實行律師代理申訴制度的幾點思考

馮耀輝

（260000 青島市中級人民法院 山東 青島）

申訴案件經(jīng)過了法院的一審、二審，有的還經(jīng)過了審判監(jiān)督程序，部分申訴人會采取非理性甚至偏激的方式來滿足自己的訴求。實行律師代理申訴制度，對于彌補當(dāng)事人法律知識的不足，消弭申訴人對司法機關(guān)、辦案人員的成見，提高司法公信力具有積極的促進作用。律師代理申訴還可以對申訴材料進行初步審查，引導(dǎo)申訴人依法行使申訴權(quán)，為依法保護當(dāng)事人合法權(quán)益和正當(dāng)監(jiān)督司法權(quán)運行創(chuàng)造條件。

律師代理申訴制度在黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中首次提出；2015年6月中央政法委出臺了《關(guān)于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》；2017年4月，最高人民法院、最高人民檢察院、司法部聯(lián)合制定文件《關(guān)于逐步實行律師代理申訴制度的意見》。這些文件為律師代理申訴制度的開展提供了依據(jù)和遵循。但筆者認為，仍有以下幾個問題值得重視與探討。

一、明確法院能否強制申訴人聘請律師代理申訴

雖然法國、德國、美國等西方國家都實行強制律師代理制度，但筆者認為，在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，律師代理申訴應(yīng)以自愿為主、強制為輔。具體來說，可以根據(jù)申訴的層級和次數(shù)來加以區(qū)分。在申訴過程中，當(dāng)法院告知申訴人可以委托律師代理申訴后，申訴人拒絕自行委托、符合法律援助條件的申訴人不接受法律援助的，法院對其申訴應(yīng)依法受理。當(dāng)法院已作出決定而申訴人不服法院的處理決定，繼續(xù)向上一級部門反映或就同一問題向辦案機關(guān)重復(fù)申訴的，法院應(yīng)當(dāng)告知申訴人必須委托律師代理申訴，否則不受理其申訴。此種做法，不僅維護了申訴人的自主申訴權(quán)利，有助于引導(dǎo)申訴人依法維權(quán)，同時對部分申訴情形強制律師代理申訴，避免了對有限司法資源的浪費。

二、明確律師代理申訴的職責(zé)與權(quán)利

《關(guān)于逐步實行律師代理申訴制度的意見》中規(guī)定，律師在代理申訴過程中，可以開展以下工作：聽取申訴人訴求，詢問案件情況，提供法律咨詢；對經(jīng)審查認為不符合人民法院或者人民檢察院申訴立案條件的，做好法律示明工作；對經(jīng)審查認為不符合人民法院或者人民檢察院申訴立案條件的，為申訴人代寫法律文書，接受委托代理申訴；經(jīng)審查認為可能符合法律援助條件的，協(xié)助申請法律援助；接受委托后，代為提交申訴材料，接收法律文書，代為參加聽證、詢問、訊問和開庭等。建議明確律師代理申訴不當(dāng)履職的責(zé)任承擔(dān)，可制定規(guī)范性文件規(guī)定律師在代理申訴案件中怠于履行職責(zé)或者不當(dāng)履行職責(zé)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任和職業(yè)貶損，這樣才能鞭策和激勵代理申訴律師在代理申訴過程中發(fā)揮最大的效能。筆者認為，律師的申訴代理權(quán)是訴訟代理權(quán)的必要延伸。[1]根據(jù)《民事訴訟法》《律師法》的有關(guān)規(guī)定，律師的權(quán)利包括：閱卷權(quán)、申請調(diào)取證據(jù)權(quán)、對證據(jù)提出異議權(quán)、發(fā)表意見權(quán)、申請重新鑒定或重新勘驗權(quán)、揭發(fā)檢舉和控告權(quán)等。法院應(yīng)充分保障代理申訴律師的各項權(quán)利，同時為其行使權(quán)利提供便利。

三、明確代理申訴律師的職業(yè)保障

由于申訴案件大多疑難復(fù)雜、矛盾點多、耗時較長，且得不到相匹配的報酬，導(dǎo)致部分律師對代理申訴積極性不高。筆者認為，雖然律師代理申訴應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公益性，但為調(diào)動律師積極性，提高代理申訴質(zhì)量與效率，應(yīng)當(dāng)給予代理申訴律師相應(yīng)的經(jīng)費與榮譽保障。一方面可借鑒德國民事訴訟法中對律師代理申訴實行固定收費制度[2]，嚴格按照爭議金額制定合理的收費標準。若律師因代理申訴案件所耗成本大大超過按照收費標準得到的報酬，則超過部分可經(jīng)評估后從財政經(jīng)費中支出。另一方面，鼓勵律師參與代理申訴，制定律師代理申訴質(zhì)量考核標準，對考核優(yōu)秀者由律師協(xié)會予以獎勵。

四、完善代理申訴律師輪值制度

為方便申訴人第一時間得到代理申訴律師的法律服務(wù)，法院可設(shè)置專門的律師代理申訴值班工作室，配備專門的值班房間、桌椅、電腦、打印機及辦公用品，每日由從代理申訴律師庫中篩選的律師輪值。代理申訴律師庫由市律師協(xié)會建立和監(jiān)管。申訴是當(dāng)事人最后的救濟渠道，這就要求代理申訴的律師具備更強的業(yè)務(wù)能力、更強的社會責(zé)任感和使命感。但從實踐情況來看，由于律師參與化解涉法涉訴信訪的積極性普遍不高，一些地方僅指派實習(xí)律師或者案源較少的律師，稍有名氣的律師多數(shù)不愿意參與其中，即便參與也只是按照邀請方案走走過場，并未真正發(fā)揮其應(yīng)有的功能。[3]因此，應(yīng)明確標準要求，由全市的律師事務(wù)所和律師自愿報名。其中，律師事務(wù)所必須是區(qū)級以上優(yōu)秀律師事務(wù)所，律師需要五年以上職業(yè)經(jīng)歷，執(zhí)業(yè)過程中未受過行政處罰和行業(yè)處分。法院要引導(dǎo)當(dāng)事人自愿通過律師代理進行申訴，避免給當(dāng)事人造成法院指定律師的印象，影響代理律師的公信度。由法院和律師協(xié)會共同制定代理申訴輪值要求和值班紀律。白泉民院長曾明確指出：“值班律師的工作職責(zé)主要包括窗口接處、專業(yè)咨詢、法律釋明、化解息訴、提出意見建議、代理申訴等。”[4]可定期對代理申訴律師庫中的律師進行培訓(xùn)，使律師代理申訴值班工作室規(guī)范化運行。