對加強中小學校內(nèi)控制度建設的思考

莊林

財政部、教育部于2012年12月21日聯(lián)合發(fā)布財教[2012]489號文，其中第十二章財務監(jiān)督第七十條強調(diào)了：“中小學校應當建立健全內(nèi)部控制制度、經(jīng)濟責任制度、財務信息披露制度等監(jiān)督制度，依法公開財務信息”。財政部2015年印發(fā)的《關于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》，要求單位全面建立、有效實施內(nèi)部控制，確保內(nèi)部控制覆蓋單位經(jīng)濟和業(yè)務活動的全范圍，貫穿內(nèi)部權力運行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，規(guī)范單位內(nèi)部各層級的全體人員。單位內(nèi)控制度是否健全并得到有效執(zhí)行，直接影響單位財務管理成效。

內(nèi)部控制的五個目標：合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。內(nèi)部控制的應當遵循四個原則：全面性原則、重要性原則、制衡性原則、適應性原則”。中小學校屬于事業(yè)單位，應當遵循以上目標和原則。

一、當前中小學校內(nèi)部控制現(xiàn)狀分析

1. 理解偏差，重視不夠。個別學校認為學校是公益性事業(yè)單位，沒有追求經(jīng)濟效益的目標要求，只要遵紀守法，按部就班做好自己的事情就好了，學校的內(nèi)部控制不必像企業(yè)那么高的要求，思想重視不夠，組織架構不健全，沒有建立完整的內(nèi)部控制體系。

2. 缺乏針對性和時代性。有的學校照搬上級下發(fā)的制度，或從網(wǎng)上下載其他學校的制度，不結合本單位具體情況做必要的補充或修改，即只有規(guī)范動作，沒有自選動作，缺乏個性、針對性，與本單位實際情況不相適應。有的學校內(nèi)控制度幾年不修改，嚴重滯后。十八大以后，中央對公務接待、公務用車、公費出國“三公經(jīng)費”作了嚴格要求，地方政府在中央指導意見下，也出臺了本地區(qū)的管理要求，有的學校沒有根據(jù)十八大以后出臺的有關規(guī)定及時更新。

3. 制度執(zhí)行不力，流于形式。表面看內(nèi)控制度健全，教代會、校監(jiān)會、經(jīng)費審查小組等設置齊全，但實際未按制度執(zhí)行。如項目資金使用未按申報—審批—執(zhí)行的流程操作，“先斬后奏”現(xiàn)象時有發(fā)生；有的學校長期不進行資產(chǎn)清查，造成賬賬不符、賬實不符，特別是近幾年教育規(guī)劃布局調(diào)整比較頻繁，撤并的學校資產(chǎn)、債務在相關單位之間或上下級之間的交接過程不清晰，可能導致國有資產(chǎn)流失。

二、對中小學校加強內(nèi)控制度建設的建議

（一）落實一把手負責制

《中小學校財務制度》第二章財務管理體制第五條強調(diào)了：中小學校財務管理實行校長負責制。中共江蘇省委教育工作委員會、江蘇省教育廳發(fā)布“蘇委教[2017]15號”文“省委教育工委省教育廳關于嚴肅財經(jīng)紀律進一步加強中小學校財務管理的意見”第一條“落實財務管理領導責任”明確支出：“校長作為學校財務管理第一責任人，要切實擔負起領導責任認真履行職責，帶頭執(zhí)行法律法規(guī)和財務制度，加強學校財務管理，樹立風險防范意識，確保學校資金規(guī)范運行”。學校領導必須對財務管理高度重視，親自掛帥，建立健全本單位內(nèi)部控制組織架構，貫徹內(nèi)控制度的基本原則，實現(xiàn)內(nèi)控制度的目標。

（二）貫徹四個基本原則

1. 全面性原則。中小學應當全面控制本單位所有經(jīng)濟業(yè)務，不得遺漏，同時應覆蓋決策、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程，做到全員參與到本單位的內(nèi)部控制活動，任何個人不能凌駕于制度之上，也不能游離在制度之外。

2. 重要性原則。在全面性的基礎上，重點關注單位重要經(jīng)濟活動的重大風險，并采取更為嚴格的控制措施。對“三重一大”事項（重大決策事項、重要人事任免事項、重大項目安排事項和大額度資金使用事項），要實行集體決策或聯(lián)簽制度。如學校重大基建工程、大額設備或勞務的采買，大額的專項資金使用等等，要建立專門的財務管理制度，在執(zhí)行過程中嚴格監(jiān)督。

