試論公務(wù)員的回避制度

夏小林

重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 400000

公務(wù)員回避制度從古至今都存在。秦漢時(shí)期初顯任官回避，唐宋時(shí)期發(fā)展并日趨嚴(yán)密，明清時(shí)期回避制度更加完備。新中國(guó)成立至今，公務(wù)員回避制度經(jīng)歷了基本缺失階段，探索并初步形成階段和發(fā)展并正式建立階段。由此觀之，我國(guó)公務(wù)回避制度目前正處于發(fā)展并正式建立階段，而不是完備階段。

一、公務(wù)員回避制度的法律價(jià)值及意義

公務(wù)員回避制度是我國(guó)的一項(xiàng)法律制度，反映了法理學(xué)中的正義、秩序和效率等價(jià)值。公務(wù)員自行回避能夠樹立起行政機(jī)關(guān)公平正義的整體形象，還能提高行政效率。因此，公務(wù)員回避制度并不是一種單純的制度形態(tài)，而是制度化的價(jià)值。這種價(jià)值對(duì)人類和整個(gè)社會(huì)都具有積極作用。

在我國(guó)建立公務(wù)員回避制度不僅符合國(guó)情還具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。首先，公務(wù)員回避制度對(duì)公務(wù)員本人而言，可以剔除“裙帶風(fēng)”、“親緣化”等因素的羈絆；公務(wù)員回避制度對(duì)公務(wù)員本身也有監(jiān)督作用，為公務(wù)員的廉潔奉公創(chuàng)造了條件。其次，公務(wù)員回避制度對(duì)國(guó)家而言有重要的意義，不僅能夠推進(jìn)公務(wù)人員行政倫理建設(shè)，還有利于加強(qiáng)管理，提高效率。最后，公務(wù)員回避制度對(duì)社會(huì)也有現(xiàn)實(shí)意義，讓人民群眾參與到國(guó)家管理中來，發(fā)揮全社會(huì)對(duì)公務(wù)員的監(jiān)督，加速我國(guó)建設(shè)法治社會(huì)。

二、我國(guó)公務(wù)員回避制度的實(shí)施現(xiàn)狀和存在的問題

公務(wù)員回避制度在我國(guó)古代也存在，只是稱呼不一樣，一般稱為官吏回避制度，新中國(guó)成立后才稱為公務(wù)員回避制度。筆者，把公務(wù)員回避制度的實(shí)施現(xiàn)狀，劃分為歷史上的現(xiàn)狀和當(dāng)下的現(xiàn)狀兩部分來研究比較合理，因?yàn)檫@恰好跟我國(guó)的社會(huì)性質(zhì)劃分相符合。

(一)我國(guó)公務(wù)員回避制度歷史上的現(xiàn)狀

公務(wù)員回避制度在春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期就已萌芽，只是鮮有成文規(guī)定。秦漢時(shí)期初顯任官回避。歷史學(xué)家夏曾佑在其著作《中國(guó)古代史》中說：“中國(guó)之政，得秦皇而后行”，“自秦以來，垂兩千年，雖百王待興，時(shí)有改革，然觀其大義，不甚懸殊”。西漢時(shí)期在官吏的任用上規(guī)定：“漢制，王國(guó)人不得在京師宿衛(wèi)”，“王舅不益?zhèn)渚徘洹薄|漢時(shí)期是官吏回避制度正式形成的時(shí)期。東漢桓帝時(shí)頒布了被認(rèn)為是我國(guó)古代歷史上最早的一部官吏任用回避法《三互法》，其規(guī)定：“初，朝議以州郡相黨，人情比周，及制婚姻之家及兩州人士不得對(duì)相監(jiān)視，不得交互為官。”

唐宋時(shí)期回避制度發(fā)展并日趨嚴(yán)密。唐朝統(tǒng)治者為了防止考官和應(yīng)試者串通作弊制定了一些考試回避規(guī)則。例如，唐高宗在位時(shí)的“別頭試”。唐朝開辟了地區(qū)回避的先河，規(guī)定官吏不僅要回避本籍及其相鄰州縣，而且還要回避祖輩任官的地方。宋朝的回避制度更加嚴(yán)格，在親屬回避方面規(guī)定，官員被任命時(shí)，不但自己要填寫一份“射闕狀”，同時(shí)還要有兩名官員做保證，為其寫出“保官證”證明。

明清時(shí)期回避制度更加完備。明朝在親屬回避方面規(guī)定“王官不外調(diào)，王姻不內(nèi)除”的習(xí)慣，但凡內(nèi)外管束衙門的官吏，有系父子兄弟叔侄者，以官職論，從卑回避、改調(diào)。清朝作為中國(guó)封建社會(huì)的最后一個(gè)王朝，官吏回避制度達(dá)到了頂峰，制度規(guī)定更加嚴(yán)格和完備。

