論貴州立法評(píng)估的歷史變遷及發(fā)展進(jìn)路

王勝坤 韓貞妮

貴州民族大學(xué)，貴州 貴陽(yáng) 550025

立法評(píng)估是提高立法質(zhì)量的有效方式，在省外的廣東、海南、上海、山東、浙江等發(fā)達(dá)地區(qū)得到較為成熟的運(yùn)用，為提高立法質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法的目標(biāo)發(fā)揮極其重要的作用。作為具有“山地公園省”美譽(yù)的貴州，要在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)方面共同發(fā)展和協(xié)同進(jìn)步，必然需要良好的社會(huì)秩序作為基礎(chǔ)保障，而良好的社會(huì)秩序的維序，需要科學(xué)完善的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章相助推，立法評(píng)估制度的建立和立法評(píng)估實(shí)踐工作的開(kāi)展正順應(yīng)了這一實(shí)際需求。為此，探討并完善貴州立法評(píng)估制度就顯得迫在眉睫。筆者試圖從貴州立法評(píng)估的歷史變遷中，探求立法評(píng)估制度的完善進(jìn)路。

一、貴州立法評(píng)估的初創(chuàng)時(shí)期(1985-2000)

1985年12月18日，在貴陽(yáng)召開(kāi)了貴州省第六屆人大常委會(huì)第十六次會(huì)議，討論并通過(guò)了《貴州省制定地方性法規(guī)的程序的暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》)，其中第六條的內(nèi)容規(guī)定了起草法規(guī)案的原則要求：一是要進(jìn)行調(diào)查研究；二是要廣泛征求各方面和各地、州、市、縣的意見(jiàn)；三是法規(guī)草案要結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，文字簡(jiǎn)煉，詞意準(zhǔn)確；四是應(yīng)與本省的其他地方性法規(guī)相協(xié)調(diào)?！稌盒幸?guī)定》的第七條內(nèi)容要求：提請(qǐng)省人大常委會(huì)審議的法規(guī)案，同時(shí)要求提交法規(guī)案的說(shuō)明和相關(guān)的必要參考資料。對(duì)省政府提交的法規(guī)案，要求附有省長(zhǎng)簽署的提請(qǐng)審議書(shū)；對(duì)于省高級(jí)法院提交的法規(guī)案，要求附有院長(zhǎng)簽署的提請(qǐng)審議書(shū)；對(duì)于省檢察院提交的法規(guī)案，要求附有檢察長(zhǎng)簽署的提請(qǐng)審議書(shū)?！彪m然《暫行規(guī)定》于2001年1月18日被宣告廢止，由《貴州地方立法條例》所取代，因?yàn)槭艿教囟v史條件的限制，所以沒(méi)有學(xué)者對(duì)貴州立法評(píng)估制度進(jìn)行專門的探索，但其中《暫行規(guī)定》對(duì)起草法規(guī)案的原則要求，即“調(diào)查研究、廣泛征求意見(jiàn)”的精神內(nèi)涵可以說(shuō)為后來(lái)的地方立法評(píng)估制度發(fā)展奠定了理論雛形和制度依據(jù)。

二、貴州立法評(píng)估的發(fā)展時(shí)期(2001-2015)

2001年1月18日，《貴州地方立法條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)由貴州省第九屆人大第四次會(huì)議通過(guò)，并由貴州省第九屆人大第四次會(huì)議主席團(tuán)公布正式實(shí)施?！稐l例》第二十三條規(guī)定：“向省人大常委會(huì)提出的法規(guī)案，同時(shí)應(yīng)當(dāng)提出法規(guī)草案文本和說(shuō)明，并提供必要的資料。法規(guī)草案的說(shuō)明應(yīng)當(dāng)包括制定該法規(guī)的必要性和主要內(nèi)容”；第二十五條規(guī)定：“交有關(guān)專門委員會(huì)審議的法規(guī)案，有關(guān)專門委員會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)其必要性、可行性和主要內(nèi)容進(jìn)行審議，提出審議意見(jiàn)”。與1985年的《暫行條例》相比，2001年的《條例》對(duì)地方立法評(píng)估的內(nèi)容作了進(jìn)一步完善，如第二十五條要求人大常委會(huì)的有關(guān)專門委員會(huì)對(duì)法規(guī)案進(jìn)行審議時(shí)，重點(diǎn)內(nèi)容是法規(guī)案的必要性、可行性，即法規(guī)案是否已經(jīng)到非提不可的程度，如果不提出該法規(guī)案，可能會(huì)影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展或社會(huì)治理將無(wú)規(guī)可依，如果是社會(huì)的實(shí)際需要，那就達(dá)到法規(guī)案提出的必要性的認(rèn)定程度。所謂可行性，即雖然該法規(guī)案的提出是社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要，但如果公布之后是否可以操作，這則是可行性的另一問(wèn)題，從某個(gè)層面上說(shuō)，這是立法前評(píng)估制度的重要內(nèi)容。

