淺議我國行政執(zhí)法與刑事司法對接機(jī)制

李曉麗

浙江博翔律師事務(wù)所，浙江 麗水 323000

一、行政執(zhí)法與刑事司法對接機(jī)制的概念及制度價值

目前，理論界對行政執(zhí)法與刑事司法對接機(jī)制的定義存在一定爭議，并無統(tǒng)一的界定。在筆者看來，行政執(zhí)法與刑事司法對接機(jī)制并非只在程序上解決涉刑案件的移送問題，其還應(yīng)當(dāng)在實(shí)體上解決行政執(zhí)法與刑事司法相關(guān)制度的和諧統(tǒng)一問題。因此，“行政執(zhí)法與刑事司法對接機(jī)制”應(yīng)當(dāng)被定義為：行政機(jī)關(guān)將其在執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的可能構(gòu)成犯罪的案件移交給司法機(jī)關(guān)，或由司法機(jī)關(guān)將其辦理的尚不構(gòu)成犯罪但仍需進(jìn)行行政處罰的案件移送給行政機(jī)關(guān)，由行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及監(jiān)督機(jī)構(gòu)等主體共同參與，以各主體互相配合與監(jiān)督為基礎(chǔ)，以共同打擊行政違法犯罪為根本原則的共同協(xié)調(diào)對接機(jī)制。

行政執(zhí)法與刑事司法對接機(jī)制的制度價值體現(xiàn)在多個方面，首先，對于涉刑案件，由于司法機(jī)關(guān)的介入，因此在對接機(jī)制有效運(yùn)行的基礎(chǔ)之上，可以倒逼行政機(jī)關(guān)堅(jiān)持依法行政，形成對行政執(zhí)法權(quán)的制約與平衡，同時還可防止出現(xiàn)縱容犯罪的現(xiàn)象；其次，給予行政機(jī)關(guān)充分的案件“過濾”職權(quán)，可以有效抑制司法權(quán)的過度擴(kuò)張，堅(jiān)持刑法謙抑性原則，防止出現(xiàn)對某一行為本應(yīng)僅認(rèn)定為行政違法卻最終被認(rèn)定為犯罪的失衡現(xiàn)象；最后，行政執(zhí)法與刑事司法對接機(jī)制的完善與有效運(yùn)行，可以促進(jìn)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等主體互相協(xié)調(diào)與制衡，充分利用各個主體的職能優(yōu)勢與技術(shù)優(yōu)勢，共同提高國家治理效率。

二、目前我國行政執(zhí)法與刑事司法對接機(jī)制的現(xiàn)狀

在總體上，我國立法對行政執(zhí)法與刑事司法對接機(jī)制的構(gòu)建是比較重視的，目前已經(jīng)初步形成一個以專門性規(guī)范與散在性規(guī)范相結(jié)合的規(guī)范系統(tǒng)，其中包括首次提及行政執(zhí)法與刑事司法對接問題的《關(guān)于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的決定》、國務(wù)院頒布的首次正式明確對接機(jī)制具體內(nèi)容的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》、最高人民檢察院制定的《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》、最高人民檢察院等多部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見》及《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》等，此外，與行政執(zhí)法與刑事司法對接相關(guān)的規(guī)范還分散地存在于《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國刑事訴訟法》等法律之中。

然而，雖然我國立法已經(jīng)為行政執(zhí)法與刑事司法的對接提供了法律依據(jù)，但不可否認(rèn)的是目前我國在這一領(lǐng)域的立法以及在行政與司法實(shí)踐中仍存在許多不足之處，主要體現(xiàn)在以下方面：

(一)相關(guān)立法以原則性規(guī)定為主，在實(shí)踐中的可操作性較弱。例如，在《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見》中，立法者僅列舉了諸如“加強(qiáng)配合聯(lián)系，建立信息共享機(jī)制”、“加強(qiáng)立案監(jiān)督工作，確保對涉嫌犯罪案件及時立案偵查”等原則性的規(guī)定與要求，再如，在《中華人民共和國行政處罰法》中，立法者也僅僅在相關(guān)條文中原則性地規(guī)定“違法行為構(gòu)成犯罪，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任”。

(二)現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)范性文件法律位階較低。目前，僅有最高人民檢察院及其他部門聯(lián)合發(fā)布的規(guī)定對行政執(zhí)法與刑事司法的對接作出相對詳細(xì)的規(guī)定，但這些規(guī)定因其法律位階太低，對各地的行政機(jī)關(guān)不能形成有力的約束，進(jìn)而嚴(yán)重影響這些規(guī)定的實(shí)施與落地。

