法律監(jiān)督視野下兩法銜接機制的構(gòu)建和完善

李 冰

（215000 蘇州大學(xué)法學(xué)院 江蘇 蘇州）

一、以法律監(jiān)督為核心的“兩法銜接”機制

為實現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法工作相銜接,“兩法銜接”機制應(yīng)運而生。該機制有利于整合執(zhí)法資源,強化法律監(jiān)督,充分發(fā)揮行政執(zhí)法與刑事司法的優(yōu)勢互補和資源共享。

1.“兩法銜接”的概念和淵源

2001年5 月,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的決定》,“兩法銜接”問題被首次提及。同年7月國務(wù)院又發(fā)布了《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》,“兩法銜接”機制正式確立。2001年12月最高檢發(fā)布《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》,該規(guī)定明確了檢察機關(guān)發(fā)揮法律監(jiān)督作用的具體方式,也確立了法律監(jiān)督在“兩法銜接”機制中的核心地位。隨后高檢院又聯(lián)合其他部門相繼出臺了《關(guān)于加強行政執(zhí)法機關(guān)與公安機關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見》《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》《關(guān)于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》等。以上法律檔的頒布實施,為“兩法銜接”工作的開展提供了重要的理論支撐。

2.“兩法銜接”的實踐價值

“兩法銜接”機制指在行政執(zhí)法過程中將超越行政執(zhí)法范疇、涉嫌構(gòu)成犯罪的案件從行政執(zhí)法中分流出來,由司法機關(guān)予以刑事追究,在此過程中行政執(zhí)法與刑事司法主體相互協(xié)作、配合及監(jiān)督的工作制度,是中央為更好地落實依法治國而提出的一項重要工作機制。

（1）有利于避免行政執(zhí)法機關(guān)在部門利益推動下的“以罰代刑”“有案不移”現(xiàn)象。針對市場經(jīng)濟活動中的違法違規(guī)行為,行政執(zhí)法機關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行監(jiān)管和調(diào)節(jié)。但這些違法違規(guī)行為中,存在一部分有可能涉及刑事犯罪的案件,而這部分案件則需要交由司法機關(guān)進(jìn)行處理。行政執(zhí)法過程中,受到執(zhí)法機關(guān)自身利益和地方保護(hù)主義的驅(qū)動,行政執(zhí)法機關(guān)對這部分可能涉及刑事犯罪的案件“以罰代刑”“有案不移”的情況時有發(fā)生?！皟煞ㄣ暯印睓C制作為行政執(zhí)法與刑事司法之間的對接渠道,其出發(fā)點在于對行政執(zhí)法中可能涉及刑事犯罪的案件進(jìn)行依法處理,避免行政執(zhí)法機關(guān)“以罰代刑”“有案不移”的現(xiàn)象。

（2）有利于改善檢察機關(guān)法律監(jiān)督不力的局面。對于行政機關(guān)的執(zhí)法行為,檢察機關(guān)常常會面臨“說不上話”“插不了手”的尷尬局面,這就讓檢察機關(guān)法律監(jiān)督的作用得不到有效發(fā)揮?！皟煞ㄣ暯印睓C制為檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)提供了理論依據(jù)和制度支撐,有利于加強檢察機關(guān)與行政執(zhí)法機關(guān)的交流溝通,有利于及時發(fā)現(xiàn)并糾正行政執(zhí)法機關(guān)不移送涉嫌犯罪案件的情況。

（3）有利于提升行政執(zhí)法效率、加強刑事司法有效覆蓋。由于缺乏統(tǒng)一的信息溝通及共享平臺,行政執(zhí)法機關(guān)、公安機關(guān)和檢察機關(guān)的資源難以得到有效的整合與利用,導(dǎo)致行政執(zhí)法效率不高、刑事司法覆蓋不全?！皟煞ㄣ暯印睓C制建立了統(tǒng)一有效的信息溝通及共享平臺,很大程度上改善了資源配置,提升了行政執(zhí)法與刑事司法的效率。

