德國《可再生能源法》的新動向*
——全面實施招標制度

吳悅旗1，2

1.廣東外語外貿(mào)大學(xué)南國商學(xué)院，廣東 廣州 510420；2.廣東外語外貿(mào)大學(xué)歐洲研究中心，廣東 廣州 510420

德意志聯(lián)邦共和國議院在2016年對其《可再生能源法》(德文簡稱EEG)進行了繼2014年(EEG-2014)以來的新一輪修訂，經(jīng)過政府提交修訂草案(EEG-2016)、議院公布草案、專業(yè)委員會審核草案等程序，《可再生能源法》最新修訂版(以下簡稱EEG-2017)最終于2016年10月18日在《聯(lián)邦法律公報》頒布，于2017年1月1日正式生效。最新修訂版的標題是，“用于引入可再生能源電招標制度以及用于修改該法其它方面的法律”。從中可以看出，EEG-2017的本質(zhì)變化是國家資助此項事業(yè)的方式有所轉(zhuǎn)變。以前由官方行政部門確定資助對象和資助額度，今后要通過公開招標來確定。

一、新版本的核心——招標制度

EEG-2017在第3條第4點將“招標”定義為“一個透明的、無偏見的、公平競爭的、目的在于確定資助權(quán)利人及其資助基礎(chǔ)值的程序”。招標的目的在于從眾多的投標項目中選出那些能夠以最低成本建廠并投產(chǎn)的項目，然后給予資助。即“將來能獲得資助的不再是每一臺利用風(fēng)力、陽光或其它可再生能源發(fā)電的設(shè)備，而是那些為自己的設(shè)備正確報價并贏得拍板定標的發(fā)電人”。①

在EEG-2014為空地光伏設(shè)備實施試驗性招標的基礎(chǔ)上，EEG-2017為750千瓦裝機容量以上的陸地風(fēng)力設(shè)備引入招標競爭機制(第22條第2款第二句第1點)。在此之前一直是由國家確定價格，由廠家的需求確定擴建的總裝機容量。今后將由EEG確定預(yù)裝機容量，由發(fā)電廠商確定自己的價格，由EEG的執(zhí)行機構(gòu)聯(lián)邦網(wǎng)管局在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)布通知并組織每一輪招標，他們規(guī)定投標截止日、招標總?cè)萘?、最高價、標書格式等事宜(第29條第1款)。在這樣一個競爭氛圍中，投標者不敢過高報價，不敢超過官方規(guī)定的最高價。甚至為了能獲得拍板而盡量壓低自己的價格?！霸囼炐哉袠说慕Y(jié)果顯示，最高值的設(shè)定可以避免價格上升，通過招標可以較好地控制擴容，過高的擴建率會導(dǎo)致可再生能源電分攤稅的上升”。②

二、招標的數(shù)額——擴建總量與招標總量

EEG-2017第1條第2款為可再生能源電在國家總耗電中所占比例做了近期(至2025年)、中期(至2035年)和遠期(至2050年)規(guī)定，近期比例為40%-45%。為了達到這個目標，第4條要求裝機容量按照以下規(guī)模擴建：

——陸地風(fēng)力發(fā)電設(shè)備裝機容量，2017至2019年，2800兆瓦/年；2020年起，2900兆瓦/年。

——太陽能發(fā)電設(shè)備裝機容量，2500兆瓦/年。

——生物質(zhì)發(fā)電設(shè)備裝機容量，2017至2019，150兆瓦/年；2020至2022年，200兆瓦/年。

以上給陸地風(fēng)力設(shè)備設(shè)立的擴容量與給它們安排的招標容量一致，2800兆瓦/年和2900兆瓦/年被劃分進一年內(nèi)的幾次招標，2017年三次，隨后兩年各四次，2020年以后每年三次(28條第1款)。

給太陽能設(shè)備設(shè)立的擴容量中只有600兆瓦通過招標資助(28條第2款)，其余的1900兆瓦均留給裝機容量在750千瓦(小容量極限值)以下的小型設(shè)備，繼續(xù)用老方法為其確定資助額度。以750千瓦為上限將眾多的小廠商排除于招標以外，可以減輕招標的工作量，可以使無法承擔投標風(fēng)險的千百家房頂設(shè)備個體發(fā)電戶繼續(xù)用可再生能源發(fā)電，可以使他們繼續(xù)為自家用電而利用可再生能源。③

