關(guān)于對民事公益訴訟主體資格的思考

馬麗園

（110036 遼寧大學(xué) 遼寧 沈陽）

民事公益訴訟主體資格的界定是民事訴訟制度建設(shè)的核心問題，對于公益訴訟中主體行使權(quán)力有著直接的影響。從我國公益訴訟的發(fā)展現(xiàn)狀來看，仍舊存在一些實際問題亟待完善，主要體現(xiàn)在法律制度下公益訴訟主體資格的界定過于籠統(tǒng)，缺乏對上位法規(guī)定的解釋。在健全的法律保障制度基礎(chǔ)上對民事公益訴訟主體資格的界定進行完善，對于促進公益訴訟的發(fā)展有著不可忽視的現(xiàn)實意義。

一、民事公益訴訟的內(nèi)涵及其主體價值

（一）民事公益訴訟的內(nèi)涵

民事公益訴訟，其中公益一詞代表的是公共利益，不僅將所有非個人利益涵蓋在內(nèi)，也是與私人利益相對的概念；訴訟主要是指通過向法院提起訴訟來保障自身權(quán)益的一系列司法程序。民事公益訴訟與民事訴訟相比，民事訴訟的主要目的是對個人權(quán)益的保護，而民事公益訴訟則一般由社會團體、專門的機關(guān)、組織或者公民向法院提起，主要目的是對社會、國家與公民共同利益的維護。其次，民事公益訴訟與一般的民事訴訟在性質(zhì)上還存在本質(zhì)的差別，由于民事公益訴訟涉及到社會公共利益，在被提起的那一刻便是帶有一定的目的，在訴訟設(shè)立的一開始就是為了更好地對社會共同利益進行維護，所以被允許社會團體、組織、專門的機關(guān)甚至是公民個人向法院提起訴訟[1]。

（二）民事公益訴訟主體的價值

民事公益訴訟主體指的是以維護社會共同利益為目的追究利益侵害者民事責(zé)任的訴訟主體，從廣義上特指社會組織、特定機關(guān)以及公民個人[2]。民事公益訴訟主體在維護社會公共利益任務(wù)中發(fā)揮了重要作用，表現(xiàn)出的具體價值可以總結(jié)為以下三點：第一，在立法過程中對民事公益訴訟主體資格進行明確，可以促進實體法中國家與社會公共利益相關(guān)制度的建立與完善，進一步明確公益訴訟程序，對于保障社會利益有著重要作用；第二，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，民事公益訴訟案件屢屢出現(xiàn)，對于民事公益訴訟主體資格的界定不夠清晰，會在很大程度上將社會公共利益置于無人保護的境地中[3]；第三，對民事公益訴訟主體資格進行明確，可以最大程度降低濫訴現(xiàn)象發(fā)生的幾率，對于法院正產(chǎn)審判程序可以起到基本的維護作用，避免司法資源利率出現(xiàn)浪費，有利于公益訴訟制度目的的實現(xiàn)。

二、民事公益訴訟主體范圍的研究

（一）民事公益訴訟主體范圍的立法背景

我國民事公益訴訟相關(guān)的法律規(guī)定在2014年以前都沒有一個細致的實體內(nèi)容與程序規(guī)則，大部分是對民事公益訴訟進行的法律原則性規(guī)定，這些規(guī)定只涉及個別領(lǐng)域?qū)嶋H司法，整體表現(xiàn)過于抽象和零散。比如，現(xiàn)行的《海洋環(huán)境保護法》中對于公益訴訟主體界定的條件和范圍確定為行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門，而且提起公益訴訟需要建立在海洋生態(tài)、資源以及海洋保護區(qū)內(nèi)遭到破壞，并且破壞程度需要達到國家利益重大損失的基礎(chǔ)上。這種公益訴訟主體資格的界定標準對于公民行使民事公益訴訟權(quán)是不適合的。通過近幾年的實踐研究，國內(nèi)各級法院與檢察院對民事公益訴訟的構(gòu)建展開了大膽的摸索與探討，在向全國人大常委會提出了民事公益訴訟主體立法的相關(guān)建議之后，各地的檢察院也對民事公益訴訟領(lǐng)域的司法實踐進行了積極的嘗試[4]。

