中國(guó)象牙禁貿(mào)政策對(duì)其野生動(dòng)物執(zhí)法成本的影響

姜 南 王邱文

(南京森林警察學(xué)院，南京，210023)

2016年12月29日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于有序停止商業(yè)性加工銷售象牙及制品活動(dòng)的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2016〕103號(hào))，規(guī)定2017年12月31日前全面停止商業(yè)性加工銷售象牙及制品活動(dòng)［1］;這標(biāo)志著中國(guó)象牙商業(yè)性禁貿(mào)政策正式實(shí)施。中國(guó)象牙商業(yè)性禁貿(mào)政策［2］既是中國(guó)既往象牙貿(mào)易管理政策的延續(xù)，同時(shí)也是中國(guó)參與全球環(huán)境治理的新作為。象牙商業(yè)性禁貿(mào)政策的目標(biāo)，就是指中國(guó)通過(guò)實(shí)施全面停止國(guó)內(nèi)商業(yè)性象牙加工銷售活動(dòng)，以及加大對(duì)違法加工銷售、運(yùn)輸、走私象牙及制品等行為的打擊力度，同時(shí)廣泛開(kāi)展保護(hù)大象的宣傳和公眾教育［3］，以實(shí)現(xiàn)減少象牙需求、最終實(shí)現(xiàn)保護(hù)全球大象物種、維護(hù)生物多樣性的目標(biāo)。

野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法是保障象牙商業(yè)性禁貿(mào)政策順利實(shí)施的制度保障。作為一項(xiàng)公共政策，象牙商業(yè)性禁貿(mào)政策的實(shí)施，將使中國(guó)國(guó)內(nèi)所有的象牙商業(yè)性加工銷售、運(yùn)輸?shù)刃袨橥笱雷咚揭粯颖弧胺缸锘保?］。該政策還將與《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《瀕危野生動(dòng)植物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)一起，為執(zhí)法部門(mén)查緝、摧毀非法象牙加工窩點(diǎn)，阻斷市場(chǎng)、網(wǎng)絡(luò)等非法象牙交易渠道提供政策和法律依據(jù)，以保護(hù)處于瀕危狀態(tài)的大象種群，維護(hù)生態(tài)多樣性;同時(shí)消解因非法象牙貿(mào)易而產(chǎn)生的其他社會(huì)問(wèn)題。

野生動(dòng)物執(zhí)法成本則是影響象牙商業(yè)性禁貿(mào)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與否的關(guān)鍵因素之一。廣義的野生動(dòng)物執(zhí)法成本是政府為保障野生動(dòng)物保護(hù)相關(guān)的法律政策得到執(zhí)行而支付的所有費(fèi)用或社會(huì)資源;狹義的野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法成本主要包括公安、林業(yè)、海關(guān)、工商等負(fù)有野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法職責(zé)的執(zhí)法部門(mén)為打擊涉及野生動(dòng)物違法犯罪而投入的執(zhí)法人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)、執(zhí)法行動(dòng)、執(zhí)法設(shè)備等費(fèi)用?！罢叱杀臼怯绊懻咝б娴年P(guān)鍵因素之一”［5］，作為象牙商業(yè)性禁貿(mào)政策實(shí)施成本的重要內(nèi)容，野生動(dòng)物執(zhí)法成本是影響該政策效益的關(guān)鍵因素。

政策成本的優(yōu)化對(duì)于提高政策效益水平，提升政策執(zhí)行力，促進(jìn)社會(huì)公平都有重要意義［6］。本文擬從公共政策分析的角度，分析象牙商業(yè)性禁貿(mào)政策實(shí)施過(guò)程中野生動(dòng)物執(zhí)法成本(象牙商業(yè)性禁貿(mào)政策實(shí)施后相關(guān)執(zhí)法部門(mén)為打擊涉及象牙違法犯罪而需要的相關(guān)投入)的變化情況，并厘清禁止象牙商貿(mào)的政策目標(biāo)、非法象牙貿(mào)易的發(fā)展趨勢(shì)與野生動(dòng)物執(zhí)法成本三者之間的聯(lián)系，以為該政策的順利實(shí)施、政策目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)提供幫助。

