論我國個人信息保護的立法完善*

王岳麗

中共湘西州委黨校法學(xué)教研部，湖南 吉首 416000

在憲政視野下看待個人信息保護立法，必須著眼于憲法以及立法法所規(guī)范的整個法律體系。目前我國尚未有專門的個人信息保護法律，同時，也未形成一個系統(tǒng)的關(guān)于個人信息保護的法律體系。我國現(xiàn)行的個人信息保護立法呈現(xiàn)出非專門化以及分散化的特點，這給我國的個人信息保護帶來極大的障礙。個人信息保護在根本上是一個憲法問題，它是公民基本權(quán)利保護的一部分。憲政視野下的個人信息保護立法體系，不僅著眼于憲法，還著眼于其他憲法性法律以及屬于基本權(quán)利保障的法律。

一、個人信息的憲法保護

憲法規(guī)定了一國公民的基本權(quán)利以及公權(quán)力行使的基本制度，是保障基本權(quán)利之根本。如上所述，個人信息保護從信息自決權(quán)、人格尊嚴(yán)、財產(chǎn)利益和一般人權(quán)條款中都可以找到根據(jù)，此成為個人信息憲法保護的基礎(chǔ)。由于個人信息憲法保護的重要性隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展而日益凸顯出來，但由于各主要發(fā)達國家的憲法制定年代較早，因而沒有明文載入“個人信息權(quán)”的字眼，但并不意味著沒有對個人信息進行憲法保護。德國憲法法院以兩個憲法性判例確立了信息自決權(quán)受德國基本法保護的原則。1969年，德國憲法法院在“人口調(diào)查第一案”的判決中指出，國家在收集信息過程中不能把人僅作為工具對待，調(diào)查過程必須保證個人隱私不受披露。在1983年的“人口調(diào)查第二案”中，德國憲法法院要求議會修正某些特殊規(guī)定，以防止法律漏洞導(dǎo)致在收集、儲存、使用并轉(zhuǎn)移個人信息過程中的濫用權(quán)力。另外，我國臺灣地區(qū)“司法院”大法官會議于2005年就“戶籍法”的強制捺指紋換取身份證的規(guī)定而作出的解釋中，指出隱私權(quán)為基本權(quán)利但并非不受限制，強制捺指紋并予以錄存的目的未有明文規(guī)定，不符合比例原則，“戶籍法”的相關(guān)規(guī)定再適用。我國憲法屬于不可司法性的憲法，并未能像德國一樣擁有憲法法院，也無法像臺灣地區(qū)一樣可以通過大法官會議來解釋憲法問題。因此，對個人信息的憲法保護只能通過在憲法中明文載入個人信息保護的條款，通過明示的憲法條款來進行，從而確立個人信息權(quán)作為一項公民的基本權(quán)利的地位。

二、個人信息保護法的制定

鑒于個人信息權(quán)的公民基本權(quán)利屬性，有必要通過制定一部專門的《個人信息保護法》來作為保護公民個人信息的基本法律。這一法律的性質(zhì)屬于基本權(quán)利保護法的范疇，與《婦女權(quán)益保障法》、《未成年人保護法》等基本的權(quán)利保護法律以及學(xué)界討論中的《反歧視法》等一樣，應(yīng)當(dāng)同屬于憲法視野下的權(quán)利保護法的范疇。由于篇幅和主題的限制，這里只探討四個最基本的問題。

(一)個人信息保護法的宗旨

該法的宗旨應(yīng)當(dāng)與憲法相銜接，即保障公民的基本權(quán)利，這既主要針對個人信息權(quán)，同時還涉及人格尊嚴(yán)等相關(guān)的憲法權(quán)利?！秺W地利聯(lián)邦個人數(shù)據(jù)保護法》第一章即為“憲法條款與一般性條款”，而其第1條即為“數(shù)據(jù)受保護的基本權(quán)利?！薄兑獯罄嘘P(guān)個人和其他主體的個人數(shù)據(jù)處理的保護法》第1條第1款規(guī)定：“本法律保證對個人數(shù)據(jù)的處理尊重自然人的權(quán)利、基本自由和尊嚴(yán)，特別是個人的隱私和特性；并將進一步確保對法人和其他組織或協(xié)會權(quán)利的保護。”《葡萄牙個人數(shù)據(jù)保護法》第2條(一般原則)規(guī)定：“個人數(shù)據(jù)處理應(yīng)當(dāng)本著透明、嚴(yán)格尊重隱私及其他基本權(quán)利、自由、保障之原則進行?！庇纱丝梢姡芏鄧野褌€人信息保護法與憲法基本權(quán)利緊密相連，甚至規(guī)定尊重人的基本自由和尊嚴(yán)為個人信息保護法的宗旨。在制定該法時，不能忽視其與憲法的緊密聯(lián)系，應(yīng)當(dāng)確立其尊重人的信息自決、隱私和人格尊嚴(yán)為一般的宗旨。