（二）民事公益訴訟范圍的立法規(guī)定

于2012年重新修正并于2013年開始生效的《民事訴訟法》中，針對污染環(huán)境和侵害消費者合法權(quán)益等一系列對社會公共利益造成損害的行為，規(guī)定了相關(guān)組織和特定機關(guān)可以依法向法院提起公益訴訟。其中具體包含以下三個部分：第一，將民事公益訴訟與一般民事訴訟的適用范圍進行了區(qū)分，并將環(huán)境污染和消費者合法權(quán)益被侵犯的行為一并納入了民事公益訴訟的適用范圍之內(nèi)。但是筆者認為，民事公益訴訟的適用范圍包括環(huán)境污染與消費者合法權(quán)益被侵犯這兩種情況，但是并不局限于此；第二，為了有效避免濫訴現(xiàn)象的出現(xiàn)，在相關(guān)的法律規(guī)定中明確民事公益訴訟主體資格的界定條件和范圍，同時法院擁有對其主體資格進行審核的權(quán)利；第三，通過對司法實踐情況的充分考慮，在相關(guān)法律的制定過程中并沒有將民事公益訴訟中的主體資格進一步擴大，而是在重新修正的民事公益訴訟法中賦予了特定機關(guān)與組織的公益訴訟主體資格。

三、民事公益訴訟主體資格界定存在的問題

（一）檢察機關(guān)的訴權(quán)問題

檢查機關(guān)的訴權(quán)問題在新中國成立的初期就已經(jīng)有了相應(yīng)的記載，1954年頒布的《中華人民共和國檢察院組織法》就是最早將民事檢察程序制度化的法律條文，相關(guān)法律條文的出現(xiàn)也直接說明了民事檢察相關(guān)制度的建設(shè)工作對于我國法制建設(shè)具有重要的意義[5]。而1957年由最高法院制訂的《民事審判程序（草稿）》中也對涉及到國家與社會公共利益的重要民事案件提出了可以起訴的規(guī)定。訴權(quán)是民事訴訟主體在運營相關(guān)機制解決民事糾紛過程中享有的權(quán)利，為了更好地滿足社會發(fā)展下的現(xiàn)實需求，學(xué)界往往會在“訴的利益”基礎(chǔ)之上，期望訴權(quán)主體范圍的進一步擴充。從總體上來看，民事公益訴訟主體資格界定中的檢查機關(guān)訴權(quán)問題主要體現(xiàn)在社會各方對于檢察機關(guān)訴訟主體資格的爭議上。比如，一些學(xué)者認為檢察機關(guān)是法律制度中的監(jiān)督者，不是民事公益訴訟中的當事人，所以不應(yīng)該享有民事公益訴訟主體資格；而還有一部分學(xué)者堅持“當事人說”，認為檢察機關(guān)完全具備民事公益訴訟提起的資格。

（二）社會組織訴權(quán)的問題

社會組織在公民社會形成與發(fā)展的過程中具有重要的作用，作為一種新興的社會力量，社會組織可以對個人與國家機關(guān)之間的權(quán)利空隙進行補充。社會組織中成員的個人利益組合就是組織的共同利益，將這種共同利益投放到社會當中去就形成了社會公共利益，因此社會組織利益如果遭到侵犯也代表著社會公共利益的受損。將社會組織劃分到民事公益訴訟主體資格的界定范圍內(nèi)，可以有效降低公益訴訟提起的成本，同時還可以避免由于重復(fù)訴訟造成的司法資源浪費情況。但是由于社會組織沒有明確的定義，不僅包括具有法人代表資格的社會團體，也涵蓋了一些不具備法人代表資格的組織。因此，在民事訴訟法的建立過程中難以對社會組織的民事公益訴訟主體資格進行嚴格的規(guī)定，最終只能經(jīng)由立法機關(guān)權(quán)衡之后才能判定社會組織是否享有民事公益訴訟主體資格的權(quán)利[6]。

（三）公民個人的問題

公民個人問題也是民事公益訴訟主體資格界定存在的重要問題之一。從民事公益訴訟糾紛案件的分析來看，公民常常會被牽涉到糾紛主體中，比如由“共享單車押金難退”和“火車票價上漲”等問題引發(fā)的糾紛案件，這些案件在法律中從未涉及，對于是否為公益訴訟案件還無法進行確定，但是這類案件在社會中往往會產(chǎn)生非常大的影響。雖然有一部分學(xué)者認為賦予公民民事公益訴訟主體資格會增加“濫訴”現(xiàn)象出現(xiàn)的幾率，嚴重時可能會造成法院難以區(qū)分訴訟案件具體類型的情況。但是筆者認為，隨著社會主義法制建設(shè)的逐步完善，賦予公民民事公益訴訟主體資格是對“以人為本”理念的最好體現(xiàn)，在立法過程中充分考慮到公民個人利益的保障，也是解決民事公益訴訟案件最直接的途徑。