為其他能源載體的發(fā)電設(shè)備都不實行公開招標，修訂草案解釋道，“水力、地熱設(shè)備的競爭水平低不適合參與投標競爭，填埋場氣體、沼氣、礦井氣的擴建由于開發(fā)潛力待盡而及其有限，生物垃圾堆放遭法律禁止，煤礦業(yè)不再發(fā)展。”④

至此，可以得出，德國《可再生能源法》的招標制度主要針對陸地風(fēng)能、太陽能和生物質(zhì)能源，其中又以陸地風(fēng)能為大宗。2017年至2022年，這三種能源的招標量將分別為：陸地風(fēng)能14100兆瓦，太陽能3600兆瓦，生物質(zhì)能850兆瓦。2018至2020年之間為陸地風(fēng)能和太陽能舉辦的共同招標還有400兆瓦/年(28條第5款)，同一時段為各種能源自由組合的革新招標還有50兆瓦/年(28條第6款)。

三、招標制度的貫徹

為了落實公開招標，聯(lián)邦網(wǎng)管局將每年舉辦數(shù)輪公開招標，每輪均以招標前五至八周發(fā)出的通知作為投標期限的起始。第30條是對各類設(shè)備投標書的要求，其第1款給投標人規(guī)定了標書的詳細內(nèi)容。第36條(陸地風(fēng)力設(shè)備標書)對30條做了補充，其第1款第1點要求，陸地風(fēng)力設(shè)備原則上要在投標截止期前三周獲得依據(jù)《聯(lián)邦無體物質(zhì)侵入保護法》(BImSchG)頒發(fā)的建廠批準書。第2點要求，設(shè)備須在截止期前三周作為被批準的設(shè)備在市場主干數(shù)據(jù)登記處完成登記入籍。投標截止后，網(wǎng)管局處理所有的標書，給不同的報價從低向高排序，遇有價格相同而預(yù)裝機容量不同的則按其容量從低向高排序(32條第1款第三句)。然后依照第33、34條審查所有標書的可靠性并給所有出價在其價格范圍內(nèi)拍板定標，直到本輪招標總量飽和為止，出價超過拍板上限的不中標(32條第1款第四句)。成交將于網(wǎng)絡(luò)公開，并及時告知投標人。

為陸地風(fēng)能設(shè)備預(yù)算補償基礎(chǔ)值時，需要設(shè)備的一個參考產(chǎn)量，參考產(chǎn)量來自參考設(shè)備，參考設(shè)備位于參考地點。參考地點是通過一個瑞利分布確定的地點，其年風(fēng)速為5.5米/秒，高度為30米，粗糙長度為0.1米(EEG-2014附件2第4點)。參考設(shè)備是位于參考地點的一種特定型號的風(fēng)能設(shè)備，有自己的功率特征曲線，曲線由權(quán)威機構(gòu)測定(EEG-2014附件2第1點)。參考產(chǎn)量是為某種風(fēng)能設(shè)備的每一種型號(包括各自的轉(zhuǎn)子輪轂高度)設(shè)定的額定產(chǎn)量，額定產(chǎn)量設(shè)定于該型號設(shè)備在參考地點的建立之初，是該設(shè)備五年后應(yīng)該完成的產(chǎn)量，額定產(chǎn)量的計算基礎(chǔ)是該設(shè)備的功率特征曲線(EEG-2014附件2第2點)。

