普洱灰色毀林現(xiàn)象探析*

高 龍 郭 杰

普洱學院政法學院，云南 普洱 665000

一、普洱灰色毀林現(xiàn)象現(xiàn)狀

(一)林下產業(yè)發(fā)展混亂

林下經(jīng)濟，主要是指以林地資源和森林生態(tài)環(huán)境為依托，發(fā)展起來的林下種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、采集業(yè)和森林旅游業(yè)，既包括林下產業(yè)，也包括林中產業(yè)，還包括林上產業(yè)。①發(fā)展林下經(jīng)濟是國家農業(yè)部、林業(yè)局和省委省政府積極主張和支持的山區(qū)發(fā)展策略，普洱市作為云南國土面積最大、山區(qū)比例最高的地市，積極響應中央和省委省政府支持，將林下經(jīng)濟作為特色農業(yè)的重點來抓，頒布了大量支持林下經(jīng)濟發(fā)展的地方政策，并將林下經(jīng)濟的發(fā)展作為地方各級政府農村工作成效評價的主要標準之一。②普洱市眾多縣區(qū)農戶在森林中種植茯苓、石斛、茶葉，一度促進了林下產業(yè)的發(fā)展。但是在長期的發(fā)展中，因為茯苓、石斛的種植需要大量松樹作為種植原料，因而種植茯苓、石斛而砍伐松樹的情況日益嚴重③。地方政府部門基于執(zhí)行政策的需要，放松了對森林的保護，對于以發(fā)展林下經(jīng)濟為由毀壞森林的行為持放任態(tài)度，毀林種植石斛、茯苓對森林資源造成了嚴重破壞。還有部分農戶則以發(fā)展林下產業(yè)為由，在集體所有的森林中種植茶葉，在茶葉成長到一定程度，逐步將樹木毀壞，待樹木枯死后逐漸砍伐，并最終將林地轉變成茶園。還有部分林農在森林里砍伐樹木，以樹木作為人工菌種植的肥料，造成對森林的實際損害。

(二)煙草、咖啡等產業(yè)發(fā)展的影響

云南自1914年2月開始種植烤煙，由于云南獨特的地理氣候，良好的自然環(huán)境，成為生產優(yōu)良煙葉的圣地。云南不僅是云南各大煙草集團的原料基地，同時也是國家?guī)状鬅煵菁瘓F的優(yōu)質原材料基地，在國家煙草產業(yè)發(fā)展中具有極其重要的地位。隨著國家扶貧攻堅計劃持續(xù)推進，大量的少數(shù)民族地區(qū)充分利用氣候、土壤優(yōu)勢，種植優(yōu)質煙葉，促進脫貧增收。煙草產業(yè)的發(fā)展不僅給煙草產業(yè)發(fā)展提供了優(yōu)質原材料，同時促進了少數(shù)民族地區(qū)的脫貧致富，在普洱很多縣區(qū)煙草是最大的稅源。煙草業(yè)種植的發(fā)展，需要大量的燃料用于烘烤煙葉。為了降低成本，普洱絕大多數(shù)煙農靠砍伐自家自留山樹木作為烘烤煙葉的原料。隨著煙草種植面積的擴大，需要的用于烘烤的薪柴也越來越多。以前砍伐的基本上都是薪炭林，但是隨著煙草種植面積的逐步增大，砍伐經(jīng)濟林作為燃料的情況也不斷出現(xiàn)。地方政府部門基于地方財政收入增加的需要，對于砍伐經(jīng)濟林作為燃料烘烤煙葉的行為睜只眼閉只眼。

咖啡是普洱市的優(yōu)勢支柱型產業(yè)，普洱市政府基于打造咖啡之都形成規(guī)模和品牌效應的考慮，從政策、資金等各方面全面支持農戶擴大咖啡種植規(guī)模。農戶基于經(jīng)濟利益的追求，在耕地資源相對有限的情況下，采用蠶食森林的方式，發(fā)展咖啡種植。部分農戶在森林里套種咖啡，隨著咖啡樹逐漸長大，逐步去除其他樹種，等到咖啡結果時原本有多樣物種的林地變成了純粹的咖啡地?；鶎恿謽I(yè)行政管理部門對毀壞林地種植咖啡的農戶不予過問，大量的林地變成了咖啡地。