（四）行政機關(guān)的公益訴權(quán)問題

行政機關(guān)指的是依照憲法和相關(guān)法律來實現(xiàn)特定管理目的的組織，行政機關(guān)組織的設(shè)置一般會具備單獨承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的能力。從廣義上看，行政機關(guān)屬于社會組織中的一種特殊類型，但是由于行政機關(guān)是作為國家代表而享有行政管理職權(quán)，所以與社會組織或政黨團體存在本質(zhì)上的區(qū)別。在民事公益訴訟主體資格界定中行政機關(guān)的公益訴權(quán)問題大多是權(quán)利集中下的一種表現(xiàn)，有些學(xué)者認為在權(quán)利集中與權(quán)利單一化的背景下建立公益訴訟制度是沒有意義的，公益訴訟機制的建立應(yīng)該充分考慮到社會管理缺失的補充問題。而從當前的實際國情來看，并不存在社會管理的缺失現(xiàn)象，所有不通過法制化的民事公益訴訟渠道也可以有效的解決相關(guān)問題。

四、確立民事公益訴訟主體資格的意義

確立民事公益訴訟主體資格的意義主要體現(xiàn)在以下三個方面：

第一，確立民事公益訴訟主體資格是公益訴訟發(fā)展的必然趨勢。從國內(nèi)外的民事公益訴權(quán)發(fā)展來看，公民的廣泛參與是推動民事公益訴訟制度建立的核心動力，隨著社會的發(fā)展和民事公益訴權(quán)受眾的廣泛化發(fā)展，確立特定機關(guān)、社會組織、公民個人的民事公益訴訟主體資格是有效處理民事公益訴訟糾紛的重要手段。公民作為國家的納稅人，以這種身份來行使民事公益訴訟權(quán)利，在通過借助私人的力量來制約國家的公共權(quán)利的同時，進一步突出廣泛賦予公民個人公益執(zhí)法權(quán)的特點，從而更好地保障國家、社會的公共利益。

第二，確立民事公益訴訟主體資格是法治社會發(fā)展的必然要求。在建設(shè)法治社會的任務(wù)中，代表人民大眾依法行使主權(quán)是國家的一項基本職能，但是由于國家是一個抽象的概念，所以將國家作為主體無法直接保障廣大人民相關(guān)權(quán)利的依法行使。在這種情況下，確立民事公益訴訟主體資格可以將公民的權(quán)利委托給對應(yīng)的國家機關(guān)，由行政機關(guān)來承擔(dān)社會公共利益的維護職責(zé)也是法治社會建立與發(fā)展的必然要求。與此同時，明確民事公益訴訟主體資格對于實現(xiàn)立法、行政與司法三者之間的權(quán)利平衡和互相制約有著重要作用，在切實保障國家主權(quán)可以穩(wěn)定運行的基礎(chǔ)上，推進政府的依法行政。

第三，確立民事公益訴訟主體資格是構(gòu)建公民社會的必要途徑。憲法中明確規(guī)定了人民是享有中華人民共和國一切權(quán)利的主體。人民在依托法律規(guī)定的基礎(chǔ)上通過多個途徑和多種形式參與到國家事務(wù)管理、經(jīng)濟管理、社會事務(wù)管理以及文化事務(wù)的管理，是社會發(fā)展下政府管理職能的轉(zhuǎn)變。在公民社會的構(gòu)建過程中，讓政府不再單獨享有管理公共事務(wù)的權(quán)利，由全能政府逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚谑澜绶秶鷥?nèi)已經(jīng)逐漸達成共識。確立民事公益訴訟主體資格，賦予公民民事公益訴權(quán)，是當前司法制度背景下公民參與國家事務(wù)管理的又一個有效途徑，也是訴訟領(lǐng)域中憲法原則的具體體現(xiàn)。因此，只有充分認識到確立民事公益訴訟主體資格對于實現(xiàn)人民主權(quán)的重要性，才能在構(gòu)建公民社會的過程中推動社會正義的發(fā)展與變革。

五、完善民事公益訴訟主體資格的措施

（一）健全個人民事公益訴訟的保障制度

建立健全公民個人民事公益訴訟的保障制度是完善民事公益訴訟主體資格的有效途徑，建立健全對公民個人提出民事公益訴訟的制度及其保障制度也是有效發(fā)揮民事公益訴訟制度作用的基礎(chǔ)。結(jié)合我國社會發(fā)展的實際情況，筆者將建立健全公民個人民事公益訴訟保障制度的具體措施總結(jié)為以下兩點：

第一，在健全公民個人民事公益訴訟保障制度的過程中，應(yīng)該對訴訟費用的承擔(dān)問題進行明確。通過對美國《反欺騙政府法》相關(guān)制度內(nèi)容的分析，即訴訟律師費由敗訴方承擔(dān)而勝訴方可以獲得國家專項計劃扶持的獎勵金。這種建立在法律制度基礎(chǔ)上的訴訟費用承擔(dān)機制可以有效的消除公民對提起公益訴訟所需要承擔(dān)費用的顧慮，進而調(diào)動公民參與社會公共利益保障任務(wù)的積極性；

