淺析過(guò)程性政府信息的公開(kāi)與不公開(kāi)
——以行政比例原則為視角

張啟帆

（710061 西北政法大學(xué) 陜西 西安）

過(guò)程性信息在具體的司法實(shí)踐中出現(xiàn)的較早，但統(tǒng)一的概念則是在2010年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》文件中出現(xiàn)。即“行政機(jī)關(guān)在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息以及處于討論,研究或者審查中的過(guò)程性信息，一般不屬于應(yīng)公開(kāi)的信息”。這是過(guò)程性信息第一次正式被提及。簡(jiǎn)言之，過(guò)程性政府信息是指行政機(jī)關(guān)對(duì)行政管理過(guò)程進(jìn)行討論、研究，或者審查過(guò)程中出現(xiàn)的信息。

一、過(guò)程性信息公開(kāi)原則和行政比例原則的關(guān)聯(lián)性

過(guò)程性政府信息作為政府信息的下位子集，它具備了政府信息公開(kāi)的共性特點(diǎn)，也具備了己身的個(gè)性特點(diǎn)。過(guò)程性政府信息有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

（1）首先，它屬于政府信息。政府信息是行政機(jī)關(guān)在履行行政職責(zé)過(guò)程中主動(dòng)制作的或者從別處獲取的，以一定形式予以保存和記錄的信息。過(guò)程性信息之所以是政府信息，是因?yàn)樗词切姓C(jī)關(guān)制作的，要么是行政機(jī)關(guān)獲取的，盡管這些信息相對(duì)于其他政府信息尚不成熟，且在醞釀中。

（2）以行政行為的形成為依托。過(guò)程性政府信息的印記就是過(guò)程性，因?yàn)榇祟愋畔⒌男纬杀仨殢男姓袨榈男纬蛇^(guò)程來(lái)分析。一個(gè)行政行為從開(kāi)始到最終的作出需要一個(gè)過(guò)程，這個(gè)過(guò)程有一個(gè)明顯的目的—即行政行為最終成型。正是這個(gè)促使行政行為完成的目的為過(guò)程性政府信息的形成提供了動(dòng)力，行政行為成為過(guò)程性政府信息形成的依托。

（3）過(guò)程性、階段性是其顯要特征。過(guò)程性信息區(qū)別與其他信息的獨(dú)有特征就是它的過(guò)程性和階段性，主要包含：一是在行政行為逐漸形成過(guò)程中行為的狀態(tài)，比如待審核的文件，審批過(guò)程中的材料等；另外一種服務(wù)于主體行為形成過(guò)程中的信息，它以服務(wù)于行為的形成為目的，是行政行為形成的幫手，比如，為了對(duì)某項(xiàng)行政事項(xiàng)進(jìn)行審批，相關(guān)部門給出審批意見(jiàn)。

過(guò)程性政府信息以公開(kāi)為原則，以不公開(kāi)為例外。它之所以公開(kāi)和不公開(kāi)的理由主要出于對(duì)國(guó)家利益的宏觀考量和行政管理目的能否實(shí)現(xiàn)。它的背后暗含著行政法的基本性原則—行政比例原則。行政比例原則以行政權(quán)的行使要與法有據(jù)為前提，另一方面還要求行政主體在作出行政行為是進(jìn)行利益衡量，必須選擇對(duì)相對(duì)人侵害最小的方式進(jìn)行。過(guò)程性政府信息的公開(kāi)的部分是在充分進(jìn)行利益衡量后的抉擇，被依法予以公開(kāi)的信息一定行政相對(duì)人的權(quán)益息息相關(guān)，同時(shí)又旨在完成行政機(jī)關(guān)的行政管理目標(biāo)-即保障行政相對(duì)人的知情權(quán)。過(guò)程性政府信息依法不應(yīng)該公開(kāi)的部分，除了因?yàn)樾畔⒈旧聿怀墒?，無(wú)法給相對(duì)人提供可靠的信息，更重要的原因是不能落實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)。行政比例原則和過(guò)程性政府信息公開(kāi)與否不是片面和割裂的關(guān)系，二者有著必然的關(guān)聯(lián)性，分析過(guò)程性信息的公開(kāi)與不公開(kāi)，背后往往有著對(duì)行政比例原則的考慮。

