司法責(zé)任制改革下檢察委員會的運(yùn)行

林 婷 柏水英 錢冰青

（314300 浙江省海鹽縣人民檢察院 浙江 海鹽）

在司法體制改革的大背景下，作為檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革重要舉措的檢察官辦案責(zé)任制正在全國積極實(shí)踐。隨著改革進(jìn)程的加快，檢察委員會制度因其自身存在的缺陷在一定程度上阻礙了價(jià)值最大程度的體現(xiàn)，其與檢察官辦案責(zé)任制之間的矛盾也逐漸顯現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)目前亟待解決的問題是如何在司法責(zé)任制背景下完善檢察委員會的運(yùn)行機(jī)制。

一、檢察委員會制度的價(jià)值

人民檢察院檢察委員會是中國特色社會主義檢察制度的重要組成部分，是各級檢察院進(jìn)行科學(xué)民主決策的法定組織，是人民檢察院的業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，是人民檢察院實(shí)行民主集中制，堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)的一種組織形式[1]。檢察委員會制度來源于《中華人民共和國人民檢察院組織法》《中華人民共和國檢察官法》《人民檢察院檢察委員會組織條例》《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》等制度，其主要職責(zé)在于討論決定重大事項(xiàng)、重大問題和重大疑難復(fù)雜案件，對檢察工作具有指導(dǎo)、監(jiān)督、評價(jià)等重要作用。

（一）檢察委員會制度符合民主集中制組織原則的需要

檢察委員會制度是司法民主的一種表現(xiàn)形態(tài)。檢察院相較于行政機(jī)關(guān)或法院這一純粹的司法機(jī)關(guān)而言，其同時(shí)具有行政屬性和司法屬性，檢察委員會的集體決策最大限度地發(fā)揚(yáng)民主，更好地集中群體智慧，集思廣益，彌補(bǔ)個(gè)人知識和能力的不足，并且提供群體決策的校驗(yàn)機(jī)制，強(qiáng)化檢察決策的可接受性。

（二）檢察委員會制度符合檢察權(quán)配置和運(yùn)行的規(guī)律

檢察權(quán)是集行政、司法、監(jiān)督為一身的復(fù)合性權(quán)力。隨著近年來檢察委員會制度的不斷調(diào)整和完善，其司法屬性也在不斷地增強(qiáng)。漫長的司法歷史實(shí)踐證明，檢察委員會制度既有效保障了檢察權(quán)的依法行使，更保障了中國特色社會主義法治體系的有效運(yùn)行。檢察委員會制度與檢察權(quán)配置和運(yùn)行具有高度的默契性。

（三）檢察委員會制度保障檢察權(quán)的依法行使

在社會主義初級階段的基本國情下，檢察權(quán)的依法行使會遇到各種各樣的干擾和阻礙，而目前又缺乏對檢察官及其家屬的有效保護(hù)制度。因此，對一些具有重大社會影響和涉及社會敏感話題的案件，應(yīng)當(dāng)由檢委會作出決定，這樣既在一定程度上保護(hù)檢察官，又能由檢察委員會對此類案件的處理直接把控，有效阻止社會人情對于檢察官的干擾，防止其犯下方向性的錯(cuò)誤。

二、司法責(zé)任制改革下檢察委員會存在的問題

深化檢察改革,要堅(jiān)持問題導(dǎo)向,加強(qiáng)重點(diǎn)難點(diǎn)問題的研究論證[2]。司法責(zé)任制改革后，檢察委員會在運(yùn)行過程中暴露出諸多的問題，阻礙其在實(shí)踐中發(fā)揮實(shí)效價(jià)值，這點(diǎn)在基層檢察院表現(xiàn)尤為明顯。目前基層檢察院檢察委員會存在的問題有幾下幾點(diǎn)：

