論合法行政原則與合理行政原則

徐興衛(wèi)

云南財經(jīng)大學(xué)，云南 昆明 650221

行政法作為一個獨立而又重要的部門法，涉及的內(nèi)容覆蓋我們社會生活的各個領(lǐng)域，觸及到社會的每一個角落。行政法部門規(guī)制的范圍豐富多彩、涵蓋世間萬象，可以說是“上管天，下管地，中間管空氣”。伴隨著現(xiàn)代社會管理事務(wù)的增長，21世紀(jì)的今天，經(jīng)濟、科技、環(huán)境、文化、民生迅速發(fā)展，行政權(quán)力日益擴張，但是無論如何行政權(quán)力如何擴張，行政主體在行使行政權(quán)力的時候都必須嚴(yán)格遵守合法行政原則與合理行政原則這兩個原則。合法行政原則、合理行政原則是作為行政法的最基本的原則，有其獨特的地位、內(nèi)涵以及具體要求，對于行政主體在行使行政職權(quán)的時候具有重要的指導(dǎo)作用。然而合法行政、合理行政這兩者之間又有其不同的涵義和價值，通過研究分析其中所蘊含的具體要求，筆者認為合理行政的比合法行政的要求更高，更符合新時代的中國對于公平正義的法治追求。

一、合法行政原則的內(nèi)涵

首先，合法行政原則是行政法的首要而又核心的原則，其地位是不可替代的，是建設(shè)法治國家、法治政府的必然要求和前提。它是指在行政立法方面、以及在行政執(zhí)法方面必須依據(jù)法律規(guī)定，符合法律規(guī)定的具體要求，不能違反，不能抵觸法律。其次，合法行政原則要求行政主體在做出行政行為時必須嚴(yán)格遵守憲法、以及其它法律法規(guī)、自治條例和單行條例等等。不擁有行政法規(guī)范以外的特殊權(quán)利，如果行政主體不能按照規(guī)定履行自己的職責(zé)，在相關(guān)法律規(guī)定范圍內(nèi)行使自己的權(quán)利，而是違背并超越了規(guī)定的權(quán)限，那么其行政行為無效，對于這種行政違法行為行政主體依法應(yīng)當(dāng)受到制裁，并應(yīng)當(dāng)要求承擔(dān)行政主體因違法行為所負的法律責(zé)任。最后合法行政原則又包含兩方面的內(nèi)容，一方面是實體性的合法，另一方面是程序性的合法。行政主體在行使權(quán)力的時候不僅要嚴(yán)格遵守實體性規(guī)范，而且要遵守程序性規(guī)范，如果違反了實體性規(guī)范或者程序性規(guī)范，都是違背了合法行政原則。

二、合理行政原則的內(nèi)涵

合理行政原則是行政法部門基本原則的另一個極其重要的組成之一，它指的是行政主體在行使行政行為時既要按照法律、法規(guī)以及規(guī)章規(guī)定的前提要求進行考量，更要吻合該法律規(guī)范所要達到的法律精神和目的，符合公平以及正義的法治目的。[1]合理性原則中的“理”是指整個社會中人民群眾共同追求和遵守法理，這種“理”是更低要求的理，即行政主體作出的行政決定，應(yīng)當(dāng)具備一個思維正常而又理性的一般人所應(yīng)當(dāng)有的理性，并且能夠符合科學(xué)正義和社會公德。

三、合法行政原則與合理行政原則的分析比較

合法行政原則與合理行政原則都有其不同的具體內(nèi)容和要求，分析并思考比較這兩個原則，可以清楚的理解它們之間的聯(lián)系與區(qū)別

(一)合法行政的具體內(nèi)容的分析

一方面，合法行政原則要求法律優(yōu)先。所謂的法律優(yōu)先是指行政必須受到當(dāng)下法律的約束，不得實施任何違背法律的決定或者措施。[2]其具體要求有二，其一是在行政立法方面，行政機關(guān)在作出規(guī)定或者決定時，都不得與法律相抵觸，也不得作出不符合于現(xiàn)行法律的規(guī)范內(nèi)容，這里的法律指的是狹義的法律，否則行政機關(guān)作出的規(guī)定或者決定違法，在法律評價為無效，不能取得法律上的效力。其二，在行政執(zhí)法方面，行政主體有責(zé)任積極的履行現(xiàn)行有效的行政法律規(guī)定，如果行政主體怠于行使自己的職責(zé)，那么將構(gòu)成不作為違法。

