北極國際法律制度研究

劉凱欣

中南財經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢 430073

北極即北冰洋，指北極圈以內(nèi)的面積約1478萬平方公里的區(qū)域。除了少量島嶼外，并無陸地。北冰洋是世界四大洋中面積最小的一個，但是其島嶼數(shù)量眾多，島嶼的總面積約380萬平方公里。絕大部分島嶼已被環(huán)北極圈的八個國家所有。北極常年氣候嚴寒，絕大部分的表面終年被海冰覆蓋，但是隨著北極氣候的變化，北極的冰川開始消融。

一、北極發(fā)生氣候變化，顯露資源價值和戰(zhàn)略價值

近年來，由于北極地區(qū)的急劇變化讓很多國家“重新發(fā)現(xiàn)北極”，諸多國家的目光聚集在北極上，引起了關(guān)于北極地區(qū)主權(quán)和資源歸屬的熱烈爭論。

(一)北極氣溫上升，帶來多方面影響

聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會發(fā)布的關(guān)于氣候變化的第四次評估報告?！稓夂蜃兓?007：自然科學(xué)基礎(chǔ)》中提出：“觀測數(shù)據(jù)表明，近100年來，北極平均海冰面積以每10年2.7%的速率退縮，較大幅度的退縮出現(xiàn)在夏季，為每10年7.4%。自20世紀80年代以來，北極多年凍土頂層溫度的上升幅度已高達3攝氏度。”而北極理事會發(fā)布的2008年發(fā)布的《北極氣候變化影響評估》和北極監(jiān)控與評估項目2011年發(fā)布的《北極地區(qū)的雪、水、冰和永凍層》中，都提出北極地區(qū)溫度升高的觀察結(jié)論。

北極溫度升高會帶來多方面的影響。在生態(tài)環(huán)境方面，溫度升高將會給北極生態(tài)帶來極大的破壞，海冰減少對北極熊、海豹等生物的生存造成威脅。同時海冰融化使海平面升高將影響全球沿海城市的正常運轉(zhuǎn)。在北極戰(zhàn)略價值方面，北極冰融使得北極地區(qū)航道、礦產(chǎn)資源的利用成本降低、可利用性加強。在航道資源上，隨著全球氣候變暖、冰川融化、航海季節(jié)延長，連接西歐、東南亞之間的最短的海上航道——西北航道可能徹底貫通。北極航線是指穿過北冰洋連接大西洋與太平洋的航線，是連通亞洲、歐洲遠洋航線中的最短航線，西北航道的開通可以大幅的節(jié)約運輸成本，同時還有可能形成一個涵蓋俄羅斯、北美、東亞的環(huán)北極經(jīng)濟圈，毫無疑問具有巨大的經(jīng)濟價值。在礦產(chǎn)資源上，北極擁有豐富的礦產(chǎn)資源，蘊藏有大量的優(yōu)質(zhì)煤，盛產(chǎn)金、銀、鉆石、鈾等重要戰(zhàn)略性礦產(chǎn)。在冰川融化后，開采礦物的門檻降低，礦物資源的可利用性加強。

(二)冰雪消融，資源價值和戰(zhàn)略價值可利用性加強

除了以上北極氣候變化后顯露出的經(jīng)濟上的資源價值外，北極還表現(xiàn)出重要的戰(zhàn)略價值。早在第一次世界大戰(zhàn)時，北極就表現(xiàn)出了其重要的戰(zhàn)略意義。到了冷戰(zhàn)期間，北極更是成為了以美蘇兩國為首的東西方兩大軍事集團對峙的前線，伴隨著蘇聯(lián)的解體，冷戰(zhàn)結(jié)束，使得北極地區(qū)的緊張局勢有所緩解?，F(xiàn)在，冰川消融后的北極通航難度降低，其擁有聯(lián)系亞、歐、北美三大洲的最短航線、位于北冰洋、太平洋、大西洋連接的海洋要道的戰(zhàn)略地位顯露。北極的變化將對世界經(jīng)濟、貿(mào)易和地緣政治格局產(chǎn)生深遠影響。

二、北極地區(qū)的國際爭端

北極發(fā)生的變化讓北極的資源價值和戰(zhàn)略價值展現(xiàn)在各國面前，吸引著諸國對于北極地區(qū)主權(quán)和資源歸屬進行激烈爭論。其中有兩個最為突出的爭端，一為北極海域劃界及其資源歸屬爭端，二為北極航道爭端。