3. 制衡性原則。應在單位內(nèi)部的部門管理、職責分工、業(yè)務流程等方面形成相互制約和相互監(jiān)督。如一把手校長不直接分管人事、財務等工作；申請部門、審批部門、采購部門、監(jiān)督部門相互獨立，各司其職。以中等職業(yè)學校為例，實訓部門需要添置實訓設備，向校行政提出申請；校行政辦公會集體討論決策審批；總務部門按政府采購流程向政府采購管理部門提交采購流程；邀請專業(yè)教師代表共同參與招投標及驗收，按程序簽訂采購合同；學校“內(nèi)監(jiān)會”全程參與整個采購及驗收過程。

4. 適應性原則。內(nèi)部控制應當符合國家有關規(guī)定和單位的實際情況，并隨著外部環(huán)境的變化、單位經(jīng)濟活動的調(diào)整和管理要求的提高，不斷修訂和完善。一是要有個性化，即在嚴格執(zhí)行上級有關財務管理原則的基礎上，針對本單位實際情況，建立有本單位特色的內(nèi)控制度。義務教育學校跟非義務教育學校、普通教育跟職業(yè)教育，人才培養(yǎng)目標、教學任務、社會功能不同，財務管理制度也應有所區(qū)別。普通教育側重于對學生文化知識的培養(yǎng)，而職業(yè)教育則更側重于對學生勞動技能的培養(yǎng)。中等職業(yè)學校需要配備與專業(yè)教學實訓需要相適應的教學實訓設備，硬件投入不同；組織學生參加縣、市、省，乃至國家級的技能競賽，導致職業(yè)學校差旅費業(yè)務多，費用高，管理難度大；職業(yè)學校在對學生進行技能訓練時，還要消耗大量的實訓材料等。因此職業(yè)學校在建立內(nèi)控制度時，就必須突出對學生實訓經(jīng)費的管控，建立實訓經(jīng)費管理制度，對實訓耗材、外出集訓及參加競賽的開支等實行統(tǒng)一扎口，規(guī)范管理。二是體現(xiàn)時代化。近幾年我國在經(jīng)濟管理方面的政策、規(guī)定是不斷改進、不斷完善的，是動態(tài)的而不是靜止不變的，尤其是十八大以來，中央、各地方政府、主管部門對“三公經(jīng)費”及人員津補貼管理規(guī)定不斷更新，如果不注重學習，及時關注新規(guī)定，則很容易產(chǎn)生違規(guī)行為。單位一把手、分管財務副校長、校監(jiān)會成員、財務人員等，均要密切關注中央和各級地方政府新出臺的經(jīng)費管理規(guī)定，及時調(diào)整更新本單位內(nèi)控制度。

（三）健全內(nèi)控組織體系

中小學校應建立以下內(nèi)部控制組織：校教代會、校行政辦公會、校監(jiān)會、校經(jīng)費審查小組。事關學校發(fā)展的重大決策，必須經(jīng)教代會審議通過，如學校發(fā)展規(guī)劃、人才培養(yǎng)計劃、獎勵性績效工資考核方案等等。行政辦公會對本單位的預算編制、經(jīng)費收支等活動進行規(guī)范性管理。校監(jiān)會應全程參與“三重一大”事項，校監(jiān)會應在重要合同、文件，以及大額發(fā)票上審核簽字，否則財務部門不得辦理會計業(yè)務。學校經(jīng)費審計小組應定期開展對學校行政、工會、食堂等所有的財務活動進行審計，向校行政及教代會提交審計報告。

（四）運用信息化手段

中小學校應當積極推進信息化建設，對信息系統(tǒng)建設實行歸口管理，在日常辦公、財務管理、資產(chǎn)管理等領域，盡快實施信息化。學校應當在本單位信息化管理系統(tǒng)中嵌入財務活動的流程和措施，實現(xiàn)單位財務活動公開透明化和資源共享，接受全員監(jiān)督，同時要注意保護信息安全。

內(nèi)部控制側重于防范風險，但并不排斥提高管理效率。內(nèi)部控制的目標不是限制或阻礙學校發(fā)展，而是促進學校更加健康、有序、快速發(fā)展，控制與發(fā)展不是相互矛盾的，而是相互促進的關系。內(nèi)部控制是一項系統(tǒng)工程，需要全員參與，全方位控制，才能緊跟國家政策，管好、用好財政資金，提高資金使用效益，辦好人民滿意的教育。

參考文獻：

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[5]江蘇省委.省委教育工委省教育廳關于嚴肅財經(jīng)紀律進一步加強中小學財務管理的意見[Z].蘇委教[2017]15號，2015.

（作者單位：江蘇省如皋第一中等專業(yè)學校）