3.檢察機關(guān)在“兩法銜接”中的地位和作用

“兩法銜接”機制主要包含四方面內(nèi)容：一是行政執(zhí)法機關(guān)要依法向公安機關(guān)移送涉嫌犯罪案件；二是行政執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)法中、公安機關(guān)在偵查中、監(jiān)察機關(guān)在行政監(jiān)察中、政府法制機構(gòu)在行政執(zhí)法監(jiān)督中,對于發(fā)現(xiàn)的涉嫌職務(wù)犯罪案件線索要依法向檢察機關(guān)移送；三是檢察機關(guān)對公安機關(guān)接受行政執(zhí)法機關(guān)移送案件的處理情況進(jìn)行立案監(jiān)督；四是檢察機關(guān)、行政監(jiān)察機關(guān)、行政執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)對行政執(zhí)法機關(guān)和公安機關(guān)的違法違規(guī)行為進(jìn)行法律監(jiān)督、行政監(jiān)督和行政執(zhí)法監(jiān)督,并依法依規(guī)追究責(zé)任?！皟煞ㄣ暯印睓C制的實踐過程中,檢察機關(guān)法律監(jiān)督的核心地位日益顯現(xiàn),法律監(jiān)督得力與否,是決定行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制能否有效運行的關(guān)鍵。

二、“兩法銜接”機制面臨的困境

隨著“兩法銜接”機制的實踐發(fā)展,各項制度也在不斷的建立完善?，F(xiàn)階段,銜接工作在三方面制度架構(gòu)上存在不足,分別是案件移送架構(gòu)、立案監(jiān)督架構(gòu)和責(zé)任追究架構(gòu)。行政執(zhí)法監(jiān)督是“兩法銜接”機制構(gòu)建中的重點和難點,“兩法銜接”機制的構(gòu)建離不開我國行政執(zhí)法監(jiān)督理論與制度的支持。

1.“兩法銜接”機制實施現(xiàn)狀

（1）以罰代刑的現(xiàn)象仍然存在。一方面,行政執(zhí)法機關(guān)對于案件是否涉嫌刑事犯罪的判斷缺乏敏銳性,移送案件意識有待提高,這就讓本應(yīng)經(jīng)過刑事司法程序的案件得不到有效追訴。另一方面,由于受到執(zhí)法機關(guān)自身利益和地方保護(hù)主義的驅(qū)動,部分行政執(zhí)法機關(guān)存在“有法不依”“執(zhí)法不嚴(yán)”的現(xiàn)象,很大程度上影響了司法機關(guān)的刑事訴訟活動。以環(huán)境行政執(zhí)法為例,2012年之前,全國法院結(jié)案判決的環(huán)境刑事案件數(shù)占同時期全國做出環(huán)境行政處罰案件數(shù)的比例不足萬分之一；2014年各級環(huán)保部門向公安機關(guān)移送污染環(huán)境刑事案件2080件,是過去十年移送案件總和的兩倍。從以上數(shù)字不難看出,“兩法銜接”工作確實取得了一定進(jìn)展,行政執(zhí)法機關(guān)的移送力度得到了加強。但總體而言,移送案件數(shù)量還有很大的上升空間,“以罰代刑”現(xiàn)象還沒有基本杜絕。

（2）移送刑事立案案件質(zhì)量不高。一方面,行政執(zhí)法機關(guān)收集的證據(jù)能否在刑事訴訟中直接被采納,尚缺乏法律依據(jù),行政執(zhí)法與刑事司法在具體的操作過程中可能存在證據(jù)銜接不上的問題。另一方面,由于前期行政執(zhí)法過程中對于取證的要求與刑事司法的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)存在差異,行政執(zhí)法人員所調(diào)取的證據(jù)往往難以達(dá)到后期刑事司法環(huán)節(jié)的證據(jù)要求。而行政執(zhí)法活動又使得取證錯過了最佳時機,這就導(dǎo)致行政執(zhí)法機關(guān)即便將案件移送,部分案件還會因為證據(jù)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)而難以得到刑事追究。

（3）法律監(jiān)督缺乏力度?！皟煞ㄣ暯印惫ぷ髦?針對行政執(zhí)法機關(guān)“以罰代刑”“有案不移”的現(xiàn)象,對于涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法的相關(guān)責(zé)任人員,應(yīng)當(dāng)依法給予行政處分,乃至追究刑事責(zé)任。雖然相關(guān)制度明確了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán),但在實踐中,法律監(jiān)督往往不能切實有效的發(fā)揮作用,由于法律監(jiān)督的缺失與不力,導(dǎo)致“兩法銜接”的追責(zé)制度得不到有效落實。