(一)北極海域劃界及資源歸屬之爭

在北冰洋劃界及其資源歸屬爭端方面，由于北冰洋海域的劃界直接關(guān)系到北極資源開發(fā)利用等權(quán)益，北極國家極力在海域劃界方面獲得更大的管轄范圍。這一方面的爭議可以分為兩類，一個是單純的海洋邊界的劃定，一個是大陸架劃界爭端。早在1926年，蘇聯(lián)依據(jù)“扇形原則”要求扇行空間內(nèi)的一切陸地、島嶼以及流動冰群。這一單方主張受到美國、挪威等其他北極國家的反對，最后沒有得到實現(xiàn)。近年來，美國與俄羅斯、美國與加拿大、挪威與俄羅斯、加拿大與丹麥、丹麥與挪威之間對于相互重疊的海洋權(quán)利有不同的主張，在海洋邊界的劃定方面產(chǎn)生爭議。這些爭議部分隨著雙方之間達成的協(xié)定而得到解決，部分由于雙方的爭執(zhí)而依然僵持不下。

在大陸架劃界方面，近年來俄羅斯、加拿大、丹麥在羅蒙諾索夫海峽的主權(quán)爭端方面相爭不下。加拿大、丹麥之間圍繞漢斯島主權(quán)、加拿大與美國之間圍繞波菲特海管轄權(quán)的爭端也在加劇。各方都認為這些海嶺、海底高地都是本國陸地領(lǐng)土的自然延伸，而由于北冰洋的終年冰雪覆蓋，進行大陸架勘查難度大，各國要拿出支持大陸架劃界申請的科學(xué)證據(jù)難。

(二)北極海域的航道之爭

由于全球氣溫升高、冰川融化，加拿大沿岸的西北航道和俄羅斯西伯利亞沿岸的東北航道在不久的未來將開通。一些北極國家對西北航道和東北航道主張主權(quán)，引發(fā)國際爭議。例如，俄羅斯、加拿大兩國，根據(jù)歷史性水域和直線基線原則，將航道視為內(nèi)水航道，依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》有關(guān)規(guī)則，要求過往船只接受管轄、繳費以及接受強制破冰服務(wù)等。2010年加拿大實施了強制性的“加拿大海岸警備隊北極交通系統(tǒng)”，要求在北緯60度以北航行的有關(guān)船舶必須向加方報告有關(guān)情況。而其他的非北極國家則主張，北極航道屬于用于國際航行的海峽，適用《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定的過境通行制度，各國有權(quán)不經(jīng)批準自由航行。雙方對于北極航道法律地位的定位差異導(dǎo)致雙方對于有關(guān)航道的使用爭端不斷。

三、北極地區(qū)的國際法制現(xiàn)狀

北極地區(qū)的國際法制主要由三部分組成，一部分是一般性國際條約，一部分是專門性國際條約。專門性的國際公約由雙邊條約和多邊條約組成。還有一部分是由以北極理事會為核心形成的“軟法”。以上幾部分共同構(gòu)成北極地區(qū)的國際法制，是解決北極爭端、治理北極事務(wù)的主要國際法依據(jù)。

在一般性國際條約方面，有關(guān)國際海洋的公約可以適用北極。北極地區(qū)盡管有70%的面積被冰層覆蓋，但是其冰層之下的水流是與全球的海洋交互流動，北極地區(qū)屬于海洋的一部分，所以《聯(lián)合國海洋法公約》在北極地區(qū)可適用，并且由于北極法制的不完善，《公約》還處于北極地區(qū)國際法律制度的中心位置，是處理北極海上活動引起的國際爭端的基礎(chǔ)?！豆s》中關(guān)于領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)、毗連區(qū)、大陸架的規(guī)定可以適用于北極劃界爭端，而有關(guān)船舶航行的過境通行制度、無害通過制度、通知義務(wù)等等的規(guī)定可以適用于北極航道爭端。除此之外國際海事組織有關(guān)船舶通行和海洋環(huán)境污染的眾多國際公約也可適用。如《防止船舶造成污染的國際公約》、《防止因傾倒廢物及其他廢物污染海洋公約》。這些國際海洋法公約并沒有對于北極地區(qū)進行專門規(guī)定，但是從其目的和內(nèi)容來看，北極地區(qū)應(yīng)屬于其效力范圍之內(nèi)。