(二)立法的基本模式

當(dāng)今世界上個人信息保護的立法模式主要有四種，分別為：統(tǒng)一立法模式、分散立法模式、行業(yè)自律模式和安全港模式。統(tǒng)一立法模式是指由國家立法統(tǒng)一規(guī)范國家機關(guān)和民事主體收集、處理和利用個人信息的立法模式，此為歐盟所倡導(dǎo)，并且以德國和日本為代表。德國模式是統(tǒng)一立法對公領(lǐng)域和私領(lǐng)域中的個人信息進行統(tǒng)一規(guī)范與保護；而日本模式是在制定個人信息保護的基本法之余，在個別政府領(lǐng)域可以制定個別法，而民間行業(yè)也可以制定自律規(guī)范，因而又被稱為統(tǒng)分結(jié)合模式。分散立法模式則是沒有個人信息保護的基本法，而區(qū)別不同領(lǐng)域而制定不同的法律。

選擇何種立法模式，必須考慮到我國個人信息保護的特點以及我國的法治環(huán)境。由于我國當(dāng)前的立法呈現(xiàn)出分散化的特點，且我國是成文法國家及缺乏法治傳統(tǒng)，過于分散的立法會對法律的執(zhí)行效力產(chǎn)生嚴(yán)重的影響，因此，我國的個人信息保護立法可以采用統(tǒng)合結(jié)合模式，其優(yōu)點有：其一，制定統(tǒng)一的個人信息保護基本法，可以結(jié)束當(dāng)前立法的分散化、效力層級較低的弊端，為個人信息保護提供強有力的法律依據(jù)；其二，允許制定個別領(lǐng)域的法律，可以使個人信息保護更加靈活，做到有統(tǒng)一的、基本的保護制度，也可以填補為基本制度所不能覆蓋的個別領(lǐng)域的空缺。我們在吸收和借鑒國外立法經(jīng)驗的同時，應(yīng)充分尊重本國的社會、政治和法律傳統(tǒng)。

(三)立法的原則

可以考慮設(shè)立如下基本原則：(1)法律保留原則，即對個人信息的收集、處理、利用和披露都必須基于法律的明確規(guī)定，而不能基于行政法規(guī)，更不能基于行政命令。(2)必要性原則，即政府在收集個人信息時，要強調(diào)必要性原則，以實現(xiàn)某種目的為限，沒有必要的，就不能收集個人信息。(3)比例原則，即收集、利用和披露個人信息要跟所要實現(xiàn)的目標(biāo)成比例，不能超過合理的比例收集、利用和披露個人信息。(4)程序法定原則，即政府收集、利用和披露個人信息必須符合法律規(guī)定的程序，而程序必須由法律實現(xiàn)規(guī)定好。(5)救濟原則，即公民認(rèn)為政府在個人信息的收集、利用和披露中侵害了其合法權(quán)益的，有權(quán)尋求法律救濟，法律應(yīng)當(dāng)提供各種救濟的渠道。

(四)設(shè)置獨立保護機構(gòu)

世界各國和地區(qū)大多設(shè)置有專門的信息保護專員制度。如歐盟1995年《個人數(shù)據(jù)保護指南》第28條即是“監(jiān)督機關(guān)”。為使公民在其權(quán)利受到侵犯后能夠有效地尋求救濟，設(shè)置一個獨立的個人信息保護機構(gòu)成為其必要。這一獨立機構(gòu)可以擁有調(diào)查權(quán)、干預(yù)權(quán)(如對不當(dāng)?shù)恼袨榘l(fā)表意見)、接受咨詢權(quán)、接受投訴權(quán)、向人大定期報告的權(quán)力以及協(xié)助公民進行訴訟的權(quán)力等。

三、結(jié)語

在當(dāng)前的信息社會，個人信息的不當(dāng)收集、利用和披露已經(jīng)成為影響公民基本權(quán)利和基本生活狀況的行為。如果不對這些行為進行法律規(guī)范，公民的人格尊嚴(yán)、隱私和財產(chǎn)利益等都會受到影響。個人信息保護建立在個人信息權(quán)這一基本權(quán)利的基礎(chǔ)上，有其憲法基礎(chǔ)，并且有必要對其進行憲法保護。我們必須站在憲政的視野下，才能處理好信息社會中的個人信息保護問題，也只有以憲政的眼光，才能處理好此種政府與公民之間的復(fù)雜關(guān)系。