1 禁貿(mào)實(shí)施過(guò)程中影響執(zhí)法成本的因素分析

1.1 象牙商業(yè)性禁貿(mào)的政策目標(biāo)及影響目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的因素

公共政策的目標(biāo)，就是政府制定政策或?qū)嵤┕舱邥r(shí)所追求實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)［7］。象牙商業(yè)性禁貿(mào)政策的主要目標(biāo)是減少象牙制品的市場(chǎng)需求，遏制非法象牙貿(mào)易，以加強(qiáng)對(duì)大象種群的保護(hù)，體現(xiàn)負(fù)責(zé)任大國(guó)的擔(dān)當(dāng)。

非法象牙貿(mào)易和野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法是影響象牙商業(yè)性禁貿(mào)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的兩個(gè)重要因素。非法象牙貿(mào)易也稱象牙貿(mào)易犯罪，是指違反瀕危物種國(guó)際貿(mào)易公約(CITES)，同時(shí)也違反了《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《刑法》和《瀕危野生動(dòng)植物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》，非法販運(yùn)、貿(mào)易、加工、走私象牙的行為;非法象牙貿(mào)易直接威脅到象牙商業(yè)性禁貿(mào)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。野生動(dòng)物執(zhí)法也稱野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法，是指公安、海關(guān)、工商、林業(yè)等部門(mén)依照職責(zé)，打擊違法加工銷售、運(yùn)輸、走私象牙及制品等行為的執(zhí)法活動(dòng);野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法是象牙商業(yè)性禁貿(mào)政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的重要保障。

1.2 公眾理念和行為的改變

象牙消費(fèi)是一種基于傳統(tǒng)文化而形成的民眾日常消費(fèi)行為。在中國(guó)古代社會(huì)生活中，象牙是一種獨(dú)特且珍貴的飾品制作原料，深受上層社會(huì)推崇;由于傳統(tǒng)文化中有關(guān)象牙消費(fèi)的理念，以及改革開(kāi)放以來(lái)民眾快速增長(zhǎng)的象牙消費(fèi)能力，中國(guó)民眾逐漸形成了象牙消費(fèi)的愿望和需求。

公眾生態(tài)文明意識(shí)將對(duì)象牙商業(yè)性禁貿(mào)政策目標(biāo)產(chǎn)生重要影響。公眾的生態(tài)文明意識(shí)高，則有利于保護(hù)大象種群等野生動(dòng)植物的良好社會(huì)環(huán)境，也有助于降低野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法的成本;相反，公眾的生態(tài)文明意識(shí)低，則可能導(dǎo)致野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法成本的上升。

因此，在象牙商業(yè)性禁貿(mào)政策實(shí)施后，公眾關(guān)于象牙消費(fèi)的理念和行為習(xí)慣，直接影響到非法象牙貿(mào)易的數(shù)量，最終影響到野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法的成本。

1.3 非法象牙貿(mào)易的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)

打擊非法象牙貿(mào)易是象牙商業(yè)性禁貿(mào)政策的重要內(nèi)容;而非法象牙貿(mào)易的發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)于象牙商業(yè)性禁貿(mào)政策具有重要的影響。

非法象牙貿(mào)易的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，也會(huì)對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法的成本產(chǎn)生重要影響。如果非法象牙貿(mào)易數(shù)量減少，無(wú)疑有助于降低野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法的資源;相反，在非法象牙貿(mào)易出現(xiàn)反彈的特定階段，需要為野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法配置更多的資源。

2 各因素對(duì)執(zhí)法成本的影響作用分析

2.1 改變公眾的象牙消費(fèi)理念與行為，有助于降低野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法成本

聯(lián)合國(guó)毒品與犯罪問(wèn)題署(UNODC)認(rèn)為，與穿山甲(Manis spp．)等野生動(dòng)物消費(fèi)的主要目的為藥用或食用不同，象牙消費(fèi)主要是傳統(tǒng)文化的影響。改革開(kāi)放后，民眾的消費(fèi)能力隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展而不斷增強(qiáng)，這些因素綜合作用而使得中國(guó)成為世界上最重要的象牙貿(mào)易市場(chǎng)之一。

