非傳統(tǒng)安全視角下的城市地鐵系統(tǒng)脆弱性應(yīng)急治理
——以廣州城市地鐵系統(tǒng)突發(fā)事件為例

◎盧文剛

◎田 恬 （暨南大學(xué)應(yīng)急管理系，廣東廣州 510632）

◎舒迪遠

非傳統(tǒng)安全視角下的城市地鐵系統(tǒng)脆弱性應(yīng)急治理
——以廣州城市地鐵系統(tǒng)突發(fā)事件為例

◎盧文剛

◎田 恬 （暨南大學(xué)應(yīng)急管理系，廣東廣州 510632）

◎舒迪遠

城市地鐵是城市軌道交通系統(tǒng)的重要組成部分，其安全問題一直是社會關(guān)注的熱點問題之一。近年來，各類城市地鐵突發(fā)事件多發(fā)、頻發(fā)，并隨著社會風(fēng)險的變化出現(xiàn)了新的類型和特點，顯現(xiàn)出非傳統(tǒng)安全因素的影響。非傳統(tǒng)安全城市地鐵突事件的特點表現(xiàn)為：與社會矛盾緊密相連，傳統(tǒng)安全因素與非傳統(tǒng)安全因素相互轉(zhuǎn)化交融，危險源通常來源于系統(tǒng)的外部，救援難度及應(yīng)急管理難度大。導(dǎo)致城市地鐵系統(tǒng)脆弱性就在于孕災(zāi)環(huán)境、致災(zāi)因子和承災(zāi)載體等三個方面。而基于非傳統(tǒng)安全視角下的應(yīng)急治理建設(shè)是：加強地鐵系統(tǒng)與外界環(huán)境的信息交互和管理，及時把握社會動態(tài)信息；做好系統(tǒng)內(nèi)外部環(huán)境的隔離，減少孕災(zāi)環(huán)境對城市地鐵的影響；建立致災(zāi)因子排查機制，及時排除風(fēng)險隱患；提高城市地鐵系統(tǒng)風(fēng)險承載能力，減緩系統(tǒng)壓力；針對非傳統(tǒng)安全事件制訂綜合應(yīng)急預(yù)案并加強演練。

應(yīng)急治理；非傳統(tǒng)安全；城市地鐵；系統(tǒng)脆弱性；風(fēng)險分析

2014年11月23日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，廣州屬于城區(qū)常住人口1 000萬以上的超大城市。廣州城市地鐵是城市軌道交通系統(tǒng)的重要組成部分，其日均承載量500萬人次以上，成為過半數(shù)的城市居民出行的必要交通設(shè)施。因其具有脆弱性和敏感性等特點，一旦發(fā)生突發(fā)事件，造成的危害往往會迅速蔓延。盡管城市地鐵系統(tǒng)安全問題近年來一直是學(xué)界和社會關(guān)注的熱點問題之一，各類城市地鐵突發(fā)事件仍頻頻發(fā)生，并隨著社會風(fēng)險的變化，出現(xiàn)了新的類型。如廣州市2014年3月4日、2014年6月7日分別發(fā)生在地鐵5號線和3號線的擁擠踩踏事故，其原因為兩少年玩弄防狼噴劑和乘客突然暈倒，引發(fā)大批乘客恐慌導(dǎo)致?lián)頂D和踩踏。事故的發(fā)生又恰恰是繼2014年2月27日貴陽公交縱火案、2014年3月1日昆明暴恐案和2014年5月12日四川宜賓公交爆炸案發(fā)生后的較短時間內(nèi)，社會影響極大。廣州市地鐵系統(tǒng)這些事故均屬非傳統(tǒng)安全因素引發(fā)的，這是在傳統(tǒng)安全因素的基礎(chǔ)上出現(xiàn)了新的突發(fā)事件類型和特點。這就需要通過對近幾年的地鐵突發(fā)事件類型及其安全因素進行梳理，在非傳統(tǒng)安全因素視角下進行系統(tǒng)分析，提前做好城市公共交通系統(tǒng)的應(yīng)急治理防控工作。

