PPP項目獲取階段的典型法律風險

侯社中

中國中鐵股份有限公司，北京 100039

近幾年，工程企業(yè)投資參與的PPP項目數量大幅增長，為了保障企業(yè)長期、穩(wěn)健發(fā)展，在PPP項目獲取階段應當注意以下典型法律風險：

一、參與主體風險

(一)政府方主體不適格風險

政府方主體不適格的風險是指因項目政府方主體不符合財政部等國家部委關于政府方主體資格的相關規(guī)定，以致其不具備簽訂合同的法律依據和權利，或項目因此無法納入政府財政預算，甚至僅能作為企業(yè)債務存續(xù)的風險。政府方主體不適格的風險主要體現在以下兩個方面：

一是政府主體資格欠缺。某些項目的政府主體不滿足六部委25號令中縣級以上政府的要求，如某些鄉(xiāng)政府、鎮(zhèn)政府作為政府主體，導致無法形成合法的政府與社會資本合作模式。

二是項目實施機構主體不適格的風險。此類風險主要表現為政府主體將項目授權給不適格的項目實施機構推進，如本級政府融資平臺公司或國有企業(yè)，某些地方政府將地鐵指揮辦公室、鐵路指揮辦公室、水務辦公室等臨時機構指定為PPP項目實施機構。如果項目實施機構主體不適格，將導致特許經營權協(xié)議出現效力瑕疵。

(二)合作方選擇風險

社會資本方常常為了優(yōu)勢互補，通過與其他合作方組建聯(lián)合體的方式共同參與PPP項目，但是因合作方選擇不慎，會導致項目實施障礙，承擔合作方引發(fā)的風險。

一是合作方主體不適格的風險。本級政府所屬國企及未去平臺化的政府融資平臺不得作為本級政府轄區(qū)內的PPP項目社會資本方。對于去平臺化的平臺公司，應當確保其滿足國辦發(fā)[2015]42號文要求，即已進行市場化改制、健全完善公司治理結構，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能。

二是合作方違約帶來的連帶責任風險。由于PPP項目投資規(guī)模大、周期長、關乎公共利益，對合作方的融資能力，若出現合作方融資不能或融資能力不足，項目資本金到位不及時或不能到位，可能導致聯(lián)合體其他方承擔連帶責任的風險。

二、審批程序不完善風險

審批程序不完善風險是指由于項目審批程序未通過、審批事項不完整(有漏項、缺項)、審批時間滯后、審批程序不合規(guī)、審批結論不真實等引發(fā)的風險。項目審批程序不完善可能導致項目推進緩慢、融資出現困難、社會投資方盈利遭受損失等后果。

(一)立項審批不完善風險

PPP項目的立項審批主要包括五個方面：(1)符合各級政府五年規(guī)劃；(2)納入城市總體規(guī)劃與專項規(guī)劃；(3)獲得項目建議書的立項審批；(4)取得相關部門的規(guī)劃、國土、環(huán)評、安評等可行性研究報告批復；(5)獲得初步設計概算批復。有些地方政府急于推進項目，在完成項目立項審批手續(xù)之前就啟動社會資本方采購程序，致使項目無法正常開工、金融機構拒絕融資、工期滯后甚至項目被終止等問題，從而導致社會資本方投資成本和投資風險上升的風險。

(二)“一評一論”審批不完善風險

“一評一論”是物有所值評價和財政承受能力論證的合稱，財金[2015]167號文指出，“財政部門應會同行業(yè)主管部門共同做好物有所值評價工作”；財金[2015]21號提出，“各級財政部門負責組織開展行政區(qū)域內PPP項目財政承受能力論證工作”，“未通過論證”的項目，則不宜采用PPP模式?！?/p>

(三)實施方案審批不完善風險

項目實施方案是項目能否順利和成功實施的重要保障和依托。實施方案程序的合規(guī)性、內容的穩(wěn)定性對社會投資方來說意義重大，一個無效的、可變的實施方案可能導致社會投資方作出誤判，從而影響到投資安全。

三、PPP項目入庫風險

項目進入PPP項目庫，既是PPP項目的合規(guī)要求，也是有效的增信手段。但PPP項目庫種類繁多，各部委及各級政府的規(guī)定不一致，各地對規(guī)定的貫徹執(zhí)行情況不同步，導致PPP項目入庫存在較大的不確定性。

(一)項目沒有入庫或不能入庫的風險。財政部和發(fā)改委的PPP項目庫是具有較高公信力的信息平臺，會定期搜集和更新PPP項目信息。如果項目沒有進入項目庫，那么該項目就缺乏合規(guī)基礎，對于政府付費或可行性缺口補貼的項目，將無法保證投資列入財政預算支出。

(二)項目入庫級別低的風險。有些PPP項目沒有入財政部、發(fā)改委的PPP項目庫，而進入了地方PPP庫。地方PPP庫管理不統(tǒng)一，有些地區(qū)有省級、市級庫，有些地區(qū)還存在縣級庫。項目的入庫級別很大程度上決定了該項目的地位，也在一定程度上影響到項目列入財政預算的把握性，從而最終影響到社會投資方獲取投資回收的安全性。

(三)PPP項目被退庫風險。各級政府所建立的PPP庫會定期更新并跟蹤項目的最新發(fā)展，對于運行不規(guī)范的PPP項目，將被剔除出PPP項目庫。PPP項目被退庫的，將會對項目的融資、政府補貼的獲取、甚至投資回收造成極為不利的影響或不可估量的損失。