2003年8月10日，貴陽(yáng)市人大常委會(huì)首次將《貴陽(yáng)市南明河保護(hù)管理辦法(草案)》、《貴陽(yáng)市物業(yè)管理規(guī)定(草案)》(以下簡(jiǎn)稱：《法規(guī)草案》)納入立法聽(tīng)證會(huì)的范圍，可以說(shuō)，這是貴州舉行立法評(píng)估活動(dòng)的第一次嘗試，聽(tīng)證會(huì)的召開(kāi)采用會(huì)場(chǎng)內(nèi)和會(huì)場(chǎng)外兩種不同方式。在會(huì)場(chǎng)內(nèi)的主要做法是：主辦方(貴陽(yáng)市人大常委會(huì))即立法評(píng)估的主體首先邀請(qǐng)10多名來(lái)自不同行業(yè)的代表作為聽(tīng)證會(huì)的參與人，積極獻(xiàn)言獻(xiàn)策；其次邀請(qǐng)高等院校、科研院所和司法實(shí)踐部門的法律專家和法律工作者對(duì)《法規(guī)草案》發(fā)表看法和觀點(diǎn)；再次邀請(qǐng)新聞媒體進(jìn)行直播，接受廣大市民的監(jiān)督。在會(huì)場(chǎng)外，一方面采用開(kāi)通5門電話熱線的方式歡迎市民來(lái)電對(duì)兩部《草案》的看法和見(jiàn)解。另一方面通過(guò)廣播電臺(tái)和電視臺(tái)的媒體直播，讓千家萬(wàn)戶知曉《法規(guī)草案》的制定過(guò)程，起到教育群眾和擴(kuò)大公眾參與立法的效果。本次召開(kāi)的立法聽(tīng)證會(huì)，在貴陽(yáng)市范圍內(nèi)來(lái)說(shuō)是立法評(píng)估的首次實(shí)踐，在貴州省域內(nèi)也尚屬首次，標(biāo)志著貴州地方立法評(píng)估實(shí)踐工作的起點(diǎn)。

2006年12月6日，由貴州省人大常委會(huì)組織的立法聽(tīng)證會(huì)在貴陽(yáng)召開(kāi)，聽(tīng)證對(duì)象為《貴州省道路交通安全條例(草案)》，參與人為具有不同行業(yè)背景的12名公眾代表。聽(tīng)證內(nèi)容主要是針對(duì)《草案》中的“傷亡賠償”、“合理限速”、城-鄉(xiāng)戶籍差異的受害者能否同命同價(jià)、限速標(biāo)志及測(cè)速等焦點(diǎn)問(wèn)題陳述觀點(diǎn)和發(fā)表看法。代表們的參與規(guī)則為：根據(jù)不同的行業(yè)背景，平等發(fā)言10分鐘。代表能暢所欲言，充分表達(dá)民意。本次聽(tīng)證會(huì)的舉行屬于貴州省人大常委會(huì)組織的首次立法聽(tīng)證會(huì)，即在省級(jí)層面的立法聽(tīng)證會(huì)屬于第一次，在貴州省域范圍內(nèi)屬于第二次立法聽(tīng)證會(huì)。由此可知立法評(píng)估工作受到重視的程度在不斷的加強(qiáng)，貴州立法評(píng)估制度也得到不斷的發(fā)展。