作為一項(xiàng)公共政策，象牙商業(yè)性禁貿(mào)政策通過(guò)其導(dǎo)向功能不但對(duì)社會(huì)成員的象牙消費(fèi)理念與行為，對(duì)象牙加工、銷售企業(yè)的經(jīng)營(yíng)理念與行為產(chǎn)生重要影響，同時(shí)也會(huì)對(duì)相關(guān)執(zhí)法部門(mén)的野生動(dòng)物執(zhí)法工作產(chǎn)生影響。

象牙商業(yè)性禁貿(mào)政策，通過(guò)其導(dǎo)向功能來(lái)引導(dǎo)民眾主動(dòng)放棄陳舊的象牙消費(fèi)習(xí)慣，從根本上減少象牙需求，從而抑制非法象牙貿(mào)易的發(fā)生;同時(shí)該政策還通過(guò)其規(guī)范功能，即將象牙商業(yè)貿(mào)易行為規(guī)定為違法犯罪行為，運(yùn)用刑罰的威懾功能，來(lái)遏制非法象牙貿(mào)易。

在象牙商業(yè)性禁貿(mào)政策的引導(dǎo)下，大量象牙消費(fèi)者會(huì)將放棄或改變對(duì)象牙的需求;久久為功，象牙商業(yè)性禁貿(mào)政策最終能在客觀上抑制非法象牙貿(mào)易的發(fā)生。非法象牙貿(mào)易數(shù)量的減少，則會(huì)減少政府用于野生動(dòng)物執(zhí)法相關(guān)的投入，即降低野生動(dòng)物執(zhí)法成本。

2.2 優(yōu)化野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法流程，降低野生動(dòng)物執(zhí)法成本

在象牙商業(yè)性禁貿(mào)政策實(shí)施之前，由于非法象牙貿(mào)易與合法象牙貿(mào)易并存［8］，野生動(dòng)物執(zhí)法流程相對(duì)復(fù)雜而冗長(zhǎng)。執(zhí)法部門(mén)在辦理非法象牙貿(mào)易案件中，不但需要收集證明犯罪對(duì)象(象牙)的證據(jù)(如物證象牙、加工工具、象牙的物種鑒定及價(jià)值鑒定、扣押物品清單、象牙來(lái)源等)，證明犯罪行為的證據(jù)(嫌疑人供述及辨認(rèn)筆錄、證人證言、書(shū)證賬本材料等)，還需證明其行為非法性的證據(jù)(調(diào)取行政主管部門(mén)出具的證明材料，以證明其加工銷售象牙的行為未經(jīng)批準(zhǔn));從主管部門(mén)處調(diào)查以確定其所調(diào)查的象牙加工、貿(mào)易行為是否獲得批準(zhǔn)的執(zhí)法環(huán)節(jié)，也消耗了本來(lái)就緊張的執(zhí)法資源。

禁止象牙商業(yè)性貿(mào)易政策實(shí)施后，所有象牙貿(mào)易行為都是非法的;針對(duì)非法象牙貿(mào)易的執(zhí)法工作流程得以優(yōu)化，這將有助于直接降低野生動(dòng)物執(zhí)法成本。

中國(guó)象牙商業(yè)性禁貿(mào)政策實(shí)施后，非法象牙貿(mào)易的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)可能不是單邊上漲或下降，而是出現(xiàn)階段性波動(dòng)。首先在停止象牙商貿(mào)政策預(yù)期形成階段，由于象牙加工、銷售企業(yè)清倉(cāng)甩貨而拉低象牙價(jià)格，從而在客觀上抑制非法象牙貿(mào)易;其次，在停止象牙商貿(mào)政策實(shí)施初期，由于合法象牙制品消失而導(dǎo)致非法象牙價(jià)格上升，以及國(guó)際非法象牙貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)等因素的綜合影響，可能導(dǎo)致非法象牙貿(mào)易增多;第三，在停止象牙商貿(mào)政策實(shí)施一定時(shí)間后，非法象牙貿(mào)易將趨向消亡或得到嚴(yán)格的控制。

3 執(zhí)法成本變化預(yù)判

3.1 短期野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法成本可能會(huì)增加

在象牙商業(yè)性禁貿(mào)政策開(kāi)始實(shí)施的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，由于合法象牙供應(yīng)的消失，可能會(huì)有部分民眾為了滿足其擁有象牙的愿望或需求而轉(zhuǎn)向非法象牙貿(mào)易，即通過(guò)購(gòu)買非法象牙而滿足其需求。這會(huì)在一定程度上可能導(dǎo)致象牙價(jià)格的上漲，進(jìn)而刺激非法象牙貿(mào)易的增多。

