城市化進(jìn)程中上海失地農(nóng)民問題研究

繆成臣　董艾軒

摘要：隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，城市用地不斷侵占農(nóng)村土地，滋生的失地農(nóng)民問題引起了社會(huì)各界的關(guān)注和爭(zhēng)議?；趪?yán)峻挑戰(zhàn)，文章通過國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)多層面梳理失地農(nóng)民產(chǎn)生原因、補(bǔ)償機(jī)制、保障體系，然后在此基礎(chǔ)上研究城市化進(jìn)程中上海地區(qū)失地農(nóng)民問題。從推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、完善土地管理體制、完善社保體系等方面探索對(duì)策，建議增加失地農(nóng)民工資收入和非人力財(cái)富、減少失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移成本等。

關(guān)鍵詞：城市化；失地農(nóng)民；上海市

一、引言

在農(nóng)耕社會(huì)中，土地是農(nóng)民基本生活的保障來源。如今土地的資源、資產(chǎn)屬性不但沒有被弱化，反而被農(nóng)民賦予了更多的保障和增值功能。然而在國(guó)家暫不具備建立全面覆蓋社會(huì)保障制度的情況下，城市化的快速推進(jìn)也滋生了許多與“土地”息息相關(guān)的社會(huì)問題，特別是失地農(nóng)民問題。

失地農(nóng)民是經(jīng)濟(jì)發(fā)展社會(huì)進(jìn)步的必然產(chǎn)物，但也不能通過犧牲這一群體的利益來達(dá)到發(fā)展的目的。通過對(duì)這一群體的研究，對(duì)我國(guó)城市化進(jìn)程中涉及到失地農(nóng)民切身利益的問題進(jìn)行深入研究，并對(duì)上海地區(qū)針對(duì)失地農(nóng)民問題相關(guān)的征地補(bǔ)償、社會(huì)保障等問題深度剖析。通過對(duì)上海地區(qū)的研究，結(jié)合全國(guó)其他各地區(qū)實(shí)際情況，探索共性問題的解決對(duì)策，并以上海為例尋找可以借鑒參考的經(jīng)驗(yàn)價(jià)值，從而更為有效的落實(shí)全國(guó)范圍內(nèi)的失地農(nóng)民方針政策。

二、國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀

（一）國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府通過“以土地?fù)Q就業(yè)”，從而解決農(nóng)民被征地后的就業(yè)、養(yǎng)老等問題。改革開放后，“圈地?zé)帷鼻终即罅哭r(nóng)地，城市化發(fā)展滋生諸多失地農(nóng)民問題，本文主要介紹學(xué)者們對(duì)此問題的觀點(diǎn)與爭(zhēng)議，主要包括失地農(nóng)民產(chǎn)生原因、失地農(nóng)民安置補(bǔ)償機(jī)制和失地農(nóng)民就業(yè)問題等。

關(guān)于失地農(nóng)民產(chǎn)生的原因主要有：城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展，城市建設(shè)占用大量農(nóng)用地；農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)具備不合理的二元屬性；生態(tài)環(huán)境惡化及退耕還林舉措的提倡。

關(guān)于安置補(bǔ)償機(jī)制，學(xué)者們的研究包含諸多方面。鮑海君在實(shí)踐中提出了“開發(fā)性安置”的思路，將農(nóng)民獲得的安置費(fèi)用通過投資轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)性資本。鄭振源認(rèn)為“漲價(jià)歸公”理論并適用于我國(guó)集體土地，并主張征用農(nóng)地應(yīng)秉持“漲價(jià)歸農(nóng)”的原則。顏福成提出應(yīng)該建立失地農(nóng)民法律救濟(jì)制度，對(duì)失地農(nóng)民的利益進(jìn)行法律保護(hù)，張偉、王建弟倡議設(shè)立由政府財(cái)政、出讓金以及土地儲(chǔ)備增值收益多方共同組建專門性的社會(huì)保障金。吳興國(guó)從農(nóng)地征用制度角度出發(fā)，提出落實(shí)失地農(nóng)民的社會(huì)保障應(yīng)通過嚴(yán)格界定公共利益的范疇、規(guī)范程序及規(guī)范補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)現(xiàn)。

關(guān)于失地農(nóng)民的就業(yè)問題，蘇小玲調(diào)研后提出少數(shù)失地農(nóng)民再就業(yè)積極性不高，過度依賴補(bǔ)償款。翟年祥認(rèn)為因各級(jí)政府不夠重視，導(dǎo)致社會(huì)大背景下就業(yè)環(huán)境差，農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)的機(jī)會(huì)缺失及社會(huì)資源的缺乏使得自身市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力低。陳瑩瑩認(rèn)為失地農(nóng)民就業(yè)市場(chǎng)和就業(yè)政策的不完善，使得城市化過程中失地農(nóng)民轉(zhuǎn)型二、三產(chǎn)業(yè)難度較大。

