將我國地方性憲法監(jiān)督權(quán)授予省級人大及其常委會行使的思考

林漢光

廣西飛中律師事務(wù)所，廣西 藤縣 543300

新中國的憲法誕生于1954年9月，從第一部憲法制定至今，已經(jīng)進行過三次全面修訂，但在新中國的憲法史上最有意義的兩次重大修訂要數(shù)1982年12月和2018年3月的修訂。1982年12月的修訂深刻吸取文革十年浩劫教訓(xùn)，從根本上奠定了現(xiàn)行憲法的架構(gòu)和內(nèi)容，具有重大的歷史意義；2018年3月的修訂，內(nèi)容囊括了確立習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想在國家政治和社會生活中的指導(dǎo)地位、完善依法治國和憲法實施舉措、修改國家主席任職方面的有關(guān)規(guī)定以及增設(shè)有關(guān)監(jiān)察委員會的各項規(guī)定等，意義極為重大，使之成為新中國歷史上最為美好的一部憲法?，F(xiàn)行憲法如此美好，依法依理應(yīng)當(dāng)獲得全面實施。但現(xiàn)實中，違憲案件仍時有發(fā)生，充分暴露出有關(guān)公權(quán)力主體違憲的嚴重性。然而我國并非沒有憲法監(jiān)督機制，而是這種機制一直處于不完善和失靈狀態(tài)。如果說以前的主客觀環(huán)境不適宜監(jiān)督憲法的實施，那么在政治經(jīng)濟社會發(fā)展進入新常態(tài)的今天，由全國人大、省級人大及其常委會監(jiān)督憲法的實施不但是適宜的，而且已經(jīng)是迫切需要的了。

一、新中國成立后我國憲法監(jiān)督制度的歷史變遷

1954年憲法確立了憲法監(jiān)督制度，其主要規(guī)定全國人民代表大會及其常委會行使監(jiān)督憲法實施的職權(quán)，但對于憲法解釋、憲法監(jiān)督程序、違憲責(zé)任承擔(dān)等在憲法文本里并沒有規(guī)定，也沒有其他配套法律來對這項制度進行完善。但誕生于文革期間1975年憲法對憲法監(jiān)督(包括憲法解釋)只字未提，也沒有實質(zhì)上的憲法監(jiān)督制度設(shè)計。1978年憲法恢復(fù)了1954年憲法中關(guān)于憲法監(jiān)督的一些規(guī)定，并有所變化。相比1954年憲法，1978年憲法賦予了全國人大常委會解釋憲法的職權(quán)，但取消了其撤銷國務(wù)院的同憲法相抵觸的決議和命令，也取消了罷免國務(wù)院總理、副總理、各部部長、各委員會主任職權(quán)，因此相比之下亦為一種倒退。

同前者對比，現(xiàn)行1982年憲法對憲法監(jiān)督的規(guī)定比較全面，不但擴大了監(jiān)督范圍，而且監(jiān)督手段也豐富了，也更具有可操作性了，但是仍然留下太多的缺陷，比如哪些主體可以啟動憲法監(jiān)督程序？誰具體受理憲法監(jiān)督案件？受理后如何處理？處理的結(jié)果是否公開？違憲責(zé)任都有哪些？裁決結(jié)果如何執(zhí)行？等等一系列問題都沒有找到答案，只有一些原則性、抽象性的規(guī)定。