在針對北極的專門條約方面，1911年，美國、俄國、英國、日本共同簽署《保存和保護北太平洋的海狗公約》，該公約限制了各國在特定區(qū)域內(nèi)對于海狗的獵殺，是對有關(guān)海狗這一北極海域海洋生物物種的保護。該公約的制定為后來的海洋生物資源的國際立法和保護提供了經(jīng)驗。1920年《斯匹次卑爾根群島條約》由多國簽訂，該條約主要是為了解決圍繞斯匹次卑爾群島的主權(quán)和資源爭端。1973年11月，加拿大、丹麥、挪威、美國與前蘇聯(lián)簽署了《保護北極熊及其棲息地協(xié)定》，該協(xié)定旨在保護北極熊的數(shù)量和生存環(huán)境，除了善意的科研和養(yǎng)護目的之外，禁止捕殺北極熊。

芬蘭、丹麥、挪威、冰島、瑞典、加拿大、美國和俄羅斯8個北極國家，于1996年9月在加拿大渥太華成立了北極理事會。北極理事會以保護北極地區(qū)的環(huán)境、促進北極在經(jīng)濟、社會和福利方面的持續(xù)發(fā)展為宗旨。在成立后，北極理事會于2011年通過了《北極空中和海上搜救合作協(xié)定》，這是其成立以來的第一份具有法律約束力的文件。值得注意的是，北極理事會不具有獨立的財政來源，且其不涉及有關(guān)國家安全和海洋主權(quán)問題，所以其并不屬于獨立的國際組織，而僅僅是高層次的政府論壇。北極理事會不是一個制定政策的機構(gòu)，其分散的、具有“軟法”性質(zhì)的體制不能有效的應(yīng)對北極地區(qū)所面臨的挑戰(zhàn)。

四、國內(nèi)外關(guān)于北極國際法體制的研究

(一)《北極條約》

在《北極條約》的制定方面，國內(nèi)主流的觀點認為，北極地區(qū)具有與南極地區(qū)不同的特點，兩者有不同的地緣政治狀況。這使得制訂統(tǒng)一的《北極條約》難以實現(xiàn)。南極的主體是一塊1400平方公里的大陸，而北極的主體是一片由主權(quán)國家領(lǐng)土環(huán)繞的海洋，并且一些環(huán)北極國家在北極海域劃界方面還存在著遺留未解的爭端，環(huán)北極國家不可能接受凍結(jié)領(lǐng)土請求的條約。其次，隨著俄羅斯“插旗事件”以來，北極國家加強了在北極地區(qū)的軍事力量，這就使得僅用于和平之目的的條約不可實現(xiàn)。再者，以各北極海域國家的北極戰(zhàn)略及區(qū)域性宣言中傳達出的態(tài)度，制定類似于《南極條約》的《北極條約》難以實現(xiàn)。2008年5月五國聯(lián)合發(fā)布的《伊盧利薩宣言》中強調(diào)，“沒有必要建立一個綜合性的國際法律制度來管理北冰洋”。除了該宣言外五國的其他行為也傳達出其對于制定《北極條約》的拒絕態(tài)度。沒有北極地區(qū)核心國家的政治意愿，《北極條約》的制定缺乏基礎(chǔ)，短期內(nèi)無望實現(xiàn)。

(二)自由治理模式解決爭端

在北極事務(wù)的處理上，由于北極事務(wù)具有小規(guī)模、排他性的特點，部分學(xué)者秉持著自主治理的原則，認為應(yīng)由北極國家就北極治理達成多邊層次的安排以及由其自主協(xié)調(diào)國家之間的行為。通過北極理事會的平臺進行雙邊、多邊溝通，就領(lǐng)土、專屬經(jīng)濟區(qū)、外大陸架等爭端進行磋商、談判，最后達成一致的條約。雙方可以通過具體協(xié)商，靈活地、創(chuàng)造性地做出具體的安排。

五、北極國際法體制的設(shè)計

筆者在閱讀大量文獻，綜合了諸多觀點的優(yōu)劣后，通過自己的積極思考，在國際法知識的基礎(chǔ)之上，參考南極條約體系對于北極國際法體制進行了大致的設(shè)計。