另一方面，合法行政要求法律保留。所謂的法律保留是指行政行為的實施必須有法律的授權(quán)，以法律的明文規(guī)定為依據(jù)。否則不得為之，即法無授權(quán)即禁止，這里的法律是指狹義的法律。其具體要求有二，其一是在行政立法方面，立法機關(guān)保留了對一些法律事項的立法權(quán)限，行政立法禁止消極的不違反法律為標(biāo)準(zhǔn)，還需要相關(guān)法律的具體明確授權(quán)。按照法律的規(guī)定只能由法律規(guī)定的事項，行政機關(guān)只有在獲得授權(quán)后，行政立法才能做出規(guī)定或者決定。其二是在行政執(zhí)法方面，行政主體在沒有立法文件規(guī)定的事項和權(quán)限時，不得作出影響公民、法人以及其他組織合法權(quán)益的行政行為。例如，教育機關(guān)對違法教育法律規(guī)定的教師進行行政拘留，該行為就違反了行使公權(quán)力“法無授權(quán)即禁止”的要求，應(yīng)認定為無效，依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

(二)合理行政原則具體內(nèi)容的分析

首先，合理行政原則要求公平公正對待行政相對人，不偏不倚，不徇私情，針對相似的情況應(yīng)當(dāng)相似的處理，不得主觀臆斷實施差別對待。其中的公正不僅

僅包括了實體上公正，而且還涵蓋程序上公正。其中實體公正要求行政主體及其工作人員不能假公濟私，在對待行政相對人時由主觀意愿決定處理結(jié)果；另外就是要求行政主體要做到相似情形相似處理，不一樣的情況要區(qū)分處理。而程序公正則要求行政主體及其工作人員不能處理與自己利益密切相關(guān)的事項，也不能私下接觸當(dāng)事人，接受當(dāng)事人的求見、宴請，而且在做出不利相對人的行政行為時，要通知行政相對人，聽取相對人對相關(guān)事實理由和依據(jù)的陳述和辯解。

其次，合理行政原則要求關(guān)注相關(guān)要素，不關(guān)注無關(guān)事項。行政主體在作出行政決定或者進行行政裁量時，只能考慮立法的規(guī)范、精神、等相關(guān)成份，不考慮不相關(guān)的因素。例如，環(huán)保執(zhí)法部門在對各個企業(yè)進行執(zhí)法檢查時，只查處私人企業(yè)的違法排污行為，而對國企違法排污行為不予處罰。這樣就是考慮了無關(guān)的原因，就不符合合理行政的原則要求。

最后，合理行政原則要求遵守比例原則。比例原則是指在采取某項行政行為時，必須權(quán)衡好公共利益目標(biāo)的實現(xiàn)與行政相對人合法權(quán)益的保障之間的關(guān)系，若為了實現(xiàn)公共利益的目的而可能采取對行政相對人不利的措施時，應(yīng)當(dāng)將負面影響降到最低限度內(nèi)，而且要保持二者之間適度的平衡。

四、結(jié)論

首先，不管是合法行政原則，還是合理行政原則，都是行政法治的原則的子原則，都涉及到行政活動的始終。在行政執(zhí)法活動中既要合法行政又要合理行政，不能只強調(diào)合法行政，而忽視合理行政；也不能只強調(diào)合理行政，而忽視合法行政。其次，合法行政是行政法治的首要而又核心的原則，是行政立法、行政執(zhí)法的首要而又核心的原則，其它的基本原則則是合法行政原則的擴展性原則。而合理行政原則是行政法治的填補原則，如果違反了合理行政的要求，就可能違反了合法行政的要求；而如果違反了合法行政的要求，則一定違反了合理行政的要求。再次，合法行政原則是形式行政法治的范疇，而合理行政原則是實質(zhì)行政法治的范疇。與合法行政原則注重形式主義的要求不同，合理行政原則更加強調(diào)和追求實質(zhì)形式的公平、正義、權(quán)利、平等的要求。最后，合理行政原則與合法行政原則相比，要求行政執(zhí)法活動“遵法、有理、講情”，不僅要求嚴(yán)格執(zhí)法，更要求在執(zhí)法活動中體現(xiàn)人文關(guān)懷，這更符合新時代背景下全面依法治國的精神和目標(biāo)。