有序發(fā)展，必然需要在行政法律體系中對公眾參與做出立法規(guī)定，并且就公眾參與的一系列具體的流程與程度進(jìn)行明文規(guī)定，讓公眾參與有章可循、有據(jù)可依，如果現(xiàn)有的法律環(huán)境還不允許，可以從具體的單行法律中進(jìn)行規(guī)定。

（三）不斷完善社會各種組織，并強(qiáng)化律師功能

公眾參與制度的主體并不是簡單的普通民眾，而是包括普通民眾在內(nèi)的第三部門，其中包括各種社會組織與團(tuán)體，因此要想不斷健全公眾參與制度，必然需要大力發(fā)展社會團(tuán)體組織，不斷完善。需要注意的是，律師在公眾參與過程中也發(fā)揮著無可替代的作用，并且律師具有專業(yè)的優(yōu)勢，能夠?qū)⒚癖娕c法律專業(yè)之間的知識跨度進(jìn)行淡化，因此還需要確保在公眾參與過程中律師的不缺位，建立相應(yīng)的財政制度來確保公眾參與過程中相關(guān)的律師費(fèi)用能夠得到保障，同時在行政部門與律師之間建立對峙關(guān)系。

（四）積極引導(dǎo)公眾參與行政的熱情與素質(zhì)

推行公眾參與制度最大的障礙是如何有效激發(fā)公眾對參與公共事務(wù)與行政的熱情，這就需要不斷挖掘公眾的關(guān)注點(diǎn)與敏感點(diǎn)，想方設(shè)法的引導(dǎo)公眾參與行政，同時開展相應(yīng)的知識講授，讓公眾對自己所具備的權(quán)利有更深刻的認(rèn)識，從而提升公眾參與行政的能力，激發(fā)內(nèi)在的參與欲望。

公眾參與制度的建設(shè)是一個需要不斷進(jìn)行的漫長過程，有過去開展公眾參與的實踐經(jīng)驗積累，加上深刻的研究分析，促使公眾積極參與行政，行使當(dāng)家作主的權(quán)利是社會發(fā)展的必然趨勢。

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