進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女受教育權(quán)法律保障研究

吳露露 孫相宜 賀 婕

（210095 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文院 江蘇 南京）

進(jìn)城務(wù)工人員流動子女受教育問題歷久彌新。進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女受教育權(quán)保護(hù)的問題涉及到社會、教育、法律等多個領(lǐng)域。他們的受教育問題以其居高的比例打破個人家庭的界限進(jìn)一步影響國家的發(fā)展和社會的和諧，亟待解決?，F(xiàn)如今，全國各地較大省市對此問題的政策應(yīng)對進(jìn)入了一個新的階段，戶籍改革以及兩大新政策即異地高考與積分入戶政策實(shí)施后，受教育問題有所好轉(zhuǎn)，表現(xiàn)為在滿足一定的條件下，一部分隨遷子女可以在流入地上學(xué)且能升學(xué)參加中考以及高考，這是自十八大習(xí)書記強(qiáng)調(diào)持續(xù)關(guān)注解決三農(nóng)問題以來的有效成果體現(xiàn)。同時，新政策的不成熟以及不足之處也應(yīng)當(dāng)被關(guān)注。

一、受教育權(quán)仍面臨被侵害的窘境

（一）平等性未得到保障

受教育權(quán)是個多內(nèi)涵、多角度的權(quán)利，從能夠接受教育到平等的享受教育。

首先教育起點(diǎn)不公平，雖然國家規(guī)定要以流入地政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主，確保隨遷子女能夠平等接受義務(wù)教育，但在具體實(shí)行的過程中，市區(qū)公立學(xué)校往往借各種理由規(guī)避責(zé)任，因此，農(nóng)民工不得不退而求其次選擇專門的農(nóng)民工子弟小學(xué)。顯然，這些農(nóng)民工子弟小學(xué)多位于城郊，生源多與教育資源短缺的矛盾突出。與市區(qū)的教育資源必然存在差別。同時，外來的農(nóng)民工子女在本地上學(xué)，本地政府需支出本地資源，而教育資源有限，流入地政府往往考慮自身利益，規(guī)避政策，直接導(dǎo)致了初始教育資源分配不公。

而在教育的過程仍是不公平的，根據(jù)區(qū)域劃分農(nóng)民工子弟小學(xué)與本戶籍子女學(xué)校進(jìn)行分割教育的整個過程都是顯然不公平的。不僅造成孩子們社會區(qū)隔，更加會造成教育結(jié)果的直接不公平。據(jù)杭州市某職高教師提供的數(shù)據(jù)，一部分隨遷子女在初三就進(jìn)入了直升班，放棄或被放棄了進(jìn)普通高中就讀的機(jī)會。由此看來，隨遷子女雖行使了接受義務(wù)教育的權(quán)利，但卻失去了教育本質(zhì)的追求。

（二）積分入戶和異地高考政策變相設(shè)置門檻

隨著戶籍制度的改革，城鄉(xiāng)二元分立格局被打破，積分落戶政策使得進(jìn)城務(wù)工人員獲得城市戶籍資格成為可能，異地高考制度也為隨遷子女能夠連貫升學(xué)提供了機(jī)會，但就目前各大省市發(fā)布的具體細(xì)則來看，反響不夠理想。

首先，對于積分入戶政策，分?jǐn)?shù)由基礎(chǔ)分、附加分和扣減分組成，各大省市實(shí)施的積分細(xì)則大致包含年齡、學(xué)歷水平、技能水平、社會保險等內(nèi)容。然而進(jìn)城務(wù)工人員普遍文化水平較低，不具備科研能力，對于工作漂泊不定的農(nóng)民工來說，社會保險也是一大難題。這就導(dǎo)致政策在實(shí)際實(shí)施過程中存在門檻過高，排斥低端人群的弊端，實(shí)際仍是不公平的。

其次，異地高考政策，除部分城市如杭州可全面開放對隨遷子女的普通高考招生外，很多大城市均只提供了高等職業(yè)學(xué)校招生考試的機(jī)會。更多的情況是隨遷子女被迫中斷連續(xù)的學(xué)業(yè)，回原戶籍再次接受不同的教育，嚴(yán)重影響其接受的教學(xué)質(zhì)量。