(三)相關(guān)規(guī)范性文件并未明確行政機(jī)關(guān)移送案件的標(biāo)準(zhǔn)，易造成行政機(jī)關(guān)處理不當(dāng)。目前的規(guī)范性文件對違法行為的情節(jié)、違法行為的涉案金額、違法行為導(dǎo)致的不良影響等各類案件移送標(biāo)準(zhǔn)沒有作出細(xì)化的規(guī)定，致使行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在實(shí)踐中難以作出合法合理的判斷，例如，在食品安全領(lǐng)域，處于執(zhí)法一線的執(zhí)法人員對刑法的相關(guān)規(guī)定不夠了解，僅僅依靠執(zhí)法人員初步的調(diào)查結(jié)果，難以判斷相關(guān)行為是否達(dá)到我國刑法規(guī)定的犯罪標(biāo)準(zhǔn)。這一問題往往會導(dǎo)致一些應(yīng)當(dāng)移送而未移送或者不應(yīng)當(dāng)移送卻移送的情況發(fā)生，最終造成處罰不當(dāng)。

三、我國行政執(zhí)法與刑事司法對接機(jī)制的完善

如前所述，行政執(zhí)法與刑事司法對接機(jī)制在制約行政權(quán)、平衡司法權(quán)等方面具有較高的制度價值，這在目前我國全面推進(jìn)依法治國、全面提高國家治理能力與治理水平的語境之下顯得尤為重要。為了能夠進(jìn)一步完善我國行政執(zhí)法與刑事司法對接機(jī)制，更好地發(fā)揮其制度價值，筆者認(rèn)為我國的立法者、行政及司法實(shí)踐者可以從以下幾個方面展開進(jìn)一步的思考：

(一)行政處罰與刑事處罰對接基本適用原則的確立及具體適用情形分析

刑事違法行為與行政違法行為雖然是兩種不同性質(zhì)的行為，然而兩者具有不可分割的內(nèi)部聯(lián)系。從本質(zhì)上看，行政犯罪是行政違法向刑事違法的轉(zhuǎn)化，同時具有行政違法與刑事違法的雙重屬性。因此，我們需要妥善處理行政處罰與刑事處罰的適用問題，而要處理這一適用問題，首先需要確立基本的適用原則，進(jìn)而討論具體的適用情形。

1.行政處罰與刑事處罰對接的基本適用原則

筆者認(rèn)為，針對行政犯罪行為，較為合理的處罰適用原則應(yīng)當(dāng)是“相對的刑事優(yōu)先原則”與“罰當(dāng)其責(zé)原則”。

“刑事優(yōu)先原則”指的是當(dāng)某一行為同時違反了刑法和行政法的規(guī)定時，一般應(yīng)先進(jìn)行刑事處罰，然后根據(jù)情況決定是否再進(jìn)行行政處罰。“刑事優(yōu)先原則”的合理性主要體現(xiàn)于：第一，行政處罰并非刑事處罰的前提，且刑事證據(jù)因具有更嚴(yán)格的采集程序與認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)故而對行政機(jī)關(guān)有當(dāng)然的適用效力，反之，行政證據(jù)則不對司法機(jī)關(guān)有當(dāng)然的適用效力；第二，刑事犯罪較行政違法而言具有更重的社會危害性，優(yōu)先進(jìn)行刑事審查有利于保護(hù)相關(guān)合法權(quán)益；第三，刑事責(zé)任比行政責(zé)任更有威懾力，更有利于懲治與預(yù)防犯罪。而之所以要對“刑事優(yōu)先原則”進(jìn)行一定的限制，在其之前加上“相對”二字，是因?yàn)椤靶淌聝?yōu)先原則”的適用并不是絕對的，在某些情況下，如在某些緊急情況下，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及時采取證據(jù)保全措施并先行對違法行為人采取資格罰可以更高效地終止違法行為不良影響的不斷擴(kuò)散，因此，最為合理的模式應(yīng)當(dāng)是“相對的刑事優(yōu)先原則”。例如，針對某環(huán)境污染行為，最合理的處置順序應(yīng)當(dāng)是先由相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在第一時間對涉案企業(yè)進(jìn)行調(diào)查并采取相應(yīng)行政強(qiáng)制措施與行政處罰措施，以防止相關(guān)企業(yè)繼續(xù)對環(huán)境進(jìn)行污染，然后再由相關(guān)行政機(jī)關(guān)依法進(jìn)行案件移送。

