從聽證制度的適用范圍談我國的行政聽證制度

張莉敏

燕山大學(xué)文法學(xué)院，河北 秦皇島 066004

一、行政聽證制度的重要意義

聽證制度不僅是將政府和公民聯(lián)系起來的橋梁，而且也促進(jìn)了中國法律制度的健全和完善，同時標(biāo)志著中國行政行為方式轉(zhuǎn)變的春天的到來?，F(xiàn)代行政法的核心是聽證制度。聽證制度也因此賦予了重要意義。首先，行政聽證制度有利于保障程序公正。在制定、實施法律、法規(guī)、規(guī)章以及國家政策時，遵循公正合理的流程就是程序公正的要求。聽證制度的出現(xiàn)體現(xiàn)了程序公正的這一要求。同時政府行政權(quán)力的公正行使的程序保障也是聽證制度。其次，行政聽證制度有利于公民參與國家管理，從而向?qū)崿F(xiàn)直接民主邁進(jìn)。目前，現(xiàn)在行政決策和行政行為的作出體現(xiàn)出以行政決策者為中心的特點。但是行政決策和行政行為的作出應(yīng)該更多的體現(xiàn)出公民的意愿。因為只有公民才是這些行政決策和行政行為的直接影響者。為了行政管理體制的創(chuàng)新和行政決策的需要，在決策過程應(yīng)該有政府，公民，專家學(xué)者的參與。人民的事情應(yīng)該由人民自己決定，這是人民主權(quán)原則的基本內(nèi)容。根據(jù)人民主權(quán)原則的基本內(nèi)容建立聽證制度，從而保證了公民的參與權(quán)。

最后，行政聽證制度有利于提高行政效率。行政聽證制度的設(shè)置表面上增加了行政負(fù)擔(dān)，但是事實并非如此。公民參與到行政聽證制度中不僅表達(dá)了自己的意見和主張，而且增強了對行政決策和行政行為的理解和認(rèn)知。因此公民參與到行政聽證制度之中，不僅行使了當(dāng)事人應(yīng)有的行政救濟權(quán)利，而且使行政效率大大提高。行政機關(guān)作業(yè)作出一個行政決定之前，通過聽證程序，使公民的合法權(quán)益得到事前救濟，盡可能地避免了因違法行政行為，而導(dǎo)致國家賠償，增加更多的不必要的成本。

二、行政聽證制度的適用范圍

(一)行政處罰法中的規(guī)定

《行政處罰法》從聽證范圍、聽證程序以及處罰條款三個角度規(guī)定了聽證制度。只有三種行政處罰行為適用聽證制度，由此可見，聽證制度在行政處罰法中的適用范圍是十分狹窄的。此外，行政拘留對于行政相對人的人身自由產(chǎn)生了重大影響，但是竟然排除在了聽證制度之外，令人匪夷所思。這個關(guān)于行政拘留排除在聽證制度之外的規(guī)定顯然也是不合邏輯的。這樣看來，行政處罰法中關(guān)于聽證制度的規(guī)定是不合理的，不科學(xué)的。聽證制度在行政處罰中必須以當(dāng)事人申請為前提，并且確立了諸多原則。聽證結(jié)束后，行政機關(guān)按照行政處罰法作出規(guī)定，并不是按照聽證筆錄作出處罰決定。

在行政處罰法關(guān)于聽證制度的規(guī)定中不難發(fā)現(xiàn)其缺陷。很多事項因為屬于國家秘密而不能舉行聽證，為秘密舉行聽證提供了較多借口，從而違背了聽證制度的公開原則。雖然行政處罰法規(guī)定的聽證制度在一定程度上存在缺陷，但是聽證制度的確立真正的為行政管理方面加入了公正程序。