(二)我國(guó)公務(wù)員回避制度當(dāng)下的現(xiàn)狀

我國(guó)《公務(wù)員法》規(guī)定了三種回避制度：任職回避(包括近親回避和地域回避)、公務(wù)回避和離職回避。我國(guó)公務(wù)員回避的方式有公務(wù)員自行回避和當(dāng)事人申請(qǐng)公務(wù)員回避兩種。與古代的官吏回避制度相比，我國(guó)現(xiàn)今的公務(wù)員回避制度是更加完善和合理。但是，還存在一些問題需要改進(jìn)。

(三)我國(guó)公務(wù)員回避制度存在的問題

我國(guó)由于國(guó)情的原因，公務(wù)員回避制度在我國(guó)的法律規(guī)范中還沒有獲得合理的構(gòu)建。該制度還存在如下幾個(gè)問題：

第一，公務(wù)員自身的回避意識(shí)缺失。我國(guó)自古以來就極其注重親情血緣觀念和家族觀念。但公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)缺乏回避意識(shí)，將嚴(yán)重影響行政效率和政府在人民群眾心目中的形象。第二，公務(wù)員回避制度的立法不健全。我國(guó)關(guān)于公務(wù)員回避制度的法律法規(guī)比較分散，有關(guān)公務(wù)員回避的規(guī)定分散在《公務(wù)員法》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》等具體的法律法規(guī)中，沒有一部完整的關(guān)于公務(wù)員回避的法律。第三，公務(wù)員回避制度的監(jiān)督機(jī)制不嚴(yán)格。我國(guó)對(duì)于公務(wù)員回避制度的操作并沒有具體的法律和法規(guī)對(duì)其設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制來保障它的有效實(shí)施。

三、我國(guó)公務(wù)員回避制度的完善措施

(一)增強(qiáng)公務(wù)員本人的回避意識(shí)

“任何一種法律制度再好也是需要人去貫徹、執(zhí)

行、監(jiān)督乃至發(fā)展的，沒有真正懂法、富有正義感和敬業(yè)精神的強(qiáng)大而獨(dú)立的執(zhí)法隊(duì)伍，和真正懂得法律、尊重法律、自覺受法律制約的行政首長(zhǎng)，也就談不上真正的法治”。公務(wù)員是國(guó)家公務(wù)的執(zhí)行者和政府形象的代表，其整體道德素質(zhì)關(guān)系著我國(guó)行政制度的施行情況。因此，為了落實(shí)公務(wù)員回避制度，須增強(qiáng)公務(wù)員的回避意識(shí)，提高公務(wù)員回避意識(shí)的主動(dòng)性和積極性。

(二)健全公務(wù)員回避制度的立法和監(jiān)督機(jī)制

我國(guó)目前尚無一部統(tǒng)一的行政程序法典，公務(wù)員回避制度作為一項(xiàng)行政程序，本應(yīng)由行政程序法典對(duì)其做出系統(tǒng)完善的規(guī)定。為了讓公務(wù)員回避制度能得到更好地落實(shí)，我國(guó)有必要加緊出臺(tái)一部《行政程序法》。我國(guó)《公務(wù)員法》第71條是關(guān)于公務(wù)員回避方式的規(guī)定。但該條對(duì)行政機(jī)關(guān)、公務(wù)員自身和行政相對(duì)人的回避程序都沒有做出嚴(yán)格的規(guī)定。公務(wù)員上下級(jí)要進(jìn)行互相監(jiān)督，網(wǎng)上和線下都設(shè)立無名舉報(bào)制度，加大公眾媒體對(duì)公務(wù)員回避制度的監(jiān)督，一旦違反就進(jìn)行處分和曝光。

(三)借鑒國(guó)外公務(wù)員回避制度的有益成分

近代有“中學(xué)為體，西學(xué)為用”借鑒西方的先進(jìn)科技，我們國(guó)家也可以借鑒國(guó)外關(guān)于公務(wù)員回避制度的成功經(jīng)驗(yàn)，借鑒其他國(guó)家和地區(qū)在公務(wù)員回避制度方面的行政程序法典。我國(guó)在近親回避方面也可借鑒瑞士對(duì)擬制血親的規(guī)定。

四、結(jié)語

公務(wù)員回避制度作為確保公務(wù)員秉公執(zhí)法、清正廉潔，促進(jìn)國(guó)家廉政建設(shè)的一項(xiàng)制度，在公務(wù)員管理中具有重要的地位和作用。對(duì)其進(jìn)行研究，不僅可以提高政府在人民群眾心目中的形象，還可以保障公民的合法權(quán)益，更符合我國(guó)依法治國(guó)的內(nèi)在需要，有利于構(gòu)建富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗的社會(huì)主義國(guó)家。