2008年1月2日，貴州民族學(xué)院法學(xué)院副院長(zhǎng)宋強(qiáng)教授撰文《貴州應(yīng)盡快建立地方立法效能評(píng)估機(jī)制》首次呼吁建立貴州立法評(píng)估制度，這對(duì)提高貴州立法質(zhì)量具有重要的意義和價(jià)值。宋強(qiáng)教授認(rèn)為，建立貴州立法評(píng)估制度的依據(jù)主要是國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》(2004)(以下簡(jiǎn)稱：《綱要》)第十八條，具體內(nèi)容為：“規(guī)章、規(guī)范性文件施行后，制定機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估。實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將評(píng)估意見(jiàn)報(bào)告制定機(jī)關(guān)；制定機(jī)關(guān)要定期對(duì)規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行清理”，按照這樣的明確要求，地方國(guó)家機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章在實(shí)施一段時(shí)間后，就很有必要進(jìn)行立法后的實(shí)施效果評(píng)估。具體來(lái)說(shuō)，一是省級(jí)層面的人大及其常委會(huì)、省人民政府對(duì)自身制定的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章進(jìn)行立法后實(shí)施的效果評(píng)估；二是省會(huì)所在地的市人大及其常委會(huì)、市政府應(yīng)當(dāng)對(duì)自己制定的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章進(jìn)行立法后實(shí)施效果評(píng)估；三是民族自治地區(qū)(包含自治區(qū)、自治州、自治縣)對(duì)自己制定的民族地區(qū)自治條例和單行條例進(jìn)行立法后實(shí)施效果評(píng)估。

宋強(qiáng)教授認(rèn)為，貴州在2008年前，尚未出現(xiàn)立法效能評(píng)估的實(shí)踐活動(dòng)，在評(píng)估理論研究方面也還缺乏足夠的支撐，在立法實(shí)踐方面缺乏立法評(píng)估的工作經(jīng)驗(yàn)。因而，貴州迫切需要建立健全科學(xué)的立法評(píng)估機(jī)制。但遺憾的是，除了宋強(qiáng)教授在此方面進(jìn)行呼吁之外，并未發(fā)現(xiàn)有其他的理論工作者對(duì)此進(jìn)行深入研究。

三、貴州立法評(píng)估相對(duì)成熟時(shí)期(2016至今)

2016年1月31日，貴州省第十二屆人大第四次會(huì)議通過(guò)《<貴州省地方立法條例>修正案》，對(duì)2001年1月18日通過(guò)的《貴州地方立法條例》的部分內(nèi)容進(jìn)行了修改。特別是關(guān)于立法評(píng)估的內(nèi)容進(jìn)行了更為具體的規(guī)定，如第三十四條規(guī)定：“擬提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議通過(guò)的法規(guī)案，在法制委員會(huì)提出審議結(jié)果報(bào)告前，法制工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)法規(guī)草案中主要制度規(guī)范的可行性、法規(guī)出臺(tái)時(shí)機(jī)、法規(guī)實(shí)施的社會(huì)效果和可能出現(xiàn)的問(wèn)題等進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估情況由法制委員會(huì)在審議結(jié)果報(bào)告中予以說(shuō)明”。而2001年1月18日頒布的《貴州地方立法條例》第三十四條則規(guī)定：“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法規(guī)案，有關(guān)專門委員會(huì)和法制工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)”。前后關(guān)于立法評(píng)估的規(guī)定有明顯的不同。由此可知，隨著時(shí)間的推移和社會(huì)的不斷進(jìn)步，貴州立法機(jī)關(guān)對(duì)立法評(píng)估的重要性也有了更為深刻的認(rèn)識(shí)，如：地方立法前評(píng)估的內(nèi)容涉及了法規(guī)草案中主要制度規(guī)范的可行性、法規(guī)出臺(tái)的時(shí)機(jī)(出臺(tái)過(guò)早或過(guò)晚都不是最佳的時(shí)間)、法規(guī)實(shí)施可能產(chǎn)生的社會(huì)效果(包含積極的效果和消極的效果)、可能出現(xiàn)的問(wèn)題(引發(fā)的負(fù)面效應(yīng))等。這些內(nèi)容因素如果在立法前能仔細(xì)考慮、周全研究，將會(huì)對(duì)提高貴州地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的質(zhì)量具有重要的意義和價(jià)值。