二、現(xiàn)行憲法監(jiān)督權(quán)由全國人大及其常委會專屬的弊端

(一)我國現(xiàn)行的憲法監(jiān)督制度與各級人大權(quán)力配置及客觀實際不協(xié)調(diào)。根據(jù)憲法以及憲法相關(guān)法的有關(guān)規(guī)定，地方各級人民代表大會“在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行”。除此之外，還包括罷免國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人、撤銷下一級地方人大及其常委會不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令以及監(jiān)督一府兩院工作等等權(quán)力，這可以被視為是地方各級人大享有違憲審查權(quán)的依據(jù)。因此，憲法監(jiān)督權(quán)實際上已經(jīng)被地方人大及其常委會部分行使而客觀上不可能被全國人大及其常委會完全專屬。另一方面，根據(jù)行政區(qū)劃數(shù)據(jù)顯示，截止2016年底，我國有23個省、4個直轄市、5個自治區(qū)以及2個特別行政區(qū)共34個省級行政區(qū)，大陸還有地級行政區(qū)共計334個，包括293個地級市、30個自治州、8個地區(qū)和3個盟，縣級區(qū)劃單位2851個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)劃單位39829個，如此數(shù)量膨大的各級政權(quán)組織的公權(quán)力行為均由全國人大及其常委會來進行憲法監(jiān)督，這是不現(xiàn)實的。

(二)我國現(xiàn)行的憲法監(jiān)督制度與各級行政機關(guān)權(quán)力配置不協(xié)調(diào)。我國各級政府及其所屬部門行政權(quán)力均非常強大，包括實施具體行政行為和抽象行政行為。截止2015年9月10日，報國務(wù)院登記并且在國務(wù)院法制辦公室網(wǎng)站公布的行政法規(guī)共有1406部，法規(guī)性文件3457部，部門規(guī)章5321部，地方政府規(guī)章27336部，共計37520部，這還沒有包括未報國務(wù)院登記的，或者雖然登記但是還沒有通過網(wǎng)站公布的。實際上，各級政府及其組成部門制定的規(guī)范性文件數(shù)量更是龐大。行政權(quán)力如此之大，數(shù)量如此之多的行政機關(guān)規(guī)范性文件，加之行使方式豐富的其他具體行政行為都由全國人大及其常委會來進行憲法監(jiān)督，同樣是不切實際的。

(三)我國現(xiàn)行的憲法監(jiān)督制度一定程度上脫離人民群眾。雖說憲法是根本大法，在法律體系中居于塔尖的位置，是所有法的“母法”，但是它也是調(diào)整公民權(quán)利和國家權(quán)力之間關(guān)系的法，具有強制力和規(guī)范性，具有與其他部門法一樣的法律屬性，應(yīng)在法院的司法審判中得到適用。但長期以來的司法實踐表明，憲法是無法在法院得到適用的，特別是齊玉苓案司法解釋的廢止，不管緣何，均充分表明我國的弱司法無法擔(dān)當(dāng)憲法監(jiān)督的歷史重任。另外，著名的孫志剛案件發(fā)生后，“三博士”和“五學(xué)者”分別上書建議全國人大常委會對《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》進行審查，但是并沒有得到全國人大常委會的任何公開的回應(yīng)。因此目前憲法在法院得不到適用和實踐，不接受普通公民啟動憲法監(jiān)督程序使得憲法監(jiān)督一定程度上脫離了人民群眾。

三、將我國地方性憲法監(jiān)督權(quán)授予省級人大及其常委會行使的科學(xué)之處

(一)利于將憲法糾紛化解在基層

在我國，整體來講，行政機關(guān)的權(quán)力非常強大，而且絕大部分行政管理直接與人民群眾的衣食住行、生老病死等切身利益息息相關(guān)，因此其給人民群眾帶來福祉之時，往往也帶來了許多矛盾，甚至有的矛盾非常尖銳。另外，基層的司法腐敗也令人堪憂，如早些年頗受關(guān)注的趙作海案、呼格案等。因此，北京大學(xué)法學(xué)院張千帆教授曾說道：“現(xiàn)在大多數(shù)違憲違法的規(guī)定都來自地方，有的僅為內(nèi)部紅頭文件，要落實憲法就必須解決這些問題。”在我國現(xiàn)行政治體制下，出現(xiàn)的這些矛盾絕大多數(shù)都發(fā)生在基層，如把這些矛盾化解在萌芽之中，或者發(fā)生后能在基層得到及時有效解決，那么就會少一些矛盾積累，少一些上訪，少一些“刁民”。作為中央，最不希望看到的就是基層的矛盾往中央轉(zhuǎn)移。要從根子上解決上訪怪象，惟有從體制上改變這個“上”字，從自上而下轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露系闹卫砟Ｊ絒1]。憲法監(jiān)督也不過如此。