馬馳提出緩解失地農(nóng)民這一特殊群體就業(yè)困難問題應(yīng)釆取“就業(yè)+社?！钡哪Ｊ?。李雅靜認(rèn)為應(yīng)大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)和加快農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)，拓寬失地農(nóng)民在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)就業(yè)的渠道，增強(qiáng)農(nóng)村自身吸納失地農(nóng)民的能力。鄭功成表示要把產(chǎn)業(yè)支撐從“候鳥式”遷徙轉(zhuǎn)變?yōu)榈郊议T口致富。

（二）國(guó)外研究現(xiàn)狀

歐美國(guó)家也都曾通過減少農(nóng)用地來推動(dòng)城市化進(jìn)程的發(fā)展，也都面臨農(nóng)民失地后的就業(yè)安置問題。基于我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情出發(fā)，在失地農(nóng)民問題方面，不管是對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的衡量還是對(duì)失地農(nóng)民群體就業(yè)安置問題的解決應(yīng)對(duì)上，有更加全面更為有效的制度和政策，都是值得我們學(xué)習(xí)思考的。

英國(guó)的“圈地?zé)帷?，政府為保障失地農(nóng)民的權(quán)益，統(tǒng)一規(guī)定農(nóng)民失地后將會(huì)獲得市場(chǎng)等價(jià)值物賠償其受損失的利益，保障失地農(nóng)民生活水平的延續(xù)性，且土地補(bǔ)償原則主要是買賣雙方自愿。除此之外，英國(guó)還大力推動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)，將失地農(nóng)民的就業(yè)問題措施應(yīng)對(duì)落到實(shí)處。

美國(guó)的相關(guān)土地政策規(guī)定，政府必須在平等自愿的基礎(chǔ)上去征收土地，并且需要通過嚴(yán)格的審核，需要召開聽證會(huì)或出示具有法律效力的有關(guān)文件。此外政府還積極扶持中小企業(yè)，通過推動(dòng)中小企業(yè)的發(fā)展再生更多的社會(huì)崗位來安置失地農(nóng)民。

德國(guó)最早建立了保障農(nóng)民權(quán)益的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，政府規(guī)定農(nóng)民失地后獲得的補(bǔ)償要以市場(chǎng)實(shí)情為界定標(biāo)準(zhǔn)，以保障切身利益不受侵犯為目標(biāo)，通過獲得相同質(zhì)量的土地但是面積不低于原有土地面積，或者基于市場(chǎng)價(jià)格換取等價(jià)數(shù)額的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

歐美發(fā)達(dá)國(guó)家大多都構(gòu)建了較為完善的失地農(nóng)民利益保障機(jī)制，而且在此基礎(chǔ)上政府部門嚴(yán)格規(guī)范對(duì)征地的流程步驟和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并大力推動(dòng)中小型企業(yè)和周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，有效緩解了社會(huì)矛盾，并在一定程度上解決了失地農(nóng)民的就業(yè)安置問題和財(cái)產(chǎn)權(quán)益問題。

三、城市化進(jìn)程中上海地區(qū)失地農(nóng)民存在問題

（一）權(quán)益問題

土地作為農(nóng)民生活和生存的基本收入保障來源，農(nóng)民在農(nóng)用地有效的承包年限內(nèi)擁有使用權(quán)，農(nóng)民通過耕種農(nóng)作物自給自足并獲取部分收益。隨著城市化進(jìn)程的推動(dòng)和發(fā)展，上海地區(qū)的農(nóng)用地被政府征收用于城市建設(shè)，農(nóng)民失去賴以謀生的土地后，不僅國(guó)家提供的各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼優(yōu)惠政策也無(wú)法再享受，與此同時(shí)也失去了農(nóng)用地耕作帶來的收益，失去了未來因土地增值帶來的經(jīng)濟(jì)回饋。

（二）身份問題

失地農(nóng)民通過安置進(jìn)入新的生活圈后，“被邊緣化”問題卻愈發(fā)明顯。因與居民間就社會(huì)資源的占有問題上仍存在一定差距，進(jìn)入新的社會(huì)環(huán)境后隨著失地農(nóng)民所面臨的社會(huì)環(huán)境和兒女教育問題，使得這些原有的社會(huì)問題在同一衡量標(biāo)準(zhǔn)下更為凸顯，失地農(nóng)民渴求政府能在公平公正的原則上分配社會(huì)資源，訴求新的身份能得到政府和社會(huì)各界的廣泛認(rèn)同。