周邊鄰國(guó)未能同步實(shí)施象牙商業(yè)性禁貿(mào)政策。遏制非法象牙貿(mào)易不是某一個(gè)或幾個(gè)國(guó)家的事情，需要全世界共同努力［9］。雖然中國(guó)愿為有效遏制非法象牙需求營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境;但非洲地區(qū)的一些象牙源頭國(guó)，以及鄰近中國(guó)的馬來(lái)西亞、菲律賓、泰國(guó)、越南等曾經(jīng)被CITES列入了8個(gè)非法象牙貿(mào)易嚴(yán)重的國(guó)家名單，這些國(guó)家也成為非法象牙進(jìn)入中國(guó)的重要源頭地、中轉(zhuǎn)地。境外還有媒體報(bào)道，越南、老撾甚至出現(xiàn)了專門(mén)針對(duì)中國(guó)消費(fèi)者的象牙市場(chǎng);與此同時(shí)，這些國(guó)家的野生動(dòng)植物執(zhí)法能力、執(zhí)法效率不容樂(lè)觀，為中國(guó)的非法象牙貿(mào)易出現(xiàn)反彈提供了客觀可能性。

在中國(guó)禁止象牙商業(yè)性貿(mào)易政策實(shí)施一段時(shí)間后，那些囤積在中國(guó)境內(nèi)的非法庫(kù)存象牙［10］，有可能被運(yùn)往那些尚未禁止象牙貿(mào)易的東南亞國(guó)家銷售，從而導(dǎo)致跨境非法象牙貿(mào)易的反彈。為了保障象牙商業(yè)性禁貿(mào)政策的目標(biāo)，中國(guó)在象牙商業(yè)性禁貿(mào)政策實(shí)施初期，一方面需要為執(zhí)法部門(mén)投入相關(guān)資源以對(duì)先前庫(kù)存的象牙加以管理、防止其進(jìn)入非法貿(mào)易環(huán)節(jié);另一方面需要投入資源，開(kāi)展國(guó)際合作打擊跨境象牙貿(mào)易犯罪，尤其是跨境犯罪集團(tuán)有組織地實(shí)施象牙貿(mào)易犯罪，以截?cái)喾欠ㄏ笱懒魅牖蛄鞒鲋袊?guó)。因而，在象牙商業(yè)性禁貿(mào)政策實(shí)施初期，中國(guó)野生動(dòng)植物執(zhí)法成本會(huì)出現(xiàn)增加的現(xiàn)象。

3.2 長(zhǎng)期野生動(dòng)物執(zhí)法成本會(huì)降低

隨著象牙商業(yè)性禁貿(mào)政策及其配套法律法規(guī)的實(shí)施，公眾的象牙消費(fèi)理念與行為習(xí)慣將得到極大的改變，中國(guó)的野生動(dòng)物執(zhí)法能力將得到有效提升，這一切將反過(guò)來(lái)遏制非法象牙貿(mào)易可能出現(xiàn)的反彈，進(jìn)一步減少非法象牙貿(mào)易的數(shù)量。

象牙商業(yè)性禁貿(mào)政策杜絕了非法來(lái)源的象牙被洗白的可能性。在該政策實(shí)施后，任何貿(mào)易都是不允許的——因此象牙商業(yè)性禁貿(mào)政策還可以為優(yōu)化針對(duì)非法象牙貿(mào)易的執(zhí)法流程。

因而從長(zhǎng)期看，象牙商業(yè)性禁貿(mào)政策不但能夠通過(guò)減少中國(guó)市場(chǎng)的象牙需求，在更長(zhǎng)遠(yuǎn)的時(shí)間階段內(nèi)遏制非法象牙貿(mào)易的產(chǎn)生;可以減少非法象牙被洗白的機(jī)會(huì)，進(jìn)一步擠壓非法象牙貿(mào)易的空間;同時(shí)還能優(yōu)化打擊非法象牙貿(mào)易的流程，直接降低野生動(dòng)物執(zhí)法的相關(guān)成本。最后，投入到打擊非法象牙貿(mào)易的相關(guān)投入，也可以提升其他瀕危野生動(dòng)植物種的保護(hù)執(zhí)法效率。