(二)利于全國人大及其常委會抓大放小，集中政治力量辦大事

全國人大及其常委會應(yīng)該授予省級人大及其常委會行使地方性憲法監(jiān)督權(quán)，讓它們在本行政區(qū)域內(nèi)擔(dān)負起憲法監(jiān)督的責(zé)任，以真正保證憲法在當(dāng)?shù)氐挠行┬?。而全國人大及其常委會牢牢把握憲法解釋?quán)以及憲法最終的、最高的監(jiān)督權(quán)即可，而集中政治力量處理全國性、全局性的大事。按照目前上下級關(guān)系相類似的法院系統(tǒng)的實踐來看，最高法院的權(quán)威和地位絲毫沒有因為地方各級法院分享民事、刑事、行政案件審判權(quán)而受到動搖，反而在日常的監(jiān)督管理中，通過司法解釋、指導(dǎo)意見、指導(dǎo)案例、死刑復(fù)核等最高審判權(quán)、監(jiān)督權(quán)的行使，其權(quán)威和地位還大大提升。

(三)利于培養(yǎng)人民群眾的憲法意識和廣大公務(wù)員依憲治國的思維

雖說憲法文本自身聲稱是國家的根本法，具有最高的法律效力，但實踐中司法機關(guān)對憲法的排斥適用和人大機關(guān)對普通公民提出的憲法監(jiān)督要求(建議)采取消極回避的態(tài)度，導(dǎo)致自稱為“國家根本大法”或者“保障人權(quán)”的憲法實際上已經(jīng)身居深宮，遠離了人民群眾的現(xiàn)實生活。直至今日，在很多中國公民的觀念中，憲法不是被認為是一紙政治宣言和施政綱領(lǐng)，就是被認為是高高在上、遠離生活的“閑法”[2]。這不能不說是憲法意識的缺失?；鶎訌V大公務(wù)員也不例外，依憲治國的理念相當(dāng)薄弱，有的根本沒有樹立這個理念?！俺鸷同F(xiàn)象”是廣大地方“一把手”的縮影，尤其從媒體將其描述為“善于在政策與法律間長舒廣袖，翩躚舞蹈的行家”的肯定吹捧中可以看出。仇和現(xiàn)象、秦中飛案、嘉禾拆遷案中的縣領(lǐng)導(dǎo)等一批地方“一把手”所暴露出來的問題，輕則法治觀念淡薄，重則侵犯人權(quán)，總體上與法治的要求還是有相當(dāng)遠的距離的[3]。如果將地方性憲法監(jiān)督權(quán)授予省級人大及其常委會行使，很多違憲案件將會在地方得到解決，每處理一起這樣的案件，不但使直接參與案件處理的當(dāng)事人受到深刻教育，而且使在該區(qū)域內(nèi)的其他參與公共管理和社會活動的其他人也獲得憲法知識的普及，更重要的是讓人們知道這部國家“根本大法”是實實在在發(fā)揮作用，這必然有效地提高人們?nèi)罕姷膽椃ㄒ庾R和樹立廣大公務(wù)員依憲治國的思維。

四、結(jié)論和展望

將我國地方性憲法監(jiān)督權(quán)授予省級人大及其常委會行使，我國的憲法監(jiān)督機制將得以進一步完善，從中央到地方各級公權(quán)力機關(guān)的行政行為能更有效地納入憲法監(jiān)督范圍，既加強了全國人大及其常委會的最高權(quán)威地位，還使得許多憲法糾紛被解決在基層，有效地提高基層政權(quán)的綜治水平。更重要的是這樣的一種制度，是堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)和在全國人民代表大會制度下對現(xiàn)行憲法監(jiān)督制度的完善和具體執(zhí)行，對現(xiàn)下和未來的政治格局影響利遠大于弊。