第二，完善民事公益訴訟法律援助的相關(guān)制度。在公益訴訟中引入法律援助制度可以在一定程度上提高公益訴訟的效率，比如允許專業(yè)的律師或者其他法律從業(yè)者參與到公益訴訟案件當中來，通過專業(yè)律師的法律援助來高效的進行證據(jù)的搜集和展開法庭的辯論，從而為社會公共利益提供更好的保障。

（二）明確個人民事公益訴訟的前置性規(guī)定

明確個人民事公益訴訟的前置性規(guī)定也是完善民事公益訴訟主體資格的重要措施，對于防止濫訴現(xiàn)象的出現(xiàn)和保證民事公益訴訟的順利進行有著重要作用。在這一過程中，也可以借助國外在這一問題上的做法，比如美國相關(guān)法律制度便規(guī)定了公民在提起民事公益訴訟之前應(yīng)該向有關(guān)部門進行投訴。從我國的法制發(fā)展現(xiàn)狀來看，可以在規(guī)定個人民事公益訴訟的前置性行為的同時，對其設(shè)定合理的期限，相關(guān)機關(guān)收到公民的投訴之后，需要在規(guī)定的期限之內(nèi)對其進行反饋，如果公民沒有在期限內(nèi)得到回復(fù)或者相關(guān)機關(guān)的處理結(jié)果不合法，便可以進一步提起民事公益訴訟。此外，在明確個人民事公益訴訟的前置性規(guī)定基礎(chǔ)上，法院也需要很對這類案件做好審查工作，嚴格對待公益訴訟提起之前的公民投訴行為，從而最大程度上避免濫訴現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）完善檢察機關(guān)的公益訴訟制度

完善檢察機關(guān)的公益訴訟制度是建立民事公益訴訟司法審查前置程序的基礎(chǔ)保障，通過對民事公益訴訟前置程序的嚴格審查，可以有效提升司法資源的利用率，對于促進相關(guān)機關(guān)職責(zé)的履行有著積極作用。具體的完善措施可以從以下兩個方面入手：

第一，對檢察機關(guān)的民事公益訴訟范圍進行明確。由于民事公益訴訟案件的涵蓋范圍非常廣，為了有效應(yīng)對社會各界對檢察機關(guān)是否應(yīng)該享有民事公益訴訟主體資格的爭議問題，可以對檢察機關(guān)可以提起的民事公益訴訟類型范圍進行規(guī)定。結(jié)合我國司法實踐的基本情況，賦予檢察機關(guān)可以提起涉及國家重大利益案件的訴訟的資格，比如，環(huán)境重大污染案件、重大市場反壟斷案件等；

第二，保證檢察機關(guān)與公民個人以及社會團體等民事公益訴訟主體在訴訟中地位的平等性。由于檢察機關(guān)本身性質(zhì)的不同，如果在民事公益訴訟過程中過分強調(diào)檢察機關(guān)的特殊職能，會造成訴訟雙方當事人權(quán)利地位的嚴重不平衡現(xiàn)象，影響公益訴訟程序運行的公平性。只有將檢察機關(guān)與訴訟另一方當事人放在同一位置上，才能實現(xiàn)民事公益訴訟合理公平的進行。

（四）將公民納入民事公益訴訟主體范圍

公民的民事公益訴訟主體資格是法律賦予公民的司法救濟權(quán)利，將公民納入到民事公益訴訟的主體界定范圍之內(nèi)，可以進一步體現(xiàn)出社會公共利益的維護工作離不開公民的支持與參與。從法律權(quán)利與義務(wù)的角度來看，將公民的民事公益訴訟主體資格作為公民應(yīng)該承擔(dān)的基本義務(wù)，通過將公民權(quán)利與公民義務(wù)的結(jié)合，可以充分表現(xiàn)出民主專政社會體制下的以人為本的發(fā)展理念。此外，鼓勵公民參與到社會公共利益的維護工作中，讓公民可以真正的利用法律的武器來保障國家與社會的利益，對于法制社會的建設(shè)與發(fā)展有著重要的意義。

六、總結(jié)

綜上所述，公益訴訟始終堅持著理性的法律精神，對于完善相關(guān)法律制度和推動法治社會的進步發(fā)揮著重要作用。想要進一步明確和完善民事公益訴訟主體資格，可以從健全個人民

事公益訴訟保障制度、明確個人民事公益訴訟的前置性規(guī)定、完善檢察機關(guān)的公益訴訟制度以及將公民納入民事公益訴訟主體范圍四方面著手。只有切實提高對民事公益訴訟制度的重視程度，才能更好地維護社會公共利益。

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作者簡介：

馬麗園（1993.8～ ）女，黑龍江大慶人，法律碩士（非法學(xué)）。