2.“兩法銜接”機制中法律監(jiān)督得不到有效落實的原因

（1）尚未建立統(tǒng)一有效的信息溝通渠道。目前,地方上在各自區(qū)域范圍內(nèi)建立信息溝通渠道,但全國范圍內(nèi)還沒有建立起統(tǒng)一的“兩法銜接”工作信息共享平臺。而地方性的信息溝通渠道在質(zhì)量和技術(shù)層面還存在較大差異,有些地方雖然建立了這樣的信息共享平臺,但事實上未能實現(xiàn)真正意義上的“信息共享”“兩法銜接”工作所涉及到的各機關(guān)單位的參與熱情參差不齊,這就導(dǎo)致信息共享平臺信息不全,無法切實有效投入使用。

（2）尚未從立法層面明確法律監(jiān)督的地位。確立“兩法銜接”中法律監(jiān)督的地位,就是要明確檢察機關(guān)在“兩法銜接”機制中作用,這就需要從立法層面對“兩法銜接”機制中的案件移送架構(gòu)、立案監(jiān)督架構(gòu)、責(zé)任追究架構(gòu)進(jìn)行完善?！皟煞ㄣ暯印睂嵺`中,檢察機關(guān)通過發(fā)放檢察建議的形式來進(jìn)行法律監(jiān)督,而現(xiàn)有的法律法規(guī)及相關(guān)文件對于如何有效監(jiān)督案件移送和立案活動缺乏具體的、可操作的規(guī)定,這就使法律監(jiān)督的作用難以發(fā)揮。

（3）尚未形成健全的主動監(jiān)督機制。由于受限于法律監(jiān)督的角色定位,而“兩法銜接”工作中又缺乏強有力的牽頭部門協(xié)調(diào),檢察機關(guān)只能被動的接收行政執(zhí)法機關(guān)和公安機關(guān)的信息。這樣的信息往往在數(shù)量和質(zhì)量上都十分有限,檢察機關(guān)法律監(jiān)督作用難以發(fā)揮也就不無根據(jù)了。要想讓法律監(jiān)督在“兩法銜接”機制中切實有效發(fā)揮效能,就必須形成健全的主動監(jiān)督機制,賦予檢察機關(guān)更大的監(jiān)督權(quán)限和自由。目前來看,“兩法銜接”機制還未形成健全有效的主動監(jiān)督機制。

三、進(jìn)一步完善“兩法銜接”機制架構(gòu)的建議

隨著“兩法銜接”工作向前推進(jìn),與之相關(guān)的各項機制體制也在不斷的建立與發(fā)展。進(jìn)一步完善“兩法銜接”機制架構(gòu),切實克服銜接工作中面臨的困難和挑戰(zhàn),對于保障行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的有效運行具有重要意義。

1.“兩法銜接”的立法設(shè)計

（1）確立法律監(jiān)督在“兩法銜接”中的核心地位?，F(xiàn)階段,“兩法銜接”機制主要是由相關(guān)法規(guī)及文件確立,位階上的劣勢必然導(dǎo)致法律監(jiān)督在立法層面缺乏說服力與強制力。只有通過更高位階的法律法規(guī)確定,才能讓檢察機關(guān)在“兩法銜接”機制中的法律監(jiān)督權(quán)真正居于核心地位,并且能切實有效的發(fā)揮法律監(jiān)督的作用。

（2）明確“兩法銜接”中法律監(jiān)督的權(quán)限。要通過立法進(jìn)一步明確并細(xì)化檢察機關(guān)在“兩法銜接”中的法律監(jiān)督權(quán)限,提高法律監(jiān)督的可操作性。第一,要充分保障檢察機關(guān)獲知行政執(zhí)法案件移送、移送案件立案相關(guān)信息的權(quán)限。除行政執(zhí)法機關(guān)、公安機關(guān)備案通報的案件信息外,檢察機關(guān)還應(yīng)被賦予一定查閱、調(diào)取相關(guān)信息的權(quán)力。第二,在保障檢察機關(guān)檢察建議權(quán)的同時,還應(yīng)該豐富法律監(jiān)督的方式。比如針對行政執(zhí)法案件移送過程中相關(guān)貴任人涉嫌違紀(jì)違法的情況,檢察院可以向其主管部門提出處分建議。