（一）檢察委員會辦事機(jī)構(gòu)設(shè)置專業(yè)化不夠

在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，因?yàn)楝F(xiàn)有制度對是否設(shè)置專門的檢察委員會辦事機(jī)構(gòu)沒有硬性規(guī)定，由此導(dǎo)致各級檢察院對于檢察委員會的設(shè)置多種多樣，有的基層院將檢察委員會的辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在研究室,有的設(shè)在案件管理部門,有的設(shè)在辦公室，這種現(xiàn)狀導(dǎo)致上下級院辦事機(jī)構(gòu)間關(guān)系相對松散，工作機(jī)制不好理順，對口指導(dǎo)和部署工作難度大。在人員配置方面，普遍出現(xiàn)短缺的現(xiàn)象，基本都是由一人專職或者兼職，有些甚至由行政人員擔(dān)任。一人兼職，受精力、能力所限，難以對辦事機(jī)構(gòu)工作給予足夠重視，有的連最基本的會務(wù)工作都不能勝任，更何況實(shí)體性審查等更高要求的工作了。行政人員因?yàn)槿狈σ痪€辦案經(jīng)驗(yàn)，很難把握制度的基本運(yùn)行。

（二）檢察委員會履職能力缺乏

1.檢察官專業(yè)化精英化的要求與檢察委員會專業(yè)化水平不夠之間存在矛盾

司法的專業(yè)性要求司法主體具有扎實(shí)的專業(yè)功底、豐富的辦案經(jīng)驗(yàn)以及熟練的專業(yè)技能，作為檢察機(jī)關(guān)的重要業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，檢委會的專業(yè)化水平直接影響決策的正確性、效率性。司法責(zé)任制改革后，檢察官的專業(yè)化、精英化要求更加突出，隨之出現(xiàn)的是檢察委員會的專業(yè)化水平無法跟上的問題，作為檢察權(quán)的最高決策機(jī)構(gòu)，專業(yè)性不足則會導(dǎo)致決策水平不高。

第一，委員選任過于注重行政化。委員資格多集中在行政資歷、黨組成員、機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人等行政等級方面，而真正一些專業(yè)素質(zhì)過硬、業(yè)務(wù)水平較強(qiáng)的檢察業(yè)務(wù)能手因行政級別不夠被排除在外。第二，委員任期無限制。法律未明文規(guī)定委員任期，檢察委員會也沒有換屆的說法，而并不像人大代表制度一樣有年限。委員除調(diào)離、退休等原因，很少被免職，這樣就導(dǎo)致年富力強(qiáng)的青年干警不能及時(shí)充實(shí)到委員崗位，檢察委員會組成人員更新不暢。第三，委員履職無考核。對于委員的履職情況、履職能力、履職水平等缺乏系統(tǒng)性的考核，委員在開會前是否準(zhǔn)備充分、議事議案水平高低等都無法評價(jià)，造成委員的知識儲備更新不足，自我更新知識的壓力不足，加之部分委員并不處于司法辦案一線，長期脫離業(yè)務(wù)，導(dǎo)致檢察委員會整體業(yè)務(wù)水平無法提高。

目前在檢察委員會作出決議的過程中，個(gè)別委員在集體討論過程中發(fā)表意見過于簡單，或者由于業(yè)務(wù)水平限制而一味應(yīng)承承辦檢察官的意見，但是即使這樣也很少承擔(dān)責(zé)任，現(xiàn)有制度對檢察委員會作出的決議的整個(gè)過程缺少一套監(jiān)督機(jī)制，這顯然于權(quán)責(zé)相統(tǒng)一的司法要求不符。這種辦案與決策錯(cuò)位、權(quán)力與責(zé)任脫節(jié)的工作機(jī)制在現(xiàn)實(shí)中就可能出現(xiàn)影響案件質(zhì)量、降低辦案效率、無人承擔(dān)責(zé)任的情況出現(xiàn)。