(一)承認北極國家對于北極的主權(quán)及主權(quán)權(quán)利

在《南極條約》中采取的是“凍結(jié)對南極的領(lǐng)土要求”，這與南極當(dāng)時的現(xiàn)實情況有關(guān)。南極大陸作為永久冰凍土，對于其資源的利用需要有較高的技術(shù)水平，難度較大。暫時凍結(jié)對南極的領(lǐng)土主權(quán)要求，與各國利益沖突不大，在各國之間的牽扯之下，凍結(jié)是具有可行性。而北極為主權(quán)國家領(lǐng)土環(huán)繞的海洋，如果按照《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定，各國對于北極進行主權(quán)及主權(quán)權(quán)利的申索，那么北極的“公海”面積將只有不到20%，各國可獲得的利益巨大。隨著冰川融化，北極資源價值和戰(zhàn)略價值的可利用性加強，各國對于凍結(jié)的可接受性低，凍結(jié)制度在北極不具有可行性。

不如直接承認北極國家對于北極的主權(quán)及主權(quán)權(quán)利。北極國家距離北極近，按照《海洋法》專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架等制度規(guī)定，北極國家可以占有北極的絕大部分的主權(quán)和主權(quán)權(quán)利，具有擁有北極權(quán)利的正當(dāng)性。對其權(quán)利的承認符合《海洋法》的制度規(guī)則。

(二)建立資源開采監(jiān)督機制

承認北極國家的主權(quán)和主權(quán)權(quán)利，并不意味將不限制其權(quán)利的行使，任其開采、使用北極的資源。北極特殊的氣候條件決定了北極地區(qū)相對簡單而脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，人類的活動極其容易造成北極地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的破壞，進而影響到全球的生態(tài)多樣性。北極各國對于資源的開采和使用必須受到國際社會的監(jiān)督。筆者認為，首先，可以建立一個與國際海底管理局行使類似審批職能的國際組織，對北極地區(qū)的礦產(chǎn)資源開發(fā)進行審批。其次，可以借由北極地區(qū)的非政府組織，如世界馴鹿牧民協(xié)會、北極圈保護聯(lián)盟、土著事務(wù)國際工作組等組織，來進行生物資源開采的監(jiān)督。以礦產(chǎn)資源限制開采、生物資源有序開采為原則，對北極的資源開采進行監(jiān)督，保證北極的可持續(xù)發(fā)展。

(三)建立北極條約協(xié)商會議制度

協(xié)商會議制度可以便于交換情報、召開會議共同協(xié)商有關(guān)北極的共同利益問題，并闡述、考慮以及向政府提起建議措施。筆者認為，可以將已有的北極理事會進行改制以建立北極條約協(xié)商會議制度。北極理事會成員僅限于環(huán)北極八國政府，以及這些國家的原住民組織，而非北極國家和國際組織僅能以觀察員身份參加，加入的各國必須承認八國對于北極的主權(quán)，且不具有表決權(quán)，僅可出席會議和參與討論。這樣的制度設(shè)計使得北極理事會形成了一個封閉的結(jié)構(gòu)，不利于其他非北極國家對于北極事務(wù)的參與。

(四)各國有在北極進行科學(xué)調(diào)查的自由

這一條的規(guī)定與《南極條約》類似，北極位置特殊，處于北極點附近，在磁場方面有特殊的性質(zhì)，由于氣候嚴寒，生物資源具有獨特性。北極是全地球的財富，在科學(xué)調(diào)查方面全世界各個國家都應(yīng)該有正當(dāng)?shù)倪M入權(quán)、探索權(quán)、調(diào)查權(quán)。

六、北極國際法體制的展望

北極國際法體制現(xiàn)在處于不健全狀態(tài)，專門強行法的缺失讓北極各國時常怠于履行自己的義務(wù)。筆者設(shè)想，未來的國際法體制將以具有法律約束力的《北極條約》為核心，其中統(tǒng)一規(guī)定對于北極有重大影響的原則與制度，然后由其他的國際公約組成北極體制具體內(nèi)容。其他國際條約可以分為兩大類，一類為規(guī)制北極事務(wù)的具有普遍約束力的公約，其主要內(nèi)容是關(guān)于北極環(huán)境保護和北極資源保護，北極環(huán)境保護可以分為污染問題和氣候變暖問題，污染包括多種污染，燃油污染、重金屬污染、水源污染等等。另一類為有關(guān)北極爭端解決的北極條約，由于北極爭端具有小型性、地域性的特點，由雙方協(xié)商解決具有優(yōu)勢，且近年有雙方協(xié)商成功案例，在協(xié)商后形成的雙邊條約、多邊條約構(gòu)成北極條約的組成部分。