二、過(guò)程性政府信息公開(kāi)與不公開(kāi)的范圍—以行政比例原則為分析工具

1.過(guò)程性政府信息不應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的范圍

（1）未成熟的主體行為不應(yīng)公開(kāi)。尚不成熟、醞釀過(guò)程中的主體行為存在各種不確定性。嘗試從反面思考：這樣的信息如果被公開(kāi)是否會(huì)引發(fā)猜想，是否會(huì)誤導(dǎo)公眾，是否三人成虎最終形成謠言，更有甚之會(huì)導(dǎo)致社會(huì)管理秩序的混亂，影響社會(huì)健康和穩(wěn)定。比如事關(guān)加大群眾性福利的某項(xiàng)政策，如果不最終確定就隨便公開(kāi)，會(huì)引發(fā)群眾性的猜想，如果群眾對(duì)這樣的信息產(chǎn)生反對(duì)的聲音，一定程度上會(huì)引發(fā)混亂。

不成熟的主體行為不應(yīng)被公開(kāi)和行政適當(dāng)性原則關(guān)系密切。適當(dāng)性原則是指所采取的措施必須能夠?qū)崿F(xiàn)或者至少有助于行政目的的達(dá)成。不成熟的主體行為一旦被公開(kāi)，不僅會(huì)引發(fā)各種猜想和懷疑，對(duì)行政管理目的的實(shí)現(xiàn)和達(dá)成更多的是產(chǎn)生各種負(fù)面影響。

（2）意見(jiàn)信息不應(yīng)公開(kāi)。意見(jiàn)信息是指在過(guò)程性信息形成過(guò)程中相關(guān)部門、個(gè)人提出的觀點(diǎn)和意見(jiàn)。意見(jiàn)性信息之所以不被公開(kāi)是因?yàn)槠淙菀资艿教拐\(chéng)性的影響。有些意見(jiàn)和觀點(diǎn)也許不是客觀公正的看法，它們往往帶有主觀上的偏袒。更有一些意見(jiàn)和觀點(diǎn)是為了拉攏人心，逢迎討好，獲取部門利益而提出來(lái)的，這樣的信息會(huì)對(duì)正確決策產(chǎn)生嚴(yán)重的影響。

行政必要性原則兼具最少侵害、最為溫和、不可替代性，是指在達(dá)成法律目的的各種方法上選擇一種對(duì)行政相對(duì)人侵害更小的方式。意見(jiàn)之聲固然重要，但是如果是那種排除不了主觀不善的意見(jiàn)，就會(huì)違背必要性原則，這樣的意見(jiàn)一旦被采用會(huì)使得相對(duì)人的合法權(quán)利不能得到保障。

2.過(guò)程性政府信息應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的范圍

（1）事實(shí)信息應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。事實(shí)信息處于行政行為逐漸形成的過(guò)程中，但是它是成熟、經(jīng)得起推敲的。事實(shí)信息通常而言是行為主體依據(jù)客觀成熟的事實(shí)依據(jù)作出的信息。這樣的信息被公開(kāi)后不會(huì)產(chǎn)生不利影響，所以應(yīng)當(dāng)被公開(kāi)。

（2）行政行為過(guò)程結(jié)束后的信息應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。行政行為過(guò)程結(jié)束后意味著要么這個(gè)行政行為完美地被孕育出來(lái)，要么行政行為胎死腹中。對(duì)于被完美孕育的行政行為，此時(shí)它歷經(jīng)的整個(gè)過(guò)程已經(jīng)臻于完善，所以應(yīng)當(dāng)被公開(kāi)。對(duì)于胎死腹中的行政行為，也要公布它的過(guò)程，探究為何它沒(méi)有成為一個(gè)完美的行政行為，為以后解決類型問(wèn)題提供指導(dǎo)。

行政適當(dāng)性原則和行政必要性原組成了行政比例原則。適當(dāng)性原則是目的，必要性原則是實(shí)現(xiàn)目的手段，二者相輔相成，共同構(gòu)成了行政比例原則。法律目的和手段是衡量一個(gè)行政行為合乎目的的標(biāo)準(zhǔn)。因此，應(yīng)當(dāng)被公開(kāi)的行政行為，既合乎目的又合乎手段。

三、結(jié)語(yǔ)

政府信息公開(kāi)一直以來(lái)都是公民倍加關(guān)心的問(wèn)題，它體現(xiàn)了公民對(duì)政府信息的知情權(quán)，也體現(xiàn)了政府行政管理過(guò)程中的主動(dòng)性和建立服務(wù)型政府的目的。過(guò)程性政府信息公開(kāi)與否作為其中一個(gè)子類問(wèn)題也應(yīng)當(dāng)被重視，和行政比例原則相結(jié)合有利于我們更好地去理解為何公開(kāi)為何不公開(kāi)。

作者簡(jiǎn)介：

張啟帆（1995～ ），女，漢族，河南新鄭人，西北政法大學(xué)碩士研究生在讀，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。