(三)破壞性采割松香，毀壞了森林資源

我國刑法對于未經(jīng)國家林業(yè)部門批準，盜伐他人林木達到一定數(shù)量的行為規(guī)定為盜伐林木罪，對于未經(jīng)批準并取得采伐許可證砍伐自有林木達到一定數(shù)量的行為的規(guī)定為濫伐林木罪，但是對于采割自有松樹松香導致松樹死亡的行為尚未規(guī)定為違法犯罪行為。依據(jù)罪刑法定基本原則，沒有刑法明確規(guī)定為犯罪的行為，不得對行為人追究責任。普洱市所轄地區(qū)，森林中有大量的思茅松，思茅松不僅木質好，松香的品質也比較好，采松香成為了很多林農重要的收入來源，有些農戶一年僅采松香一項收入就達到10萬元以上。為了收獲更多的松香，很多林農在一棵松樹上割很多口子，很多松樹在過量采割松香后折斷死亡。相比采割松香所得，松樹本身的價值往往是松香的10倍，甚至更多。但是由于農戶自己難以獲得采伐指標，國家生態(tài)補償又較低，農戶只有想法設法在法律所許可的范圍內從森林里獲取利益，采割松香被很多林農認為是一種沒有辦法的辦法。

二、大量灰色毀林現(xiàn)象存在的原因

(一)執(zhí)行地方經(jīng)濟發(fā)展政策的需要

地方政府部門基于執(zhí)行地方經(jīng)濟發(fā)展政策的需要，選擇性的容忍了灰色毀林行為的存在。普洱各縣區(qū)為保證煙草種植的面積和產量，對于砍伐林木烘烤煙葉的行為持放任態(tài)度。為了打造高原特色農業(yè)，地方政府部門對于咖啡種植提供了最大的政策支持，對于蠶食林地種植咖啡的行為選擇了容忍，大量的林地變成了咖啡地。

(二)征地補償政策的不盡合理導致了林農采用灰色手段毀壞森林

普洱市對于耕地和林地的補償標準是不同的，征用1畝林地補償5000元，征用1畝耕地補償5萬元。原本林地和耕地在產權證上明確的、不同的，但是基于順利推進征地工作的要求，即使原本是林地但是實際上已經(jīng)變更為菜地、茶地、咖啡地的，在征地過程中基本都是按照耕地的標準進行補償。林地和耕地的補償標準相差10倍，大量林農以發(fā)展林下經(jīng)濟為由在森林里種植茶葉、咖啡，待茶葉咖啡成活后，將樹木逐步鏟除，將林地變?yōu)楦?，以便將來套取更多征地補償款。

(三)采伐許可證的辦理程序困難導致大量灰色毀林現(xiàn)象存在

根據(jù)森林法的規(guī)定，農戶經(jīng)營的林地上所生林木的所有權屬于農戶自己，但是由于森林資源承擔著調節(jié)氣候、防風固沙的公共職能，森林的采伐必須經(jīng)過基層林業(yè)部門的批準。辦理采伐許可證，除了申請書以外還需要林農提交采伐路線設計，由于林農不具備相應的專業(yè)知識很難完成采伐路線設計，林農很難通過自己的努力獲得林業(yè)部門的采伐許可。既然自己無法通過自己的努力獲得采伐指標，林農往往選擇自己可以支配的且不違法的方式從自己的林地上獲得收益，這就是很多林農在明知過度采伐松香會導致松樹死亡卻仍然堅持過度采伐松香的原因。

三、制止灰色毀林行為的對策

通過變通方式損壞森林資源實現(xiàn)經(jīng)濟利益，最終對國家森林資源造成了破壞，不利于國家生態(tài)文明建設，需要從以下幾個方面完善森林治理，防止灰色毀林行為的大量存在。