一、文獻綜述

黃宏偉、葉永峰、胡群芳通過梳理國外地鐵運營風(fēng)險以及北京、上海運營模式，對地鐵運營風(fēng)險的現(xiàn)狀進行了分析，指出目前國內(nèi)地鐵運營風(fēng)險管理中存在的主要問題，并針對問題提出具體的建議性措施［1］。薛國星、段學(xué)軍指出地鐵具有空間有限和人員密集的自身特點，一旦遇到突發(fā)事件，往往處置難度大、損失大、影響大。地鐵安全工作在建設(shè)、運營、管理等環(huán)節(jié)都存在一定安全隱患［2］。汪志紅、王斌會對我國城市地鐵運營風(fēng)險評價指標(biāo)體系進行了設(shè)計，指出隨著我國城市地鐵建設(shè)的快速發(fā)展，地鐵運營風(fēng)險評價開始成為學(xué)者們研究的對象，設(shè)計客觀、科學(xué)和針對性強的地鐵運營風(fēng)險評價指標(biāo)體系是地鐵運營風(fēng)險評價的重要內(nèi)容之一［3］。鄭明楊指出地鐵是我國城市（尤其是特大城市）公共交通的重要組成部分，在北京、上海、廣州等一線大城市中，地鐵均發(fā)生過安全事故［4］。袁競峰等人通過對UMNS的特點和事故案例統(tǒng)計分析，將UMNS的運行脆弱性分解為物理、結(jié)構(gòu)和社會功能等三類脆弱性，解析UMNS運行脆弱性在事故發(fā)生過程中的作用，定義UMNS的運行脆弱性為UMNS在運行階段抵御來自系統(tǒng)故障、人為失誤、社會干擾的能力中的缺陷［5］。顧珊珊、王三明、杜心言對城市軌道交通系統(tǒng)風(fēng)險評估技術(shù)進行研究，并以南京地鐵為例進行施工階段評估方法的驗證［6］。劉艷等人對地鐵車站擁擠踩踏事故風(fēng)險評價DEA模型進行研究，提供如何降低擁擠踩踏事故風(fēng)險的指導(dǎo)信息［7］。彭宗超、薛文軍、方曼以北京市地鐵為例，指出風(fēng)險治理視角下北京市地鐵的應(yīng)急管理準(zhǔn)備，其指出城市地鐵恐怖主義風(fēng)險的非預(yù)期性、低控制性以及高威脅性，使得研究城市應(yīng)急準(zhǔn)備具有重要的意義［8］。盧文剛在多篇研究論文中從復(fù)雜系統(tǒng)理論和復(fù)合治理視角較系統(tǒng)分析了城市軌道交通尤其是地鐵突發(fā)事件的類型和特點、地鐵非行車區(qū)域應(yīng)急管理、地鐵應(yīng)急能力評價指標(biāo)等問題?？梢?，地鐵安全問題一直是學(xué)者關(guān)心的問題，地鐵安全的研究經(jīng)歷了從建設(shè)、運營到管理風(fēng)險控制，覆蓋了一種具體風(fēng)險到一類風(fēng)險，從風(fēng)險評價到風(fēng)險評估［8］。本文在前人研究基礎(chǔ)上將這些安全因素進行總結(jié)歸類，通過分析發(fā)現(xiàn)城市地鐵應(yīng)急治理要經(jīng)歷從傳統(tǒng)安全因素到非傳統(tǒng)安全因素治理的轉(zhuǎn)變，并針對廣州市地鐵系統(tǒng)非傳統(tǒng)安全因素進行系統(tǒng)脆弱性分析，提出安全和應(yīng)急治理策略建議。

二、非傳統(tǒng)安全與城市地鐵系統(tǒng)突發(fā)事件

（一）非傳統(tǒng)安全城市地鐵系統(tǒng)突發(fā)事件特點

非傳統(tǒng)安全是指來自非國家行為主體對國家的主權(quán)和利益以及個人、群體和全人類的生存和發(fā)展的非軍事威脅和侵害，它具有跨國性、社會性、多樣性和相聯(lián)性［9］。非傳統(tǒng)安全的威脅因素既有人為因素，也有自然因素與技術(shù)因素。有時這些威脅因素又表現(xiàn)出一定的綜合性與交叉性，所針對的對象往往是不明確的［10］。對于城市地鐵系統(tǒng)來說，非傳統(tǒng)安全因素是指那些危及地鐵安全狀況、地鐵公共秩序和公眾安全感的，區(qū)別于傳統(tǒng)機械故障、火災(zāi)、施工意外事件、運營風(fēng)險事件等，其他的與社會安全相聯(lián)系的人為、自然或技術(shù)因素。從世界范圍內(nèi)看，典型的非傳統(tǒng)安全因素導(dǎo)致的城市地鐵系統(tǒng)突發(fā)事件，見表1。