4 應(yīng)對(duì)建議

象牙商業(yè)性禁貿(mào)政策，確立了非法象牙貿(mào)易被遏制乃至消亡的根本趨勢(shì);但是在該政策的實(shí)施初期，可能在一定范圍內(nèi)出現(xiàn)非法象牙貿(mào)易反彈。因此，在象牙商業(yè)性禁貿(mào)政策需要為提高野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法能力增加投入，以保障象牙商業(yè)性禁貿(mào)政策順利實(shí)施。

首先，中國(guó)需要在象牙商業(yè)性禁貿(mào)政策實(shí)施初期，為提升公眾生態(tài)文明意識(shí)需要加大公眾宣傳教育方面的投入。通過(guò)有效的公眾宣傳教育，改變公眾的象牙消費(fèi)理念和行為習(xí)慣，自覺(jué)抵制象牙制品貿(mào)易。

其次，中國(guó)需要在象牙商業(yè)性禁貿(mào)政策實(shí)施初期，增加公安、林業(yè)、海關(guān)、工商等負(fù)有野生動(dòng)物執(zhí)法職責(zé)的政府部門(mén)在打擊象牙貿(mào)易犯罪方面的投入，包括執(zhí)法人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)、執(zhí)法設(shè)備、執(zhí)法行動(dòng)等方面的經(jīng)費(fèi)投入。這部分投入能夠提高中國(guó)的野生動(dòng)物執(zhí)法能力，同時(shí)也可以用于打擊涉及其他瀕危物種的野生動(dòng)物犯罪。

第三，中國(guó)需要在象牙商業(yè)性禁貿(mào)政策實(shí)施初期，增加在治理象牙貿(mào)易犯罪的國(guó)際合作方面的投入。中國(guó)可以將野生動(dòng)植物保護(hù)列入中國(guó)政府對(duì)外援助優(yōu)先領(lǐng)域，進(jìn)一步加大助東南亞、中亞、非洲各國(guó)的野生動(dòng)植物保護(hù)執(zhí)法人員的培訓(xùn);可以為那些發(fā)展中國(guó)家提供人員培訓(xùn)、執(zhí)法設(shè)備援助、聯(lián)合開(kāi)展執(zhí)法行動(dòng)等，提高這些國(guó)家的執(zhí)法能力。

“研究公共政策成本的目的就是在于實(shí)現(xiàn)公共政策成本的優(yōu)化。一方面，盡量使公共政策成本最小化，公共政策成本達(dá)到最小值，公共政策效益也就達(dá)到了極大值。另一方面，盡量使公共政策成本合理分布，即盡量使公共政策成本的承受者獲得相應(yīng)的政策收益?！币吧鷦?dòng)物執(zhí)法成本是象牙商業(yè)性禁貿(mào)政策成本的重要組成部分。象牙商業(yè)性禁貿(mào)政策在長(zhǎng)遠(yuǎn)時(shí)期內(nèi)確立了非法象牙貿(mào)易趨勢(shì)的遞減乃至消亡，以降低野生動(dòng)物執(zhí)法的成本;但在短期內(nèi)卻可能遭遇非法象牙貿(mào)易的反彈，需要政策加大野生動(dòng)物執(zhí)法的投入。與野生動(dòng)物執(zhí)法成本相比，象牙商業(yè)性禁貿(mào)政策效益將在維護(hù)生物多樣性、消解因非法象牙貿(mào)易而引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題、參與全球環(huán)境治理等方面得到體現(xiàn);同時(shí)投入到野生動(dòng)物執(zhí)法相關(guān)的人員培訓(xùn)、執(zhí)法設(shè)備等，也能應(yīng)用在其他瀕危野生動(dòng)物保護(hù)當(dāng)中。

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［10］ 周淇雋．犯罪性投機(jī)性投資是非法象牙貿(mào)易主要推動(dòng)力——專訪《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》秘書(shū)處秘書(shū)長(zhǎng)約翰·E·斯坎倫 ［J］．財(cái)新周刊，2016(11):77－79．