完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制

謝玉中

（300402 天津市北辰區(qū)人民檢察院 天津）

背景：當(dāng)今社會(huì)法治的發(fā)展，展現(xiàn)出許多新的特點(diǎn)，矛盾多元化也越來越明顯，隨著人民群眾法治意識(shí)的提高，解決矛盾和問題的途徑也越來越趨向于正規(guī)化、法治化。司法機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)以此次改革為契機(jī)，通力合作，把律師參與代理涉法涉訴案件和律師參與代理申訴案件有機(jī)結(jié)合，通過律師協(xié)會(huì)的統(tǒng)籌安排，大力提高律師的職業(yè)素養(yǎng)，把代理的案件根據(jù)不同的性質(zhì)加以分類。盡量做到能調(diào)解的先進(jìn)行調(diào)解，能進(jìn)入法律程序的及時(shí)導(dǎo)入訴訟程序。唯有這樣，矛盾糾紛在源頭才可以得到有效疏導(dǎo)。

一、訴訪甄別、依法分離

如何在司法改革的浪潮中，去行使好自己的權(quán)利，真正解決好人民群眾的信訪利益訴求，是擺在我們司法機(jī)關(guān)面前一個(gè)非常嚴(yán)峻的課題。人民群眾的訴求，有些是可以通過訴訟途徑解決的，有些則是不能通過訴訟途徑解決的。在厘清這些問題的來龍去脈之后，我們才可以把這些問題匯總起來，從而真正的歸納、總結(jié)，再經(jīng)過一定程度的梳理，加以分析。通過“訴訪甄別、依法分離”的方式把這些矛盾和問題梳理出來。這就為解決人民群眾的信訪問題打下了比較好的基礎(chǔ)，我們?cè)诮鉀Q信訪問題的時(shí)候,一定要注意對(duì)涉法涉訴問題的研究。因?yàn)檫@些類案件不僅涉及群眾的眾多利益，還關(guān)乎法治走向和社會(huì)公平、正義。

二、區(qū)分階段，讓律師參與涉法涉訴案件

針對(duì)涉法涉訴案件的特點(diǎn)，也是貫徹落實(shí)市委政法委《關(guān)于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的實(shí)施意見（試行）》的需要，為實(shí)現(xiàn)涉法涉訴信訪矛盾化解途徑多樣化，切實(shí)保障信訪人合法權(quán)益，我院在上訪群眾涉法涉訴環(huán)節(jié)，推進(jìn)“三步走”，扎實(shí)開展律師參與化解涉檢信訪矛盾工作。主要說來，是從以下幾個(gè)方面著手建立的。

一是建章立制，實(shí)現(xiàn)有據(jù)可依。群眾信訪的根源問題，是沒有理順信訪渠道，北辰區(qū)檢察院統(tǒng)籌規(guī)劃全局，根據(jù)市委政法委及市院有關(guān)要求，結(jié)合本區(qū)工作實(shí)際，我院制定了《北辰區(qū)人民檢察院、北辰區(qū)司法局關(guān)于律師參與化解和代理涉檢信訪案件工作實(shí)施細(xì)則（試行）》，并在檢察院和司法局的大力推動(dòng)下，成功會(huì)簽，實(shí)現(xiàn)了律師介入涉檢信訪的有據(jù)可依。這樣以來，律師這樣的職業(yè)群體，積極參與案件的討論和梳理,不僅有利于群眾矛盾的化解，更能從一個(gè)側(cè)面監(jiān)督司法機(jī)關(guān)的辦案情況是否公正，是探討多元化矛盾解決的根本思路。

二是初步試行，實(shí)現(xiàn)工作改進(jìn)。為保障律師參與化解涉檢信訪矛盾的有效性，我院在制度建立之初，以問題為導(dǎo)向，以個(gè)案為契機(jī)，逐步探索律師在化解矛盾中的方式方法及職能定位，并根據(jù)實(shí)際反饋情況，對(duì)相關(guān)的實(shí)施細(xì)節(jié)進(jìn)行改進(jìn)。這樣的實(shí)施思路，讓整個(gè)制度從整體構(gòu)思到具體實(shí)施都有了理論支撐。而且以問題為導(dǎo)向的機(jī)制和設(shè)計(jì)，引進(jìn)了律師這個(gè)角色作為化解矛盾的有力抓手，能夠讓信訪群眾在心理上感到更加務(wù)實(shí)、更加安全，在反映問題過程中更自由、更自主，切實(shí)把涉法涉訴中疑難的、復(fù)雜的、纏訪纏訴的問題反映出來，從而將矛盾化解在基層。

三是全面鋪開，實(shí)現(xiàn)工作常態(tài)。在初步試行的基礎(chǔ)上，將律師介入工作在刑申案件公開答復(fù)、不服本院處理決定、反映本院干警辦案違法等領(lǐng)域全面鋪開，落實(shí)律師定期駐院制度，實(shí)現(xiàn)律師介入涉檢信訪矛盾化解工作的常態(tài)化。為了讓律師更好地發(fā)揮作用，司法機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)有必要對(duì)定期律師駐院的相關(guān)情況進(jìn)行匯總，考慮在一定范圍之內(nèi)建立相適應(yīng)的財(cái)務(wù)制度，加強(qiáng)統(tǒng)籌管理，保證在每一類案件中都選出適合的律師，這樣可以更好更有效地解決群體性上訪問題。