表1 國外地鐵典型突發(fā)事件類型梳理

從這些地鐵突發(fā)事件中，不難總結(jié)出非傳統(tǒng)安全城市地鐵突發(fā)事件的特點：

1.與社會矛盾緊密相連。無論是日本奧姆真理教導(dǎo)致的“沙林”毒氣事件、英國自殺性爆炸事件、俄羅斯車臣自殺性爆炸事件、韓國人為惡意縱火事件、比利時連環(huán)爆炸事件，均屬于暴力或恐怖襲擊，是社會矛盾激化的結(jié)果。當(dāng)社會矛盾處于警戒值的時候，城市地鐵系統(tǒng)由于具有對象不特定性、涉及范圍大、社會關(guān)注度高、目標(biāo)固定等特點，部分組織或個人容易選擇其作為攻擊對象，以達到引起社會關(guān)注的目的。

2.傳統(tǒng)安全因素與非傳統(tǒng)安全因素相互轉(zhuǎn)化交融。非傳統(tǒng)安全因素與傳統(tǒng)安全因素在地鐵突發(fā)事件發(fā)生時往往并沒有明確的界限。上述突發(fā)事件中都有涉及部分傳統(tǒng)安全因素，如地鐵供電設(shè)備故障、地鐵起火、人群踩踏等，對于這些傳統(tǒng)的安全因素一般大型城市地鐵安全系統(tǒng)都有針對性的應(yīng)急治理預(yù)案，而因非傳統(tǒng)安全因素引發(fā)的城市地鐵的突發(fā)事件，不能夠單純依靠這些常規(guī)性的應(yīng)急預(yù)案，要從系統(tǒng)的角度，把握這些危險因素之間的轉(zhuǎn)化和交融，全面系統(tǒng)地進行危險控制。

3.危險源通常來源于系統(tǒng)的外部。非傳統(tǒng)安全因素下的城市地鐵突發(fā)事件的危險源往往是來自系統(tǒng)外部。換言之，它不是因為系統(tǒng)本身的硬件問題或者管理、運營等問題導(dǎo)致的安全危險。其危險源是系統(tǒng)外部帶來的，如外來人員的暴力或恐怖襲擊，社會大范圍的停電等。這些危險源是存在于系統(tǒng)外部的，因此，在進行應(yīng)急預(yù)防和準(zhǔn)備時，難以將事件抑制在萌芽階段，徹底避免危險源的發(fā)生。在對外部危險源進行防控時，往往需要除了地鐵運營和管理主體之外的其他政府主體。

4.救援難度及應(yīng)急治理難度大。非傳統(tǒng)安全因素下的城市地鐵突發(fā)事件與傳統(tǒng)安全因素下的突發(fā)事件重要區(qū)別是，其引發(fā)的類型不是單一的，因此，不能單就某一方面采取應(yīng)急治理措施。非傳統(tǒng)突發(fā)事件救援和應(yīng)急治理涉及多方面，不僅包括對硬件設(shè)備設(shè)施的恢復(fù)，如滅火、恢復(fù)供電、防止毒氣擴散等，還包括對人的管理，如控制危害組織或個人行為，防止危害進一步擴大；對恐慌人群產(chǎn)生的擁擠踩踏及時進行疏導(dǎo)，排除危險；對因此引起的社會恐慌和負面效應(yīng)及時進行輿論引導(dǎo)和消除負面影響等。