“罰當(dāng)其責(zé)原則”指的是違法者所接受的處罰應(yīng)當(dāng)與其行為的違法性相匹配。換言之，就是處罰力度不應(yīng)過輕或過重，既不能對一個犯罪行為只處以行政處罰，也不能將一個普通的行政違法行為作為犯罪行為進(jìn)行刑事追責(zé)。例如，筆者曾作為刑事辯護(hù)律師辦理過一起刑事案件，在該案中，被告人的行為實(shí)際僅為普通的行政違法行為，通過行政機(jī)關(guān)的行政處罰完全可以實(shí)現(xiàn)對該被告人的應(yīng)有追責(zé)，但行政機(jī)關(guān)在未做審慎論證的情況下就草草將案件直接移送司法機(jī)關(guān)，最終該被告人不得不面臨“罰過其責(zé)”的刑事處罰。雖然筆者作為其辯護(hù)人為該被告人最大化地減少了損失，但其仍然因漫長的刑事訴訟程序與高額的罰金而遭受了無可挽回的損失，其所經(jīng)營的企業(yè)乃至當(dāng)?shù)卣麄€相關(guān)產(chǎn)業(yè)市場均受到了重大影響。這是“罰”與“責(zé)”嚴(yán)重失衡所導(dǎo)致的不良后果，其影響不僅僅體現(xiàn)在司法領(lǐng)域，更深刻地體現(xiàn)在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域。因此，我們的行政與司法實(shí)踐者應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“罰當(dāng)其責(zé)原則”，以保障社會平穩(wěn)發(fā)展。

2.行政處罰與刑事處罰對接的具體適用情形分析

在實(shí)踐過程中，行政處罰與刑事處罰在對接時具體的適用情形包括并科適用與折抵適用。

在本文語境下，并科適用是指對一個違法行為同時采取行政處罰與刑事處罰，其應(yīng)當(dāng)建立在一定的前提基礎(chǔ)之上，包括同一違法行為人、同一違法行為、不同種類的處罰。雖然行政處罰的嚴(yán)厲性不如刑事處罰，但行政處罰所能達(dá)成的某些社會治理效果是刑事處罰所不能的，因此行政處罰可以作為刑事處罰的補(bǔ)充，有效地加強(qiáng)最終的處罰效果，更好地消除犯罪行為所造成的危害結(jié)果及不良影響。例如，針對環(huán)境污染企業(yè)，如果僅在刑法層面對相關(guān)企業(yè)處以罰金，實(shí)際并不能阻斷其繼續(xù)違法的路徑。而如果此時在刑事處罰的基礎(chǔ)上再處以停產(chǎn)停業(yè)乃至注銷登記的行政處罰，相關(guān)企業(yè)繼續(xù)進(jìn)行環(huán)境污染的能力就會被消除，最終達(dá)到從根本上遏制違法行為的繼續(xù)發(fā)生。

目前，折抵適用的情形主要是兩類：第一，拘留可折抵相應(yīng)刑期，這在本質(zhì)上屬于自由罰(行政拘留)與自由刑(管制、拘役、有期徒刑)的折抵，這一折抵原則在《中華人民共和國行政處罰法》中有明確規(guī)定；第二，罰款可折抵罰金，這一折抵原則在《中華人民共和國行政處罰法》及《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》均有明確規(guī)定。值得注意的是，前述兩類折抵方式只適用于對同一行政犯罪行為先進(jìn)行行政處罰后進(jìn)行刑事處罰的情況。

總而言之，無論是并科適用還是折抵適用，雖然其關(guān)注與追求的方向有所區(qū)別，但它們在本質(zhì)上均屬于上述“罰當(dāng)其責(zé)原則”的應(yīng)有之義。

(二)提高相關(guān)規(guī)范性文件的法律位階，細(xì)化規(guī)范內(nèi)容

如前所述，目前我國相關(guān)立法以原則性規(guī)定為主，且法律位階較低，大大影響了我國行政執(zhí)法與刑事司法對接機(jī)制的有效運(yùn)行，因此，我國立法者應(yīng)當(dāng)注重提升相關(guān)規(guī)范性文件的位階，將其納入我國法律體系進(jìn)行重新構(gòu)建，如可由全國人大制定專門的法律，并明確對接機(jī)制的詳細(xì)內(nèi)容，進(jìn)而再由國務(wù)院或最高人民檢察院發(fā)布相關(guān)的細(xì)則，將行政執(zhí)法與刑事司法對接機(jī)制在實(shí)施操作層面進(jìn)一步細(xì)化，最終增強(qiáng)對接機(jī)制的效力與可操作性。

四、結(jié)語

在今天全面推進(jìn)依法治國的大環(huán)境下，行政執(zhí)法與刑事司法對接機(jī)制在我國具有舉足輕重的意義，其對提升依法行政能力、促進(jìn)司法公正、提高司法公信力等方面具有不可替代的作用。面對目前我國尚不完善的行政執(zhí)法與刑事司法對接機(jī)制，我們的立法者、行政與司法實(shí)踐者應(yīng)當(dāng)從多個不同的角度對現(xiàn)存的問題進(jìn)行深入的思考。本文僅從上述幾個方面對如何完善對接機(jī)制提出一些粗淺的觀點(diǎn)，希望能夠拋磚引玉，為更多的法律人提供有益的思路。