(二)價格法中的規(guī)定

我國的價格法中的聽證制度經(jīng)歷了一個漫長的發(fā)展過程，但是仍然存在漏洞。其中對于價格法的聽證制度的適用范圍主要采用列舉式的方法，使得價格法中的聽證制度的適用范圍比較狹窄。很多行業(yè)借此漏洞對公眾要求需要聽證的事項進(jìn)行推脫，可見采取列舉式的方法還是比較狹隘，不能夠包含各行各業(yè)以及各種狀況。價格法中的聽證制度的適用范圍應(yīng)考慮隨著實踐的發(fā)展做出一些原則性的規(guī)定，以適應(yīng)不斷變化發(fā)展的社會需要，改變列舉的方法所帶來的不足。在價格法中聽證會的組織主持人也值得我們深思。聽證會的支持人必須保持中立，并且要具有良好的法律素養(yǎng)以及高水準(zhǔn)的業(yè)務(wù)素質(zhì)。主持人既是裁判者也是利益相關(guān)者，試問可以保持中立和獨立嗎？聽證筆錄作為價格決策依據(jù)也難以保證其全面，客觀，真實。因此改革有關(guān)主持人制度的法律法規(guī)勢在必行，價格聽證會也會少些質(zhì)疑。聽證會的代表具有廣泛性和代表性的特征，但是在現(xiàn)實生活中，由于代表比例以及標(biāo)準(zhǔn)沒有相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，使得價格聽證會并沒有真真正正的為群眾謀取到應(yīng)有的利益，并且使聽證會的公信力大打折扣。

(三)環(huán)境法中的規(guī)定

我國在《環(huán)境影響評價法》中第一次用法律的形式規(guī)定了環(huán)境聽證制度以及聽證程序。行政聽證制度作為民主制度的體現(xiàn)，已經(jīng)成為行政程序中普遍適用的制度。環(huán)境聽證制度在享有行政聽證制度的共性的同時，也有其獨有的特性，因此我們對環(huán)境聽證制度進(jìn)行研究的過程中，要根據(jù)其特性保護(hù)環(huán)境行政相對人的權(quán)益。只有公開制度才可以保護(hù)環(huán)境行政相對人的權(quán)利。最重要的是讓公眾了解到有關(guān)環(huán)境聽證會的相關(guān)法律法規(guī)，及時準(zhǔn)確地了解聽證信息，并且表達(dá)自己的訴求，才能真正發(fā)揮環(huán)境聽證制度的作用。

(四)立法法中的規(guī)定

立法聽證被視為是聽證家族中的新成員，同時也是近年來立法活動中最引人矚目的亮點，受到人們的的熱烈討論和研究。在長期的發(fā)展過程中，西方國家已經(jīng)將立法聽證作為立法活動中不可或缺的一部分，并且關(guān)系到公民切身利益以及公共利益的法案都需要舉行立法聽證會。人民代表大會以及人大常委會有憲法賦予的權(quán)利—代表人民行使國家權(quán)力，但是我國的國家性質(zhì)仍然是人民民主專政。在我國只有人民才是國家的主人，因此即使是由人民代表大會以及人大常委會主持的立法活動也應(yīng)該聽取人民的意見。舉行立法聽證會既符合我國的國家性質(zhì)，也可以鞏固人民群眾的主人翁地位，調(diào)動廣大人民群眾參政議政的熱情，從而促進(jìn)建設(shè)社會主義法治國家。

(五)行政許可法中的規(guī)定

雖然在行政許可法中，聽證制度較之前已經(jīng)越來越完善，但是與世界上其他先進(jìn)的國家相比較，我國的行政許可法中的聽證制度仍然有許多問題，主要體現(xiàn)在以下方面。第一、行政許可法中的聽證制度的適用范圍比較狹窄，主要包括法定聽證，職權(quán)聽證和申請聽證三大類。一是法定聽證。在行政許可法中規(guī)定，法律、法規(guī)、規(guī)章都可以規(guī)定聽證制度。由于聽證制度是舶來品，對于我們來說比較陌生，在法律、法規(guī)、規(guī)章中的規(guī)定較少。二是職權(quán)聽證。行政許可法中規(guī)定，涉及公共利益的重大行政許可事項應(yīng)該舉行聽證。這項關(guān)于聽證的規(guī)定也較為模糊和不明確，賦予行政機關(guān)較大的自由裁量權(quán)。行政機關(guān)可以自由解釋“公共利益”和“重大”，使法律的公信力大大降低。三是申請聽證。申請聽證在行政許可法中只有一種單一情形，申請聽證必須直接涉及本人與其他人之間的重大利益。由此可見，對于公共利益只有職權(quán)聽證，而不允許申請聽證。聽證制度在行政許可法中雖然有了長足的發(fā)展，但是在使用過程中仍然舉步維艱。第二、行政許可法規(guī)定了聽證筆錄的效力。對于行政許可法的這一規(guī)定，我們應(yīng)給予高度的評價，是對行政處罰法的飛躍式發(fā)展。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證會的聽證筆錄作出行政許可決定。根據(jù)聽證筆錄作出行政許可決定一方面有利于實現(xiàn)案卷排他制度，另一方面促進(jìn)了行政程序的發(fā)展。行政許可法還有許多需要發(fā)展和完善的地方，它的規(guī)定主要還是一些“宣示性條款”，需要我們以后將它細(xì)化，不再流于形式。