（二）廣州城市地鐵系統(tǒng)突發(fā)事件類型

一般說來，非傳統(tǒng)安全因素和傳統(tǒng)安全因素之間的界限并不是非常明確的，筆者對廣州地鐵系統(tǒng)近幾年已發(fā)生的突發(fā)事件進行梳理總結(jié)，發(fā)現(xiàn)伴隨著大量客流的是各類顯現(xiàn)的安全問題。這些安全問題既包括傳統(tǒng)安全因素下的城市地鐵系統(tǒng)突發(fā)事件，如：2011年1月10日廣州地鐵5號線一名乘客私自攜帶的小煤氣罐引燃導(dǎo)致的突然起火；2013年11月19日廣州地鐵8號線因設(shè)備設(shè)施老化導(dǎo)致接觸網(wǎng)打火花冒煙事件；2013年1月28日廣州地鐵6號線地鐵塌陷事故等，也包括部分非傳統(tǒng)安全因素導(dǎo)致的城市地鐵系統(tǒng)的安全事件，如：2011年8月15日廣州地鐵2號線因信號故障突然停車致使幾百名乘客自己下車離開導(dǎo)致的危機事件、2014年3月4日廣州地鐵5號線的踩踏性事件等，具體如表2所示。

由表2可見，廣州城市地鐵系統(tǒng)突發(fā)事件類型以傳統(tǒng)安全因素導(dǎo)致為主，但出現(xiàn)了從傳統(tǒng)安全因素向非傳統(tǒng)安全因素的轉(zhuǎn)化。

（三）典型的城市地鐵系統(tǒng)突發(fā)事件類型

筆者通過對北京、上海城市地鐵系統(tǒng)突發(fā)事件類型進行對比分析，發(fā)現(xiàn)不同類型城市地鐵突發(fā)事件尤為顯現(xiàn)，見表3。

表2 2011—2014年廣州地鐵部分突發(fā)事件類型及其情況梳理

表3 2011—2014年北京及上海部分地鐵突發(fā)事件類型梳理

1.一般性延誤或臨時停車事件。導(dǎo)致一般性延誤或臨時停車事件的原因是多樣的。從上述案例中看，有硬件設(shè)備故障引起的，也有信號系統(tǒng)故障而導(dǎo)致的。這些一般性延誤或臨時停車事件通常情況下不會發(fā)生人員傷亡或損害，造成的主要影響是人員滯留問題，且影響也能夠在短時間內(nèi)消除。但一旦發(fā)生轉(zhuǎn)化，如引起乘客大規(guī)模騷動或恐慌則容易導(dǎo)致事件的擴大，這也可以看作由傳統(tǒng)安全事件向非傳統(tǒng)地鐵突發(fā)安全事件的轉(zhuǎn)化。

2.地鐵電梯、站臺及安全門引發(fā)的意外事件。地鐵電梯和安全門是意外事件高發(fā)設(shè)備。其主要原因是電梯每天承載人流量大，加之空間狹小，一旦發(fā)生停電或摔倒等事件，容易因為推擠造成乘客傷害。此外，扶手電梯設(shè)備也是老人、小孩、孕婦等弱勢群體容易受到擠壓、發(fā)生意外事件的場所。而站臺與地鐵門、安全門和地鐵門之間存在的間隙則容易導(dǎo)致意外墜落、夾人等突發(fā)人身傷害事件的發(fā)生。

3.地鐵冒煙或火災(zāi)安全事件。地鐵冒煙或火災(zāi)安全事件可能是由多種原因引發(fā)的，如果是單純的設(shè)備設(shè)施故障所引發(fā)的，則可以通過常規(guī)性的定期安全檢測等加以預(yù)防。但部分地鐵冒煙或火災(zāi)安全事件是由外來危險源所導(dǎo)致的，如攜帶易燃易爆物品上車或人為的恐怖或報復(fù)性極端行為，這一類可以看作非傳統(tǒng)安全因素，需要通過做好系統(tǒng)隔離、危險源防控等方式進行應(yīng)急預(yù)防。

4.乘客違反安全規(guī)則或秩序事件。具體情況有乘客違反安全規(guī)則，違規(guī)使用安全裝置，如在臨時停車時有乘客突然扭動按鈕，將地鐵門打開，導(dǎo)致大量乘客臨時下車進入軌道內(nèi)。為防止發(fā)生列車撞人事件，列車不得不停運。此外，還有因乘客違反安全規(guī)則發(fā)生的踩踏或擁擠混亂事件以及發(fā)生在地鐵系統(tǒng)內(nèi)部的傷人或打架事件等。