2017年5月15日，貴州省人大常委會(huì)啟動(dòng)《貴州省赤水河流域保護(hù)條例》的立法后實(shí)施效果評(píng)估工作。首先從赤水河本身的重要性進(jìn)行分析：即作為長(zhǎng)江上游右岸一級(jí)支流，流域面積涉及貴州省的畢節(jié)市和遵義市(范圍涵蓋8個(gè)縣區(qū)、94個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn))，關(guān)系377.95萬(wàn)群眾的生產(chǎn)生活。其次從《貴州省赤水河流域保護(hù)條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)本身出臺(tái)的意義和作用進(jìn)行分析評(píng)估：即該條例是我國(guó)省級(jí)層面出臺(tái)最早的一部關(guān)于保護(hù)長(zhǎng)江一級(jí)支流的地方性法規(guī)，該條例于2011年開(kāi)始公布施行，歷時(shí)6年，期間為保障該《條例》貫徹實(shí)施，貴州省人大常委會(huì)連續(xù)三年組織開(kāi)展“赤水河環(huán)保世紀(jì)行”活動(dòng)(2012年-2015年)，取得了明顯的成效，也產(chǎn)生了較為積極的影響。再次，從評(píng)估的內(nèi)容和目的來(lái)看：主要是為了重新審視《條例》在實(shí)施5年之后對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源脫貧攻堅(jiān)、文化保護(hù)與傳承等方面的利弊和得失，從而更好地總結(jié)、提煉貴州運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)赤水河流域經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)并良性互動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，最終達(dá)到夯實(shí)貴州生態(tài)文明建設(shè)成果的目標(biāo)。最后，按照“前期準(zhǔn)備(資料收集)→啟動(dòng)并實(shí)施→得出評(píng)估結(jié)果(形成評(píng)估報(bào)告)→評(píng)估結(jié)果反饋→評(píng)估成果運(yùn)用”的評(píng)估程序進(jìn)行(五個(gè)步驟)。評(píng)估參與人主要涉及：一是邀請(qǐng)國(guó)家有關(guān)部委負(fù)責(zé)同志；二是長(zhǎng)期關(guān)注和從事赤水河流域保護(hù)問(wèn)題的專家、學(xué)者；三是流域所涉市(含畢節(jié)市、遵義市)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人；四是資深媒體人；五是在流域范圍內(nèi)長(zhǎng)期生產(chǎn)生活的群眾代表；六是相關(guān)省人大代表；七是相關(guān)的法律工作者等。由此可見(jiàn)，通過(guò)對(duì)《條例》文本的科學(xué)性、可操作性、有效性等內(nèi)容和因素作出綜合的，合理的，客觀的評(píng)價(jià)，有利于總結(jié)貴州地方立法工作和法規(guī)實(shí)施工作的經(jīng)驗(yàn)，為地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的修改完善提供重要的，客觀的參考依據(jù)，最終達(dá)到進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)貴州地方立法工作的效果。

2017年12月15日，貴州省政府召開(kāi)第111次常務(wù)會(huì)議，通過(guò)了《貴州省政府立法第三方起草和評(píng)估辦法》(以下簡(jiǎn)稱《評(píng)估辦法》)，該《評(píng)估辦法》全文共計(jì)34條，內(nèi)容分為兩大部分：一是關(guān)于貴州地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章委托第三方起草的內(nèi)容規(guī)定；二是關(guān)于對(duì)貴州地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的評(píng)估規(guī)定，包含法規(guī)案的立法前評(píng)估和法規(guī)、規(guī)章實(shí)施后的立法后評(píng)估。該《評(píng)估辦法》于2018年3月1日正式施行。應(yīng)該說(shuō)，這一《評(píng)估辦法》的出臺(tái)，是貴州地方立法評(píng)估制度的一大進(jìn)步，標(biāo)志著貴州地方立法評(píng)估工作從此有法可依，助推貴州地方立法評(píng)估事業(yè)的發(fā)展和地方立法質(zhì)量的提高，對(duì)完善地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的體系具有開(kāi)創(chuàng)性意義和價(jià)值。

四、結(jié)語(yǔ)

黨的十九大報(bào)告提出：“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”，這明示著對(duì)地方立法工作提出了新的要求。建立和完善貴州地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的評(píng)估制度，會(huì)不斷推進(jìn)貴州立法的科學(xué)化、民主化及規(guī)范化。實(shí)踐已充分證明并將繼續(xù)證明：做好地方立法評(píng)估工作以及完善地方立法評(píng)估制度，無(wú)論是對(duì)于國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的建設(shè)，還是對(duì)于依法行使好地方人大及其常委會(huì)的職權(quán)，都將具有極其重要的理論和實(shí)踐意義。因?yàn)槔碚撗芯坑罒o(wú)止境，當(dāng)然地方立法評(píng)估制度的探索和研究也就永無(wú)止境，筆者希望在不久的將來(lái)，貴州的立法評(píng)估制度更加成熟和更為完善，貴州的地方立法評(píng)估實(shí)踐工作的開(kāi)展能取得更大的新的成效。