2.檢察官辦案責(zé)任制與檢察委員會責(zé)任承擔(dān)制度之間存在矛盾

檢察委員會在檢察機(jī)關(guān)體制架構(gòu)中屬于決策機(jī)構(gòu)，有權(quán)決定重大、疑難、復(fù)雜案件的處理，經(jīng)檢察委員會討論后作出的案件定性等法律問題，檢察人員必須按照檢察委員會的決策執(zhí)行。依照《人民檢察院組織法》的規(guī)定，檢察委員會和檢察官辦案組的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是命令和執(zhí)行的關(guān)系。司法責(zé)任制之后，檢察官被賦予更多的司法能動(dòng)性，成為“獨(dú)立辦案、自主決定、獨(dú)立負(fù)責(zé)”的司法權(quán)責(zé)主體。檢察委員會討論案件實(shí)行民主集中制，討論決定應(yīng)當(dāng)由集體負(fù)責(zé)，如果出現(xiàn)決策錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)由檢察委員會擔(dān)責(zé)。然而到底如何追究檢察委員會的責(zé)任目前尚不明確，并且還存在“集體負(fù)責(zé)而最終無人負(fù)責(zé)”的情況。由此使得檢察官和檢察委員會之間的關(guān)系發(fā)生根本性的動(dòng)搖，檢察官辦案責(zé)任制和檢委會責(zé)任承擔(dān)制度之間極易出現(xiàn)以下矛盾：其一，當(dāng)檢察人員遇到疑難復(fù)雜案件時(shí)，為避免承擔(dān)責(zé)任，一律交由檢察委員會討論，將檢察委員會的討論意見作為最后的意見執(zhí)行，轉(zhuǎn)嫁責(zé)任承擔(dān)主體，使得檢委會成為責(zé)任的“避風(fēng)港”；其二，真正碰到疑難復(fù)雜案件或敏感性話題案件，檢察委員會對案件是否作出決議，都不會承擔(dān)責(zé)任。檢察委員會對案件不做決議，那根本無責(zé)任可尋；檢察委員會對案件作出決議，但最終因?yàn)樽坟?zé)機(jī)制不健全而無法追責(zé)。

（三）檢察長與檢察委員會在決策權(quán)行使中存在的矛盾

從檢察權(quán)的頂層設(shè)計(jì)來看，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部在權(quán)力分配上逐漸傾向于制約監(jiān)督與多元民主化管理的理念[3]?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》將原來由檢察委員會討論決定的案件事宜修改為由檢察長或檢察委員會決定。規(guī)定的初衷是好的，該規(guī)定同時(shí)保證了檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部決策的民主和效率，然而在實(shí)踐操作層面就出現(xiàn)很多問題，導(dǎo)致檢察長的權(quán)力和檢察委員會的權(quán)力范圍缺乏明確的區(qū)分。該規(guī)定暗示了檢察長基于司法效率的考慮對提交檢察委員會討論的案件可以進(jìn)行截留，因?yàn)樵诔绦蛏咸峤粰z察委員會討論的案件必須經(jīng)檢察長批準(zhǔn)。如此一來，一定程度上就使得檢察委員會在案件審議上受限于檢察長的決定。根據(jù)《人民檢察院組織法》的規(guī)定，檢察委員會實(shí)行民主集中制，在檢察長主持下討論決定重大案件或者其他重大問題[4]。據(jù)此，檢察長在檢委會討論決定過程中，應(yīng)當(dāng)起著主持人的作用，把握會議的進(jìn)程與方向，但實(shí)踐中檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)人民檢察院的工作，檢察長的意見具有很高的權(quán)威性和終局性，很大程度上影響著檢察委員會的最終決策。

三、司法責(zé)任制背景下檢察委員會的完善

（一）統(tǒng)一檢察委員會辦事機(jī)構(gòu)設(shè)置，規(guī)范檢察委員會委員的選任制度

借此次司法責(zé)任制改革，應(yīng)當(dāng)從上而下統(tǒng)一辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)置，可繼續(xù)與其他部門合署辦公，也可單獨(dú)設(shè)立辦公室，名稱統(tǒng)一為檢察委員會辦公室。機(jī)構(gòu)定位于檢察委員會日常工作運(yùn)行機(jī)構(gòu)，根據(jù)檢察委員會的授權(quán)開展工作，對外代表檢察委員會并對檢察委員會負(fù)責(zé)，接受檢察委員會和檢察長的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督。辦事機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要，可配備檢察官和檢察官助理、書記員，要求專業(yè)素養(yǎng)良好、法律政策水平高超、司法辦案經(jīng)驗(yàn)豐富。