（四）傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全地鐵突發(fā)事件類型對比

將這幾類事件進行對比分析（見表4）則可以發(fā)現(xiàn)，盡管國外已經(jīng)出現(xiàn)了多種類型的非傳統(tǒng)安全因素導(dǎo)致的地鐵突發(fā)事件，國內(nèi)此類事件并不多。目前，國內(nèi)出現(xiàn)的非傳統(tǒng)安全突發(fā)事件主要是因為人群恐慌或者個人報復(fù)行為，尚未出現(xiàn)有組織、有規(guī)模的恐怖襲擊行為或者其他暴力行為。但由于我國已經(jīng)出現(xiàn)了昆明火車站暴力恐怖事件以及多起公交汽車惡意縱火事件，北京、上海也出現(xiàn)了地鐵砍人事件，加上廣州市一直存在外來人口較多、社會構(gòu)成較為復(fù)雜、流動人口管理難等問題，極易受到外界因素的影響。已經(jīng)發(fā)生的地鐵群體恐慌擁擠事件，也是由于惡意傷人及謠言散播導(dǎo)致的群體性事件。因此，在關(guān)注傳統(tǒng)安全因素下的城市地鐵系統(tǒng)突發(fā)事件的同時，要特別注意非傳統(tǒng)安全因素下的城市地鐵突發(fā)事件防治，認識到傳統(tǒng)安全因素與非傳統(tǒng)安全因素之間的區(qū)別和轉(zhuǎn)化交織特點，做好城市地鐵系統(tǒng)綜合應(yīng)急治理工作。

表4 傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全地鐵突發(fā)事件類型對比

三、非傳統(tǒng)安全視角下的廣州城市地鐵系統(tǒng)脆弱性分析

廣州城市地鐵系統(tǒng)脆弱性主要體現(xiàn)在三個方面：地鐵系統(tǒng)內(nèi)部存在不穩(wěn)定性，人流量大，內(nèi)部環(huán)境復(fù)雜；地鐵系統(tǒng)在外來干擾和外部環(huán)境變化的威脅下較敏感，易發(fā)生不利變化；系統(tǒng)外部干擾和條件變化脅迫下一旦遭受損失，短時間內(nèi)難以恢復(fù)，需要修復(fù)多方面的內(nèi)容。

從非傳統(tǒng)安全因素的視角看，廣州城市地鐵系統(tǒng)脆弱性主要表現(xiàn)為地鐵系統(tǒng)內(nèi)部乘客組成復(fù)雜且較難管理，導(dǎo)致內(nèi)部不穩(wěn)定性高，很難從源頭上防治危險源；地鐵系統(tǒng)因其固定性強、人員密集、場所較為封閉，且與外部信息交流度高，容易成為報復(fù)社會的組織或個人選擇的攻擊目標(biāo)；相對封閉的隧道、硬件設(shè)備設(shè)施及場所存在死角、地鐵內(nèi)部本身相對與外界分隔，這些都是一旦發(fā)生突發(fā)事件難以迅速恢復(fù)的原因。此外，大的社會環(huán)境、人群的風(fēng)險認識和風(fēng)險心理、系統(tǒng)本身的風(fēng)險承受程度等，也是導(dǎo)致城市地鐵系統(tǒng)脆弱性的原因。具體可從三個方面進行分析。