為了更好地比較不同的投標出價，陸地風(fēng)能設(shè)備的兩級參考產(chǎn)量模式⑤被改為一級參考產(chǎn)量模式。因為，是否延長高額的起始補償要到設(shè)備投產(chǎn)五年之后才會確定，而當前投標時還不存在這一問題。出價人要考慮的是，設(shè)備所處地點對于能否繼續(xù)獲得補助十分重要，以后的實際地點必須與現(xiàn)在的參考地點(參考設(shè)備所處地點)完全一致，即“百分百地點”⑥，以確保必要時能進行比較。依照第36h條第1款，電網(wǎng)運營商給具體的設(shè)備確定資助額度，計算補償基礎(chǔ)值，用的是成交時的投標價，用質(zhì)量因數(shù)⑦的修正因子和內(nèi)推法來計算。當實際產(chǎn)量趨于參考產(chǎn)量以下時，修正因子變大，當實際產(chǎn)量趨于參考產(chǎn)量以上時，修正因子變小。今天投標者必須在報價前進行反向計算，從參考地點到實際地點，預(yù)計出自己的價格。依照第36h條第2款，補償基礎(chǔ)值每過五年校正一次，在第6、第11和第16年初算出的校正基礎(chǔ)值要與過去五年的預(yù)計基礎(chǔ)值相吻合，兩者之間的差異會造成兩個不同的質(zhì)量因數(shù)，如果前者高于后者兩個百分點以上，發(fā)電廠商就必須給電網(wǎng)運營商退回多給的補助。參考產(chǎn)量將每過5年重新檢驗一次，以使財政補助與實際產(chǎn)出相互吻合。根據(jù)每次的檢驗結(jié)果電網(wǎng)運營商給設(shè)備運營商多退少補。

在拍板結(jié)果公布之后，將對競拍成功的設(shè)備規(guī)定一個開機運營時限，以確保一個及時的開機率。來自國外同行業(yè)的經(jīng)驗顯示，可再生能源電中標項目的開機率部分甚至低到40%，原因諸多，主要是建設(shè)成本提高，廠商得不償失無利可圖。⑧鑒于此，36e條第1款規(guī)定，陸地風(fēng)能發(fā)電中標的設(shè)備，若在公布中標后30個月內(nèi)未投入運行，則中標廢止。該條第2款準許網(wǎng)管局按項目方的及時申請給予一次性期限延長，延長的前提是定標后遇到了第三方(未中標者)對中標者的《聯(lián)邦無體物質(zhì)侵入保護法》批準書發(fā)生質(zhì)疑，從而通過法院提起法律救濟而法院訴訟尚未決。

四、結(jié)語

德國《可再生能源法》的最新修訂完成了一個大的跨越，即從法定資助額度到競爭資助額度，風(fēng)能、一部分光能、一部分生物質(zhì)能的發(fā)電技術(shù)將不再根據(jù)各自特點獲得專門的法定資助，而是在公開招標中平等博弈，給本國和周邊歐盟成員國的發(fā)電廠商帶來了新的機遇與挑戰(zhàn)。新制度能否能夠行得通，未來自有結(jié)論。本文就其目前的貫徹執(zhí)行以及執(zhí)行中可能產(chǎn)生的法治問題，研讀修訂版草案(EEG-2016)及修訂版正文(EEG-2017)，旨在介紹現(xiàn)狀，探討前景，為我國的同業(yè)法律建設(shè)提供借鑒。

[ 注 釋 ]

①Martin Maslaton，Lucas Urbanek：Rechtsschutzm glichkeiten Dritter im Ausschreibungsverfahren nach EEG 2017.ER 2017.01.Page 15.

②Deutscher Bundestag 18.Wahlperiode.Drucksache 18/8860.Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und SPD.181頁.

③同上，198頁.

④同上，199頁.

⑤“參考產(chǎn)量”是為某種風(fēng)能設(shè)備的每一種型號(包括各自的轉(zhuǎn)子輪轂高度)設(shè)定的五年額定產(chǎn)量，該產(chǎn)量設(shè)定于該型號設(shè)備在參考地點的建立之初，額定產(chǎn)量的計算基礎(chǔ)是一條測出的功率特征曲線.核算參考產(chǎn)量時若運用了“風(fēng)能發(fā)電設(shè)備技術(shù)準則”里規(guī)定的計算步驟、基礎(chǔ)和方法，則可認為遵守了普遍認可的技術(shù)規(guī)則.(EEG 2014附件2第2點).

⑥Hartmut Kahl，Kahles Markus，Thorsten Müller：Neurodnungen im EEG 2017.ER 2016.05.189.

⑦質(zhì)量因數(shù)是一臺設(shè)備的實際產(chǎn)量(分子)與參考產(chǎn)量(分母)的百分比，當該比例為100%時，修正因子為1.

⑧Deutscher Bundestag 18.Wahlperiode.Drucksache 18/8860.Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und SPD.205頁.