(一)明確林下經(jīng)濟的準確定義，保證林下經(jīng)濟的發(fā)展不會對森林資源造成破壞

對于云南這樣高原地區(qū)，山區(qū)多、平地少，念好“山字經(jīng)”充分發(fā)揮森林在老百姓增收致富中的作用是十分有必要的，但是在發(fā)展林下經(jīng)濟的過程中，我們必須對林下經(jīng)濟做一個明確的定義，林下經(jīng)濟并不是以損害森林作為代價來發(fā)展經(jīng)濟，相反林下經(jīng)濟必須是在保證森林資源的前提下，利用森林資源所形成的優(yōu)勢環(huán)境來發(fā)展相關產業(yè)。在林下經(jīng)濟發(fā)展的過程中我們必須要堅持這樣幾個原則。一是林下經(jīng)濟的發(fā)展是在保護森林資源的前提下開展的產業(yè)發(fā)展，任何人、任何地方不能打著發(fā)展林下經(jīng)濟的名義，行破壞森林資源的事實；二是林下經(jīng)濟的發(fā)展必須充分保證森林面積不會減少，老百姓可以在森林中養(yǎng)雞養(yǎng)鴨、可以種植中草藥、茶葉、咖啡，但是絕對不能因為種植了中草藥、茶葉、咖啡就把森林砍伐掉，更不能為了在征地補償中得到更多補償款將森林變更為茶地、咖啡地；三是林下經(jīng)濟只能在農村集體所有的土地上推行，不能在國家級、省級自然保護區(qū)和國有林進行。

(二)完善征地補償政策，防止農民因為經(jīng)濟利益采用灰色方法損毀林地

人都有逐利的本性，在兩種有可能并存的利益中，人們總是傾向于選擇利益的最大化?；鶎涌h級政府要進一步完善征地補償標準，對林地和耕地采用同等標準，避免農戶為了追求更多的征地補償款，毀壞森林。同時，嚴格按照權屬證書所表明的土地類型補償，權屬證書是林權證的不管是種植了什么作物一律按林地補償。

(三)進一步便利采伐許可證的辦理手續(xù)，防止農民過度采伐松香毀壞森林

便利采伐許可證申請手續(xù)，維護林農作為林木所有者的權益。目前要改變過度采伐松香導致松樹死亡的現(xiàn)象，首先就要完善林木采伐許可證的申請，尤其是對于林農自己種植人工林，在林農提出申請后，林業(yè)部門根據(jù)森林實際的生長情況規(guī)劃出采伐路線和采伐方案，支持林農通過采伐實現(xiàn)造林、護林的價值。林農對自己種植的森林能夠通過采伐實現(xiàn)經(jīng)濟利益，林農就不會為短期的利益過度采伐松香，導致大量松樹的死亡。

(四)進一步加強林業(yè)執(zhí)法力度，嚴懲灰色毀林行為

如果違法行為不受到懲罰，必然鼓勵更多的人實施違法行為?；疑珰Я中袨閷嵤┱咭呀?jīng)在事實上造成了大量森林被毀壞、生態(tài)環(huán)境惡化的事實，需要引起國家和各級政府的高度重視。林業(yè)行政部門一定要嚴格按照林下經(jīng)濟發(fā)展的定義來處理灰色毀林行為，嚴格查處灰色毀林行為，對實施灰色毀林行為人進行行政處罰，達到刑事犯罪的移交司法機關依法懲處，通過嚴格的林政執(zhí)法保護形成威懾，教育林農嚴格依法使用森林。

[ 注 釋 ]

①https：//baike.baidu.com/item/%E6%9E%97%E4%B8%8B%E7%BB%8F%E6%B5%8E/10676451?fr=aladdin.

②http://www.puershi.gov.cn/info/1043/3558.htm.

③http://www.sohu.com/a/127035216_391645.