（一）孕災(zāi)環(huán)境

1.大型城市本身是非傳統(tǒng)安全因素的多發(fā)區(qū)域，一旦社會矛盾激化，容易發(fā)生極端行為且因仿效效應(yīng)產(chǎn)生鏈條式衍生性行為。大型城市不同于典型的熟人鄉(xiāng)土社會。在熟人社會中，公眾生活在已有的社會網(wǎng)絡(luò)中，社會網(wǎng)絡(luò)的建立依托宗法血緣關(guān)系，很少與陌生人交往，其行為模式能夠依靠道德倫理來調(diào)節(jié)和規(guī)范，彼此之間能夠形成穩(wěn)定的社會網(wǎng)絡(luò)，互相產(chǎn)生約束。而城市外來人員一旦難以適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變，加之城市對外來人員管理和保障措施的缺失，會使得其產(chǎn)生巨大的心理落差。這種落差不僅使得其對城市居民缺乏認同感和歸屬感，一旦被激發(fā)還容易產(chǎn)生敵視和不滿情緒。這種不滿情緒在部分暴力事件或極端報復(fù)事件的報道下，容易產(chǎn)生投射心理，從而發(fā)生效仿效應(yīng)，一旦發(fā)生了一起事件，就有可能產(chǎn)生鏈條式的衍生性行為，“城鎮(zhèn)流動人口就可能出現(xiàn)違背倫理道德甚至法律的行為”［11］。因此，大型城市是各類群體性事件、恐怖犯罪和極端報復(fù)性行為等非傳統(tǒng)安全突發(fā)事件的多發(fā)區(qū)域，當(dāng)城市的此類安全隱患增大時，就會導(dǎo)致城市地鐵系統(tǒng)的潛在風(fēng)險增大。

2.地鐵系統(tǒng)如果不設(shè)置安全檢查口，易燃易爆物品及其他危險物品管理難度增大。城市地鐵系統(tǒng)不同于火車、飛機等交通設(shè)施，入口較多，人流量較大，非實名制，乘客一旦攜帶易燃易爆物品，很難被發(fā)現(xiàn)，大大增加了安全風(fēng)險程度。目前，廣州城市地鐵已有的管理易燃易爆物品的措施僅僅是通過各類警示標(biāo)示和廣播提醒不能攜帶危險物品搭乘地鐵，因此，一旦有危險物品被攜帶進入地鐵系統(tǒng)，就難以提前察覺并及時予以制止，致使城市地鐵系統(tǒng)外來風(fēng)險程度高。

3.社會對非傳統(tǒng)安全威脅認識不足，缺乏相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案和治理措施。廣州地鐵官網(wǎng)給出的乘客安全建議為在發(fā)生突發(fā)事件時，如果在車站，應(yīng)該報告工作人員或按下手動報警裝置報警；在列車上，則應(yīng)當(dāng)按緊急通話按鈕向司機報告，司機會盡量維持列車進入車站后處理，留意列車廣播，聽從司機的指引，切勿自行拉門、砸窗、跳車等危險行為。然而，一旦發(fā)生應(yīng)急突發(fā)事件，往往缺少信息廣播的導(dǎo)引，如廣州2013年11月19日事件。伴隨著非傳統(tǒng)安全威脅的往往是信息的不通暢和不對稱，人群需要短時間內(nèi)做出反應(yīng)，甚至常用的信息渠道出現(xiàn)問題。這些問題的產(chǎn)生是復(fù)雜環(huán)境誘因所導(dǎo)致的，需要通過長期的應(yīng)急演練和預(yù)案予以應(yīng)對。然而，由于目前我國非傳統(tǒng)安全地鐵突發(fā)事件出現(xiàn)得較少，應(yīng)急演練缺乏針對性和預(yù)見性，治理主體對其風(fēng)險認識仍然明顯不足。要真正使得應(yīng)急演練起到減緩事件發(fā)生的效果，就需要治理主體定時開展風(fēng)險評估和風(fēng)險預(yù)測，對各類非傳統(tǒng)安全風(fēng)險的類別有較為全面的認識，真正做到應(yīng)急演練有針對性、有預(yù)測性。

（二）致災(zāi)因子

城市地鐵系統(tǒng)非傳統(tǒng)安全因素的致災(zāi)因子既有來自系統(tǒng)外部的，也有來自系統(tǒng)內(nèi)部的。基于前文分析的城市地鐵系統(tǒng)的非傳統(tǒng)安全因素類型及脆弱性特點，可以看到其致災(zāi)因子既存在于每個子系統(tǒng)中，也存在于相互聯(lián)系的整體與外界環(huán)境的互動中。其致災(zāi)因子既包括人為環(huán)境的因素，也包括硬件設(shè)備設(shè)施的因素，見表5。

（三）承災(zāi)載體

承災(zāi)載體是突發(fā)事件的作用對象，一般包括人、物、系統(tǒng)（人與物及其功能共同組織的社會經(jīng)濟運行系統(tǒng)）等三個方面。承災(zāi)載體是人類社會與自然環(huán)境和諧發(fā)展的功能載體，是突發(fā)事件應(yīng)急的保護對象［12］。