明確檢察委員會委員的選任條件，除檢察長、副檢察長之外，其余院領(lǐng)導(dǎo)并不必然成為委員。其他委員應(yīng)當(dāng)采取公開競選的方式，擇優(yōu)選聘。在委員會委員滿員的情況下，可以選拔部分年輕干警列席檢察委員會，不僅增長年輕干警的業(yè)務(wù)素質(zhì)，而且為檢察委員會下一屆的選任儲備人才。應(yīng)當(dāng)明確委員的任期以及換屆的相關(guān)規(guī)定，同時(shí)規(guī)定委員在任期內(nèi)有出現(xiàn)違反法律或者相關(guān)規(guī)定的情況，應(yīng)當(dāng)引咎辭職或者提出罷免。建立對委員參與情況、發(fā)言質(zhì)量等指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化考核機(jī)制，要求委員在審議時(shí)提交書面意見，明確闡明本人意見、理由及法律依據(jù)，防止人云亦云、隨波逐流。

（二）建立檢察委員會委員擔(dān)責(zé)機(jī)制

對于上交檢察委員會討論的案件，員額檢察官與檢察委員會之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是“案件匯報(bào)”與“決策”的關(guān)系。即在辦案過程中，案件的承辦檢察官對普通案件存在事實(shí)認(rèn)定或者證據(jù)上的困擾時(shí)，可以將案件上交至檢察委員會。此時(shí)檢察委員會應(yīng)當(dāng)就承辦檢察官匯報(bào)的案情對該案的定性、處理等作出最后的決定，而檢察委員會討論所作出的決定對承辦檢察官具有約束力，承辦檢察官依照檢察委員會的決定執(zhí)行。此時(shí)案件的責(zé)任由檢察官轉(zhuǎn)換成檢察委員會。

通過進(jìn)一步完善組織條例和相關(guān)責(zé)任追究辦法等方式，明確檢察委員會委員執(zhí)法過錯(cuò)認(rèn)定、責(zé)任劃分、追究程序，做到追責(zé)有據(jù)。同時(shí)加強(qiáng)檢察委員會記錄的效力，將集體責(zé)任分別具體到個(gè)人，明確責(zé)任鏈條，做到追責(zé)有效。應(yīng)當(dāng)根據(jù)委員作出錯(cuò)誤決策時(shí)心理狀態(tài)追究責(zé)任，區(qū)分“故意”、“過失”等狀態(tài)。對于委員徇私舞弊、徇私枉法而故意作出錯(cuò)誤決策和由于重大過失導(dǎo)致錯(cuò)誤決議的，應(yīng)當(dāng)基于過錯(cuò)原則予以追責(zé)。同時(shí)應(yīng)當(dāng)保障委員的基本言論豁免權(quán)，防止責(zé)任成為自由言論的枷鎖[5]。

（三）理順檢察委員會和檢察長的關(guān)系

檢察長具有的決策權(quán)應(yīng)當(dāng)與檢察委員會的決策權(quán)相分離。對于檢察委員會討論重大案件或者重大問題時(shí)，檢察長應(yīng)當(dāng)擔(dān)任主持人的角色而并非決策人的角色，強(qiáng)調(diào)檢察委員會審議時(shí)應(yīng)當(dāng)按照法定程序嚴(yán)格進(jìn)行，重視委員“表決”這一環(huán)節(jié)，即要通過正式的表決，由檢察委員會辦事機(jī)構(gòu)計(jì)算表決票數(shù)，嚴(yán)格按照民主集中制的少數(shù)服從多數(shù)的原則來討論案件和事項(xiàng)，將最后表決結(jié)果作為決定予以執(zhí)行。

為了制約檢察長對個(gè)案的干預(yù)，可以建議議案提請備案制。對于承辦人擬提交檢察委員會審議的案件，如果檢察長不同意上會討論，必須由檢察委員會辦事機(jī)構(gòu)如實(shí)登記備案。