情況說明等非格式化文書的性質(zhì)認定及法律規(guī)制
——以某行政許可案為例

邵慧彬

（317100 浙江省臺州市三門縣人民法院 浙江 臺州）

一、案情介紹

原告：項某

被告：L市D鎮(zhèn)人民政府。

案外人朱某與本案原告彭某因2004年的兩份借條發(fā)生糾紛，于2006年7月向L市公安局經(jīng)濟案件偵查大隊報案，稱原告涉嫌詐騙，L市公安局經(jīng)濟案件偵查大隊于2006年7月20日立案，經(jīng)偵查后認為不存在詐騙事實，于2008年1月14日撤銷案件。2016年，案外人朱某就該借貸糾紛將彭某訴至L市法院。

2016年3月8日，案外人朱某來到L市公安局經(jīng)濟案件偵查大隊，要求出具案件的相關(guān)證明，3月29日L市公安局經(jīng)濟案件偵查大隊向朱某出具了一份《關(guān)于朱某控告彭某合同詐騙案的情況說明》，情況說明載明“朱某在2006年7月19日來我大隊報案，稱自己在2002年6月、7月，2003年1月份三次借款給彭某，共計人民幣38萬元，并分別寫有借款協(xié)議及借條。朱某控稱在2004年8月借款到期后，彭某在重寫借條時將兩張分別是20萬元和18萬元的借條寫成20元和18元。L市公安局于2006年7月20日立案，進行偵查后，于2008年1月14日撤銷案件。朱某在2016年3月8日來我大隊要求出具案件的相關(guān)證明時，我大隊告知朱某案件已于2008年1月14日撤銷案件”。該情況說明作為案外人朱某訴本案原告彭某民間借貸糾紛一案的證據(jù)，被受理該民事案件的L市法院予以采信，且L市法院調(diào)查后未發(fā)現(xiàn)被告其他告知朱某刑事案件處理情況的依據(jù)，故未采納本案原告彭某超過訴訟時效的抗辯，最后判決本案原告彭某需支付案外人朱某借款本息。

原告認為，情況說明的最后一句有違案件事實。在案件于2008年1月14日被撤銷后，被告就已電話告知了朱某，并非說明中所稱的2016年3月8日朱某來大隊要求出具證明時方才告知。因被告違法出具說明，人為地幫助朱某延續(xù)了借條訴訟時效，且被法院采納，致使原告案件敗訴、財產(chǎn)損失。故請求撤銷被告下屬的經(jīng)濟案件偵查大隊于2016年3月29日出具的《關(guān)于朱某控告彭某合同詐騙案的情況說明》。

二、案情發(fā)展

本案原告彭某以被告L市公安局出具的情況說明致其在與案外人朱某的民間借貸糾紛案件中敗訴，造成其財產(chǎn)損失為由，向本院提起訴訟。

本院在受理后，經(jīng)討論，認為被告出具的情況說明僅僅是對被告在履職過程中的具體事實的陳述，并不涉及對相對人及本案原告即利害關(guān)系人權(quán)利義務(wù)的處分，應(yīng)當屬于《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第二款第六項規(guī)定的對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為，欲駁回原告起訴，后原告向本院申請撤訴，本院依法準予原告撤訴。

三、案情分析

本案系因被告L市公安局經(jīng)濟偵查大隊出具的情況說明引發(fā)，后本案原告撤回起訴，案件結(jié)案。該案雖已了結(jié)，但在實際行政過程中，行政機關(guān)向行政相對人出具說明、證明等非格式化文書的現(xiàn)象屢見不鮮，由此引發(fā)的糾紛也不在少數(shù)。

1.非格式化文書的規(guī)制

雖然司法是維護公平正義的最后一道防線，從目前看，司法對于行政起到了良好的監(jiān)督作用。但是行政機關(guān)的多面性及專業(yè)性，也需要司法保持一定的謙抑性。行政機關(guān)在日常行政管理過程中發(fā)揮著巨大的作用，司法過多地干預(yù)行政也容易造成行政機關(guān)裁量權(quán)的僵化和行政效率的降低。

通過對行政訴訟受案范圍的探討，將一部分作出非格式化文書的行為納入司法審查的范圍，通過司法審查來規(guī)范行政行為，以訴訟途徑對當事人實現(xiàn)救濟。但是對于另一部分被排除在司法審查范圍之外的非格式化文書，應(yīng)當如何規(guī)制，亦是需要探討的話題。

2.制定權(quán)力清單及負面清單

隨著管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，國家越來越注重簡政放權(quán)，2014年2月，國務(wù)院向社會公開國務(wù)院各部門目前保留的行政審批事項清單，明確各部門的審批權(quán)限，極大地方便了人民群眾，也減少行政機關(guān)的工作量，獲得了社會的一致好評。因此，根據(jù)各行政機關(guān)職能，制定相應(yīng)的權(quán)力清單及“負面清單”，明確行政機關(guān)的相關(guān)職權(quán)，能夠更好地督促行政機關(guān)依法行使職權(quán)，也能夠有效防止行政機關(guān)濫用、超越職權(quán)出具非格式化文書的出現(xiàn)。另一方面，部分非格式化文書的效用，可以通過其他的格式化文書予以替代。如出具房屋所有權(quán)登記的證明，其明顯可以由更為規(guī)范的房屋所有權(quán)證予以替代。近些年來，有關(guān)行政部門也正有意識得在逐漸減少非格式化文書的出具，如公安部等12部門聯(lián)合出臺《關(guān)于改進和規(guī)范公安派出所出具證明工作的意見》于2016年9月1日起施行，其中明確規(guī)定了派出所不再出具“公民曾用名”、“公民性別”、“公民身份號碼”等20類事項證明，正是減少非格式化文書出具的一大反映。

3.制定出具非格式化文書的程序辦法

“程序是法治和恣意而治的分水嶺?！背绦蛟谝婪ㄐ姓哂兄匾膬r值。對于一些確有必要出具的非格式化文書，盡快建立相關(guān)的程序辦法予以規(guī)制。從出具機關(guān)的職能、出具條件、出具的流程、出具的形式、出具的效果、違法出具的責任等多方面規(guī)范非格式化文書由誰出具、如何出具、怎么出具的問題。一方面，程序的價值能夠有效地限制權(quán)力的使用，另一方面，通過程序?qū)⒉痪哂蟹妒降姆歉袷交臅?guī)范化，也是依法行政的必然趨勢。

非格式化文書作為行政機關(guān)行使其行政管理職能的一種手段，在現(xiàn)階段而言，仍有其存在的必要性。但是過多的非格式化文書必然加重了行政機關(guān)的行政壓力，也為行政職權(quán)的濫用、亂用創(chuàng)造了可能，因此，減少非格式化文書的出具，從非規(guī)范化到規(guī)范化的轉(zhuǎn)變，必然是日后依法行政征程中的一大趨勢。一方面，通過司法監(jiān)督和規(guī)范行政，倒逼行政機關(guān)依法行政，另一方面，通過行政機關(guān)的內(nèi)部約束來規(guī)范行政行為，無疑是推動法治政府的有力手段。