以廣州地鐵系統(tǒng)為例，其承災(zāi)載體包括乘坐地鐵的城市居民、地鐵及地鐵運行系統(tǒng)。影響其脆弱性的因素有公眾習(xí)慣對突發(fā)事件整體的判斷，因為公眾普遍缺乏對恐怖和暴力事件的認識，故其認識通常多屬于感性，在讀取相關(guān)信息時容易將信息簡單化和單純化。此外，群體性的風(fēng)險認識容易發(fā)生偏差，從而對風(fēng)險發(fā)生錯誤的預(yù)估，導(dǎo)致過度反應(yīng)或盲從，從而造成系統(tǒng)的脆弱性。

而就地鐵及地鐵運行系統(tǒng)而言，其承受災(zāi)害能力越強，相應(yīng)的安全管理措施和應(yīng)急預(yù)案越完備，系統(tǒng)的脆弱性就會越小。承災(zāi)載體既包括硬件設(shè)備設(shè)施系統(tǒng)，也包括管理及信息運行系統(tǒng)等。這些硬件設(shè)備設(shè)施和運行系統(tǒng)恢復(fù)難度大，并容易因為其發(fā)生故障而導(dǎo)致人和物的持續(xù)損失，如地鐵起火、運行系統(tǒng)癱瘓等。

表5 城市地鐵系統(tǒng)非傳統(tǒng)安全因素致災(zāi)因子

四、非傳統(tǒng)安全視角下廣州城市地鐵系統(tǒng)脆弱性應(yīng)急治理策略建議

（一）加強地鐵系統(tǒng)與外界環(huán)境的信息交互和管理，及時把握社會動態(tài)信息

非傳統(tǒng)安全突發(fā)事件，從本質(zhì)上看，仍然是外部環(huán)境造成的威脅對城市地鐵系統(tǒng)產(chǎn)生的不良影響。因此，要防治此類突發(fā)事件，還是要從根本上把握外界環(huán)境的變化，及時掌握社會動態(tài)信息，在社會矛盾激化或緊張等特殊時期加強安保工作，并針對已有或可能出現(xiàn)的非傳統(tǒng)安全事件，如自殺式爆炸、縱火等事件開展防護和安全普及工作。

（二）做好系統(tǒng)內(nèi)外部環(huán)境的隔離，減少孕災(zāi)環(huán)境對城市地鐵的影響

由于地鐵人流量較大，安保人員和地鐵引導(dǎo)人員，難以對外來威脅進行有效的識別。因此，加強系統(tǒng)脆弱性治理，就要做好系統(tǒng)內(nèi)外部環(huán)境的隔離工作，一是要減少孕災(zāi)環(huán)境對城市地鐵的影響，避免外部環(huán)境對系統(tǒng)的過度干擾，如避免外界極端天氣環(huán)境的影響，增設(shè)人流疏導(dǎo)管卡等方式；二是要對易燃易爆品及其他有可能威脅到地鐵系統(tǒng)的物品進行一定的排查，如采取定期抽檢、加強安全宣傳等方式。

（三）建立致災(zāi)因子排查機制，及時排除風(fēng)險隱患

致災(zāi)因子既來源于系統(tǒng)外部，又存在于系統(tǒng)內(nèi)部，既包括人，又包括物，非傳統(tǒng)安全因素下的致災(zāi)因子的排查機制包括對外來施害主體和危險物品的辨識，對高危人群的防控，還包括內(nèi)部硬件設(shè)備設(shè)施隱患的排查，以及提高運營主體和乘客的安全防護能力。通過排查致災(zāi)因子，做好應(yīng)急準(zhǔn)備和預(yù)防工作，及時排除風(fēng)險隱患，防患未然。