三、行政聽證制度的完善

行政聽證制度體現(xiàn)了政府依法行政、民主行政、科學(xué)行政。但是，行政聽證制度在先天畸形和后天營養(yǎng)不良的環(huán)境下發(fā)展，導(dǎo)致它的重要價值沒有完全發(fā)揮出來。因此，我們需要對行政聽證制度作出完善。

(一)我國行政聽證制度的不足

在這些年的發(fā)展過程中，行政聽證制度雖然有了很大的發(fā)展，但是仍然存在不足與缺陷，主要表現(xiàn)為使用行政聽證制度的行政行為的范圍略顯狹窄，聽證會支持人的地位不獨立以及資格不明確以及我國沒有明確聽證筆錄的效力，未確定案卷排他制度。這一現(xiàn)象導(dǎo)致聽證會只是聽聽，走走過場，或者說只是作秀而已，作出行政決定并沒有參考聽證筆錄。但是，沒有對聽證筆錄的具體包括的內(nèi)容作出規(guī)定，同時行政相對人的素質(zhì)過低，使得行政機關(guān)的自由裁量權(quán)過大。

(二)我國行政聽證制度的完善

行政聽證制度在有關(guān)公民的權(quán)益，政府的科學(xué)民主行政方面有重要作用。我國的行政聽證制度已經(jīng)有了突飛猛進(jìn)的進(jìn)步，但是比起英美國家完善的聽證制度，我國仍然望塵莫及，有很多需要完善的地方。

第一，將聽證的范圍擴大到其他行政行為以及抽象行政行為。抽象行政行為是國家單方面的行為，具有民主性上的缺陷，將抽象行政行為列入聽證制度的適用范圍也是行政程序法的發(fā)揮趨勢。

第二，明確聽證會主持人的中立性。雖然在相關(guān)的法律法規(guī)中規(guī)定了回避制度，但是仍然進(jìn)一步完善聽證制度中的回避規(guī)則，可以借鑒訴訟程序中的回避制度。此外將主持人的職責(zé)權(quán)限進(jìn)一步明確劃分為聽證之前、聽證之中和聽證之后。

第三，明確聽證筆錄的效力，確定案卷排他制度。舉行聽證會的目的是獲得作出行政決定的證據(jù)。行政聽證制度的設(shè)計是將行政行為的公平性高于行政行為的效率，我們不應(yīng)該白白犧牲了效率也沒有追求到公平。因此，作為高成本的聽證制度只有真正發(fā)揮價值才會有生命力，而聽證制度的價值就在于聽證筆錄的效力。明確案卷排他制度具有重要的現(xiàn)實意義。

四、小結(jié)

美國一位法官說過“陽光是最好的防腐劑，路燈是最好的警察?！痹谑袌鼋?jīng)濟的推動下，政府的理念也隨之發(fā)生了變化。政府由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，公民的地位上升，程序公正越來越受到重視，聽證制度應(yīng)運而生。程序公正將成為我國行政現(xiàn)代化的發(fā)展的動力，從而推動我國民主政治的發(fā)展和行政程序公正的實現(xiàn)，實現(xiàn)依法治國和依憲治國，構(gòu)建法治社會。