二、隨遷子女受教育權(quán)遭侵害的法律原因

（一）法律體系尚未健全

經(jīng)過20多年的努力，我國初步形成了以“憲法為基礎(chǔ)、以教育法為核心、以教育規(guī)章、地方性法規(guī)和規(guī)章為主體”的中國特色社會主義教育法律體系。[1]但和其他世界教育比較發(fā)達(dá)的國家相比略顯不足，我國關(guān)于這方面受教育權(quán)的法律體系主要由教育法律法規(guī)和教育政策組成，但法律未成體系，體現(xiàn)為：一方面是，現(xiàn)存教育法規(guī)滯后，不適應(yīng)形勢變化。我國已有的保障受教育權(quán)的法律法規(guī)大多是20世紀(jì)90年代前后制定的，但在那時我國進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的教育問題還未凸顯。[2]自2006年以后，《義務(wù)教育法》進(jìn)行一系列修訂，籠統(tǒng)地規(guī)定流入地政府要為隨遷兒童少年在流入地就學(xué)提供平等的受教育條件。但一個原則性規(guī)定對于復(fù)雜的隨遷子女就學(xué)問題作用甚微。二是教育法律法規(guī)和政策的規(guī)定過于原則抽象，可操作性差?！读x務(wù)教育法》中雖規(guī)定了“適齡兒童必須接受九年制義務(wù)教育”，黨和政府也十分重視農(nóng)民工子女的受教育權(quán)問題，并多次強(qiáng)調(diào)要保障其平等受教育權(quán)，但并未明確規(guī)定怎樣保障，也沒有明確的對應(yīng)懲罰措施。[3]

（二）執(zhí)法保障不力

“法律的生命在于實(shí)施，法律只有通過實(shí)施才能實(shí)現(xiàn)法律預(yù)設(shè)的價值，從而達(dá)到法律的實(shí)現(xiàn)”，所以執(zhí)行法律或政策是保障進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女受教育權(quán)平等實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。[4]這當(dāng)中執(zhí)行任務(wù)顯然又歸屬于政府，因為義務(wù)教育具有公共產(chǎn)品屬性，但在實(shí)際生活中是存在問題的。[5]直接表現(xiàn)為法規(guī)政策的執(zhí)行不到位。一是我國現(xiàn)有的相關(guān)法規(guī)政策缺少強(qiáng)制性和明確的責(zé)任追究規(guī)定，致使各地方政府對相關(guān)法規(guī)政策的執(zhí)行不到位；二是一些地方政府面對較大的財政壓力、管理難度及有限的教育資源，采取設(shè)置入學(xué)條件和限制異地升學(xué)等方式來區(qū)別對待隨遷子女。這也是上述提及的法律體系不完善的直接結(jié)果。盡管國家頒布了“兩為主”政策，但具體要求模糊不清、不具有強(qiáng)制性、缺乏監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致各地政府出于經(jīng)濟(jì)、管理等因素的原因仍然為隨遷子女設(shè)置了不同的入學(xué)條件，給隨遷子女設(shè)置了隱形的入學(xué)門檻，甚至可能需要繳納高額的借讀費(fèi)、學(xué)雜費(fèi)、贊助費(fèi)等。例如上海除對身份證、戶口簿等常規(guī)材料規(guī)定外，對居住證、適齡兒童出生證和積分入學(xué)材料也提出了要求。執(zhí)法保障不力使得這些變相門檻容易存在。

三、隨遷子女受教育權(quán)法律保障建議

（一）完善法律及政策

政府可以通過立法保障一方面確保隨遷子女的受教育權(quán)得到保護(hù)，同時提高進(jìn)城務(wù)工人員的經(jīng)濟(jì)收入和社會地位，改善他們經(jīng)濟(jì)窘迫的處境，進(jìn)而更好的改善流動子女的生活和教育現(xiàn)狀。

1.針對流動子女專門立法同時修改現(xiàn)有的《義務(wù)教育法》

對《義務(wù)教育法》進(jìn)行修改，應(yīng)當(dāng)對政府職能劃分過于籠統(tǒng)的條款進(jìn)行細(xì)化，明確職責(zé)，避免出現(xiàn)職責(zé)不明，相互推諉的局面。[6]在《義務(wù)教育法》十二條第二款后，即“保障農(nóng)民工流動子女平等受教育權(quán)的具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”增加“禁止轉(zhuǎn)授權(quán)”“授權(quán)的目的”“授權(quán)的范圍和內(nèi)容”等規(guī)定，以實(shí)現(xiàn)對授權(quán)立法的法律監(jiān)督和民主控制。同時制定專門的《反教育歧視法》，將更有利于受教育權(quán)的平等保護(hù)。因為歧視包含對種族、民族、宗教信仰、性別、婚姻狀況、社會出身、年齡、身體特征等方面的歧視，其涉及面廣泛，而反教育歧視則具有鮮明針對性，需對其進(jìn)行專門、全面、具體和詳盡的立法。[7]其次，制定《教育經(jīng)費(fèi)法》。教育經(jīng)費(fèi)是教育事業(yè)健康發(fā)展的物質(zhì)保障。從一定程度上說，隨遷子女平等受教育權(quán)得不到保障是因為資源與人數(shù)量的不對稱造成的，其中資源的重中之重便是教育經(jīng)費(fèi)。盡管我國《教育法》和《義務(wù)教育法》對政府的教育投入作了概括性規(guī)定，但是不夠具體并且缺少剛性的保障措施，致使教育經(jīng)費(fèi)缺口依然很大。[8]