三、當(dāng)前法治環(huán)境中存在的兩大難題

一是部門利益、權(quán)利沖突問題嚴(yán)重。在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部，無論出了什么問題，各部門在更多情況下，都是在推脫，沒有發(fā)揮整合資源的整體優(yōu)勢(shì)。當(dāng)前群眾的法治基礎(chǔ)決定了他們對(duì)司法認(rèn)同感比較低。目前司法機(jī)關(guān)在整體判案和分析案件上是有法可依的，可是小部分群眾依然不理解現(xiàn)在的法治環(huán)境，總覺得他們的案件沒有得到公正處理是因?yàn)楸澈笥腥藶椴僮饕蛩?。這就需要我們一方面加強(qiáng)辦案的公平、公正，需要公開的法律文書及時(shí)公開，另一方面還要加大對(duì)群眾的普法宣傳，采取主動(dòng)下基層的方式，為群眾講解、普法。

二是群眾法治意識(shí)有待提高。要從根本上對(duì)矛盾加以梳理和整合，還要依靠社會(huì)法治環(huán)境的改善，法治環(huán)境的改善從根本上來說依托于人民群眾素質(zhì)的提高，只有人民群眾的法治意識(shí)提高了，我們所有的制度和設(shè)計(jì)才會(huì)更加被人民群眾認(rèn)可，各項(xiàng)信訪措施才會(huì)落實(shí)到位。全社會(huì)要形成一種理性協(xié)商和誠信自治的文化。以司法確認(rèn)和法律強(qiáng)制力作為保障，使調(diào)解運(yùn)行的制度條件和社會(huì)環(huán)境逐漸成熟。

四、矛盾多元化解需要采取的應(yīng)對(duì)措施

面對(duì)涉法涉訴工作尤其是涉檢工作,司法機(jī)關(guān)一定要立足于自身實(shí)際,整合自身部門的資源,集聚合力,拓寬途徑,抓好矛盾糾紛多元化解各項(xiàng)具體任務(wù)的落實(shí)。

1.整合院內(nèi)各業(yè)務(wù)部門，抓好控申接待工作

在檢察院，要全面落實(shí)律師參與化解涉檢信訪矛盾這一制度，不僅涉及控告申訴檢察部門，還要依托公訴、偵查監(jiān)督、反貪、案件管理等部門一塊做好相關(guān)工作。而整合資源的中心應(yīng)該由一部門牽頭，這個(gè)部門宜選擇控告申訴檢察部門，因?yàn)樽鳛闄z察機(jī)關(guān)的窗口部門，控告申訴部門是不僅是一線接觸群眾最多的部門，而且是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部和其他業(yè)務(wù)部門聯(lián)系最為密切的部門，在接待大廳設(shè)立律師值班制度，不僅對(duì)于檢察機(jī)關(guān)方便可行，對(duì)于上訪群眾來說，也比較容易接受。

2.探索建立“階層”調(diào)解制度

來檢察機(jī)關(guān)上訪的，我們要根據(jù)具體情況加以分類，對(duì)于普通上訪的，就由控申部門負(fù)責(zé)接待，如果符合檢察長接待條件的，由檢察長接待；如果是涉檢信訪或者是“專業(yè)信訪老戶”，則要考慮請(qǐng)專業(yè)性的律師介入，給上訪人免費(fèi)咨詢，既能讓上訪人更好地反映問題，又可以提前將涉檢信訪導(dǎo)入法律程序，實(shí)現(xiàn)信訪輿情的動(dòng)態(tài)監(jiān)控。

3.針對(duì)涉檢信訪，建立聯(lián)席會(huì)議制度

聯(lián)席會(huì)議機(jī)制可以由辦公室牽頭，由控申部門、案管部門、公訴部門、偵監(jiān)部門、反貪部門等部門的成員參加，定期召開聯(lián)席會(huì)議，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決工作推進(jìn)中的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、效力銜接等問題，并針對(duì)近期以來的信訪事項(xiàng)制定相關(guān)制度。在推進(jìn)律師參與化解涉檢信訪矛盾這一機(jī)制中，聯(lián)席會(huì)議應(yīng)該針對(duì)不同類型的案件積極建言獻(xiàn)策，如果遇到特殊情況，可以由檢察長決定臨時(shí)召開聯(lián)席會(huì)議。

4.依托排查研判機(jī)制、效力保障機(jī)制，推進(jìn)律師參與涉檢信訪機(jī)制建設(shè)