（3）加強對公安機關(guān)的立案監(jiān)督。要推動完善行政執(zhí)法機關(guān)與公安機關(guān)、檢察機關(guān)“兩法銜接”工作實施細(xì)則,進(jìn)一步加強對公安機關(guān)不予立案的監(jiān)督,不斷完善立案監(jiān)督架構(gòu)，要加強對公安機關(guān)不予立案的監(jiān)督。對于行政執(zhí)法機關(guān)已經(jīng)采取行政處罰措施的案件公安機關(guān)很多時候都會作出不予立案的決定，面對這種情況,行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)有權(quán)建議檢察機關(guān)進(jìn)行立案監(jiān)督,而且立案監(jiān)督的發(fā)展趨勢應(yīng)該是建立檢察機關(guān)對于不予立案案件的逐案審查機制。另外,針對公安機關(guān)立案后又撤案的案件,也應(yīng)納入立案監(jiān)督的審查范圍。

2.“兩法銜接”的制度設(shè)計

（1）建立、完善網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺?，F(xiàn)階段“兩法銜接”工作發(fā)展受限,很大程度上是因缺乏統(tǒng)一有效的網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺。由于各地方“兩法銜接”工作開展的實際情況存在差異,很難建立覆蓋全國范圍的統(tǒng)一的信息共享平臺。但在國家層面上應(yīng)當(dāng)確定銜接工作的牽頭單位,指導(dǎo)并監(jiān)督地方各自建立覆蓋省市縣三級的“兩法銜接”網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺,有效揮效能,整合執(zhí)法信息資源,實現(xiàn)行政執(zhí)法機關(guān)、公安機關(guān)與檢察機關(guān)之間的信息互聯(lián)互通,實現(xiàn)案件網(wǎng)上移送、系統(tǒng)辦理、案件信息的流程跟蹤和監(jiān)控,以推動行政執(zhí)法機關(guān)依法查處行政違法案件,確保涉嫌犯罪案件及時進(jìn)入司法程序。

（2）倡導(dǎo)實行檢察機關(guān)提前介入機制。在建立、完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的過程中,提前介入權(quán)也應(yīng)該成為檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能的一種重要手段。需要充分發(fā)揮檢察機關(guān)對案件定性、證據(jù)把握上的優(yōu)勢,針對行政執(zhí)法案件中有可能涉嫌刑事犯罪的,檢察機關(guān)認(rèn)為有必要時可以主動在行政執(zhí)法階段采取提前介入的方式,及時向行政執(zhí)法機關(guān)了解案件進(jìn)展情況,并且對行政執(zhí)法機關(guān)的取證活動進(jìn)行引導(dǎo)和建議。檢察機關(guān)的提前介入,可以定程度上增強法律監(jiān)督的效果,切實提高“兩法銜接”的效率。

（3）全面有效架設(shè)信息溝通渠道。為切實解決涉嫌刑事犯罪案件移送過程中存在的突出間題,促進(jìn)行政執(zhí)法與刑事可法的有效銜接,行政執(zhí)法機關(guān)、公安機關(guān)與檢察機關(guān)應(yīng)定期召開聯(lián)席會議,通報并交流案件進(jìn)展情況,統(tǒng)一認(rèn)識、形成合力。聯(lián)席會議由牽頭單位定期組織召開,各單位互相通報在查辦涉刑事犯罪案件中出現(xiàn)的問題,提出加強“兩法銜接”工作的對策和辦法,建立起案件移送規(guī)范化、聯(lián)合執(zhí)法具體化、銜接工作常態(tài)化的長效協(xié)作機制。

（4）嚴(yán)格落實銜接工作考評機制和責(zé)任追究機制。要建立合理有效的銜接工作考評機制細(xì)化考核對象與考核內(nèi)容,對案件移送的數(shù)量和質(zhì)量、信息共享的有效性等內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定,并制定相應(yīng)的獎懲辦法。同時要嚴(yán)格落實“兩法銜接”工作責(zé)任追究制度,針對行政執(zhí)法機關(guān)未按相關(guān)規(guī)定移送涉嫌刑事犯罪案件、公安機關(guān)未按規(guī)定開展立案偵查、檢察機關(guān)未按規(guī)定進(jìn)行法律監(jiān)督的情況,根據(jù)所造成后果和不利影響的嚴(yán)重程度,對案件直接責(zé)任人以及相關(guān)主管人員追究行政紀(jì)律責(zé)任乃至刑事責(zé)任。

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