2.制定社會保障的法律法規(guī)，解決進(jìn)城務(wù)工人員的社會保障問題

很多農(nóng)民工表示因為工作的性質(zhì)無法繳納當(dāng)?shù)氐纳绫?，致使子女沒有隨遷入學(xué)的機(jī)會。國家及所在地政府需大力解決拖欠、克扣進(jìn)城務(wù)工人員工資問題。在解決拖欠務(wù)工人員工資問題的同時，各級政府及有關(guān)部門積極釆取措施，促進(jìn)企業(yè)合理確定和提高務(wù)工人員工資水平，加大調(diào)整最低工資標(biāo)準(zhǔn)的工作力度，推進(jìn)人人可參與社保的實(shí)行。

（二）完善積分入戶、異地高考政策實(shí)施細(xì)則

兩大政策為農(nóng)民工子女隨遷入學(xué)提供了機(jī)會和機(jī)遇，這是十八大以來的重大成果。這兩個政策如果能夠良好實(shí)施，必定能解決絕大部分隨遷子女受教育權(quán)現(xiàn)存問題。但是，作為大致有5年歷史的異地高考政策發(fā)展到如今仍是不成熟的。積分入戶屬于最新政策，更是成效有限。首先針對積分入戶政策，積分入戶成功之后將完全享受與本地子女相同的待遇，這是值得人向往的。但是積分細(xì)則要求過高，學(xué)歷、社保對農(nóng)民工來說都遙不可及。所以要取消不合理的細(xì)則，對積分標(biāo)準(zhǔn)作出適當(dāng)調(diào)整。一是站在教育公平角度上，取消不合理的積分細(xì)則，如申請人家長計劃生育、就業(yè)等狀況列入評分指標(biāo)的規(guī)定，讓義務(wù)教育入學(xué)脫離于其他無關(guān)選項，讓各項加分可以顧及到所有利益群體，讓義務(wù)教育更加公平。[9]二是對于有無房者之間類別分差距較大的情況，需要在積分中減少戶籍、房產(chǎn)的分值權(quán)重，讓有無房者之間的分值差距在10分以內(nèi)，這樣可以保證申請者在入學(xué)起點(diǎn)上更加公平。

在異地高考政策的實(shí)施上，北上廣一線城市在異地高考上仍是將農(nóng)民工子女拒之門外，北京雖然有名為異地高考的制度，但實(shí)際只出臺政策允許參加高等職業(yè)學(xué)校招生考試，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女只能參加高等職業(yè)學(xué)校招生考試。因此，國家應(yīng)當(dāng)督促各地政府，各地政府督促相關(guān)部門取消變相設(shè)置門檻的政策。就異地高考政策本身，同積分入戶政策應(yīng)當(dāng)剔除與學(xué)業(yè)無關(guān)的相關(guān)選項，將居住年限而非繳納社會保險年限以及隨遷子女的學(xué)業(yè)成績等納入其中，以實(shí)現(xiàn)突破。

（三）強(qiáng)化政策執(zhí)行監(jiān)督

良法依賴于實(shí)施，權(quán)利需要有救濟(jì)。這是法律最基本的原則，再好的法律政策需得到有效合理的執(zhí)行才能發(fā)揮效用。在現(xiàn)實(shí)層面中，關(guān)于隨遷子女受教育權(quán)的相關(guān)法律法規(guī)，政策缺乏執(zhí)行監(jiān)督，各地為了保護(hù)本地資源利益，常常要求規(guī)避國家的要求。實(shí)則各級政府在當(dāng)中能發(fā)揮的效用著實(shí)不大，因為要兼顧本地經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展。因此必須要在宏觀上有所控制。國務(wù)院和省級政府要依照相關(guān)規(guī)定加強(qiáng)教育督導(dǎo)工作，應(yīng)當(dāng)把農(nóng)民工隨遷子女平等受教育權(quán)保障作為專項督導(dǎo)，以保障下級教育行政部門和學(xué)校對有關(guān)保障農(nóng)民工隨遷子女平等受教育權(quán)的法律法規(guī)的貫徹實(shí)施。[10]

四、結(jié)語

進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在戶籍制度改革以及兩大政策實(shí)施的新時代背景下，基本的接受教育權(quán)利得到了一定保障，但是教育不平等問題仍未得到解決，問題的解決關(guān)系到祖國未來之棟梁的培養(yǎng)。這個問題也隨著經(jīng)濟(jì)、政治等發(fā)展在不斷變化，筆者也期待在憲法啟動修改之際能被著重關(guān)注到，將憲法中的受教育權(quán)內(nèi)涵擴(kuò)大，在根本大法中就強(qiáng)調(diào)此權(quán)利的平等性，從而得到全民重視。

參考文獻(xiàn)：

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[9]施維.“積分入戶”可作為大城市戶籍改革突破口[N].農(nóng)民日報,2013-07-08(10).

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