解決信訪群眾的矛盾，不能等、不能靠，要對(duì)近年來沒有解決的群眾矛盾進(jìn)行有針對(duì)的梳理，把矛盾糾紛多元化解中心要堅(jiān)持日常定期排查和重要敏感時(shí)期重點(diǎn)排查相結(jié)合，把典型的涉法涉訴案例進(jìn)行重點(diǎn)剖析，建立研判例會(huì)制度，組織有關(guān)方面的專家學(xué)者，對(duì)矛盾糾紛分析研判，有針對(duì)性地提出意見和建議，做到矛盾糾紛隨時(shí)發(fā)現(xiàn)、隨時(shí)分流、隨時(shí)化解。

五、推進(jìn)律師涉法涉訴應(yīng)該關(guān)注的問題

1.完善平臺(tái)建設(shè)，注重調(diào)解工作與律師備案制相結(jié)合

要注重人民調(diào)解綜合平臺(tái)建設(shè)和律師儲(chǔ)備隊(duì)伍相結(jié)合。推進(jìn)人民調(diào)解的工作需要各業(yè)務(wù)部門結(jié)合自身實(shí)際出臺(tái)具體的規(guī)定，在這期間，要著重把握具體案件的特點(diǎn)，在不同階段適用不同的調(diào)解思路，不同案件選擇不同的調(diào)解方法，因地制宜，加大對(duì)案件調(diào)解的應(yīng)用，從而實(shí)現(xiàn)兩者間信息互通，工作有效對(duì)接。

2.從各個(gè)領(lǐng)域加強(qiáng)對(duì)調(diào)解的應(yīng)用

律師參與涉法涉訴，需要針對(duì)具體的案件，來加強(qiáng)調(diào)解的應(yīng)用，司法機(jī)關(guān)的調(diào)解范圍也不應(yīng)該局限于道路交通事故、醫(yī)療糾紛、勞動(dòng)爭(zhēng)議、婦女維權(quán)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等領(lǐng)域，在物業(yè)、環(huán)保等一些矛盾糾紛高發(fā)的領(lǐng)域也應(yīng)該引人調(diào)解機(jī)制。引入社會(huì)組織參與人民調(diào)解工作還處于探索階段，社會(huì)組織等專業(yè)性群體的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)也應(yīng)該得到充分發(fā)揮。

3.涉法涉訴律師隊(duì)伍的素質(zhì)有待提高

新形勢(shì)下專業(yè)性人民調(diào)解工作正從依情依理調(diào)解向依法規(guī)范調(diào)解轉(zhuǎn)變，對(duì)人民調(diào)解員的法律專業(yè)知識(shí)和群眾工作能力都有很高的要求。目前就司法機(jī)關(guān)而言無論是其工作投入度、還是業(yè)務(wù)能力尚不能完全適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)的需要，尤其是專業(yè)化程度不高，影響疑難復(fù)雜矛盾糾紛的調(diào)解，對(duì)檢察機(jī)關(guān)纏訪鬧訪的矛盾化解難以有效發(fā)揮。這就需要我們的涉法涉訴隊(duì)伍中的律師有較強(qiáng)的專業(yè)性，可以按照不同的案件類型進(jìn)行分類。這樣以來，化解矛盾就有了根本性的突破。

六、律師參與涉法涉訴的現(xiàn)實(shí)意義

多元化糾紛解決機(jī)制有利于克服訴訟解決糾紛機(jī)制的弊端。和諧的價(jià)值基礎(chǔ)是當(dāng)事人各方對(duì)訴訟結(jié)果的認(rèn)同滿意。訴訟程序與調(diào)解仲裁等訴訟外糾紛解決機(jī)制相比，訴訟程序更多地依靠法官的權(quán)威判斷。以裁判的方式解決糾紛，是基于法官對(duì)案件事實(shí)、證據(jù)的判斷分析，而且很大程度上取決于法官的自由心證。訴訟程序排除了合意的因素的裁判，不可能達(dá)到雙方當(dāng)事人合意的理想結(jié)果，有些案件即使是勝訴的一方當(dāng)事人對(duì)判決結(jié)果也不滿意。面對(duì)矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問題，作為司法機(jī)關(guān)尤其是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該將矛盾分散化，依靠提前調(diào)解，律師提前介入，公開答復(fù)等形式來處理不同性質(zhì)，不同層次的矛盾。律師代理涉法涉訴信訪是目前司法機(jī)關(guān)解決矛盾糾紛多元化的重要舉措，要落實(shí)好這一制度，除了需要檢察機(jī)關(guān)的各個(gè)業(yè)務(wù)部門調(diào)動(dòng)起來外，還需要我們?cè)诰唧w的案件應(yīng)用中引用調(diào)解機(jī)制，通過不同階段的調(diào)解，把群眾的訴求如實(shí)反映出來，同時(shí)加強(qiáng)與律協(xié)的溝通，選派合適律師參與案件分析、調(diào)解。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該立足于對(duì)矛盾的根源性解決，在化解不同矛盾糾紛的同時(shí)，以群眾工作為抓手，著力做好案件后期的息訴罷訪工作。

作者簡(jiǎn)介：

謝玉中，天津市北辰區(qū)人民檢察院副檢察長。