（四）提高城市地鐵系統(tǒng)風(fēng)險承載力，減緩系統(tǒng)壓力

提高城市地鐵系統(tǒng)的風(fēng)險承載力，一方面，要提高硬件設(shè)備設(shè)施系統(tǒng)、運營管理及信息運行等系統(tǒng)的風(fēng)險承載力，避免硬件設(shè)備設(shè)施和運行系統(tǒng)因為較小的風(fēng)險而出現(xiàn)癱瘓，從而造成更大的損失；另一方面，要提高市民對非傳統(tǒng)安全的風(fēng)險的認識能力和承載能力，通過讓市民主動了解有關(guān)地鐵恐怖風(fēng)險的事件或參與相關(guān)演練，幫助其在事件中能夠快速采取一系列準(zhǔn)備行動，如正確地判斷、科學(xué)地使用應(yīng)急裝置、市民間的自救及互助等。

（五）針對非傳統(tǒng)安全事件制訂綜合應(yīng)急預(yù)案并加強演練

非傳統(tǒng)安全突發(fā)事件不同于單一的傳統(tǒng)突發(fā)事件，其發(fā)生涉及多個主體和風(fēng)險方面，如自殺式爆炸或縱火事件，既要對放火人或縱火人進行及時防范和控制，又要對人群的過度反應(yīng)及恐慌有效地疏導(dǎo)，還需要啟動火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案及時消除火災(zāi)造成的損失；而群體性事件或人群踩踏等風(fēng)險，也需要對人群進行及時有效疏導(dǎo)和引導(dǎo)，對發(fā)生的源頭如謠言、斗毆事件等進行控制。因此，非傳統(tǒng)安全突發(fā)事件需要通過制訂專門的綜合應(yīng)急預(yù)案并加強演練進行應(yīng)對管理。

綜上所述，隨著社會風(fēng)險的變化，城市交通系統(tǒng)出現(xiàn)了新的突發(fā)事件類型。城市地鐵系統(tǒng)有著其來自孕災(zāi)環(huán)境、致災(zāi)因子和承載體的脆弱性，其傳統(tǒng)安全因素與非傳統(tǒng)安全因素相互轉(zhuǎn)化、融合，并沒有明確的界限。因此，在重視傳統(tǒng)多發(fā)的地鐵突發(fā)事件的同時，也應(yīng)做好非傳統(tǒng)安全突發(fā)事件的防控工作。這些非傳統(tǒng)安全突發(fā)事件雖然尚未頻繁地發(fā)生在城市地鐵系統(tǒng)，但因其存在可能性，且一旦發(fā)生具有強大的破壞力和不可逆性，需要及早充分地引起重視，并采取系統(tǒng)和多階段的應(yīng)急治理措施有效應(yīng)對。

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（責(zé)任編輯：于健慧）

D630.8

A

1005-460X（2016）03-0103-06

2016-03-09

國家社會科學(xué)基金項目“快速城市化進程中的城市軌道交通突發(fā)事件應(yīng)急能力評價體系及其實證研究”（12BGL108）；廣東省科技計劃項目“優(yōu)先發(fā)展城市公共交通戰(zhàn)略下廣東城市公共交通安全生產(chǎn)突發(fā)事件監(jiān)測預(yù)警體系研究”（2012B031500010）；廣東省科技計劃項目“面向城市地鐵暴恐突發(fā)事件的風(fēng)險評估、監(jiān)測預(yù)警與應(yīng)急系統(tǒng)關(guān)鍵技術(shù)及其應(yīng)用研究”（粵科規(guī)劃2015-27）；廣東省安全生產(chǎn)專項資金項目“廣東地鐵非行車區(qū)域安全生產(chǎn)應(yīng)急管理及其關(guān)鍵技術(shù)研究”（粵安監(jiān)〔2013〕112號—147）；廣州市哲學(xué)社會科學(xué)“十一五”規(guī)劃項目（10Y68）；廣州市哲學(xué)社會科學(xué)“十二五”規(guī)劃項目“社會管理創(chuàng)新視閾下基于新型城市化發(fā)展的廣州城市綜合應(yīng)急能力評價及其應(yīng)急能力建設(shè)路徑研究”（13G53）

盧文剛（1971—），男，山東東明人，副教授，碩士研究生導(dǎo)師，從事應(yīng)急管理與基層治理研究；田恬（1991—），女，湖南澧縣人，碩士研究生，從事應(yīng)急管理研究；舒迪遠（1991—），女，湖南岳陽人，碩士研究生，從事應(yīng)急與風(fēng)險管理研究。