（三）就業(yè)問題

農(nóng)民失去原有的農(nóng)用地后無(wú)法繼續(xù)正常的耕作農(nóng)作物，就業(yè)問題上升至失地農(nóng)民問題的重要問題。失地農(nóng)民熟練掌握農(nóng)業(yè)耕作技能，但是卻廣泛缺失學(xué)習(xí)和從事第二、三產(chǎn)業(yè)的能力，又因?yàn)槟挲g偏大、學(xué)歷偏低等問題使得失地農(nóng)民在統(tǒng)一的市場(chǎng)就業(yè)環(huán)境之下缺少再就業(yè)的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)力，結(jié)構(gòu)性問題日趨明顯。雖然上海市總體的形勢(shì)相對(duì)較好，調(diào)研發(fā)現(xiàn)有不少失地農(nóng)民群體對(duì)安置后的就業(yè)崗位還算滿意，但是仍沒有對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)問題落實(shí)到全大市范圍，失地農(nóng)民的就業(yè)問題仍存在且與他們?nèi)粘Ｉ?、生產(chǎn)活動(dòng)息息相關(guān)。

（四）教育問題

失地農(nóng)民的教育問題主要是自身接受就業(yè)培訓(xùn)問題和其子女受教育問題。對(duì)于多數(shù)失地農(nóng)民來說，不僅自身缺少接受就業(yè)培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，而且其子女也缺少接受平等教育的機(jī)會(huì)。為了追求農(nóng)民失地后再就業(yè)的目標(biāo)，為了緩解社會(huì)矛盾追求社會(huì)穩(wěn)定，為了實(shí)現(xiàn)教育資源的合理分配和兒童接受教育的公平化，農(nóng)民被征收土地后接受有效的就業(yè)培訓(xùn)是必要的，失地農(nóng)民子女接受良好的教育也是必要的。

四、城市化進(jìn)程中上海地區(qū)失地農(nóng)民解決途徑及對(duì)策

（一）城市化進(jìn)程中上海地區(qū)失地農(nóng)民解決的途徑

政府應(yīng)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)首先應(yīng)提高對(duì)農(nóng)村教育的重視度，加大對(duì)教育資源的投入。上海市各級(jí)政府和相關(guān)部門應(yīng)該持續(xù)提高對(duì)農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的投入，繼續(xù)完善農(nóng)村的教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障農(nóng)村兒童能和城市兒童一樣也能接受到優(yōu)質(zhì)的教育資源，能享受到政府的相關(guān)教育優(yōu)惠政策。政府也要將失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)落實(shí)到實(shí)處，提供優(yōu)質(zhì)的就業(yè)技能培訓(xùn)項(xiàng)目和良好的培訓(xùn)環(huán)境，大力扶持失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，鼓勵(lì)失地農(nóng)民積極再就業(yè)。此外政府還應(yīng)完善農(nóng)村文化建設(shè)，安排合適的文化活動(dòng)場(chǎng)所并配備活動(dòng)設(shè)施，多組織農(nóng)民文化活動(dòng)，豐富農(nóng)民文化生活。

政府應(yīng)完善上海地區(qū)土地管理體制機(jī)制，不斷改進(jìn)土地管理制度并妥善落實(shí)。政府部門要嚴(yán)格規(guī)范征地拆遷程序，要明確界定征地行為的合理性合法性并進(jìn)行評(píng)估比對(duì)，召開聽證會(huì)，設(shè)立民意意見箱，提高被征地農(nóng)民的參與度，廣泛聽取這一群體的意見建議，并設(shè)立相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)征地建設(shè)的工程項(xiàng)目提高管理和審核強(qiáng)度。政府部門要明確界定土地的權(quán)屬關(guān)系，并制定相關(guān)法律法規(guī)予以保障，要利用法律武器對(duì)土地進(jìn)行規(guī)范化管理，基于國(guó)家層面上的全國(guó)土地政策，對(duì)征收土地中存在的土地違法行為制定嚴(yán)厲的處罰方案加大懲治傷害農(nóng)民利益的行為，紀(jì)檢監(jiān)察部門加強(qiáng)管理，堅(jiān)決摒除不良社會(huì)風(fēng)氣和違法違紀(jì)行為。

（二）城市化進(jìn)程中上海地區(qū)失地農(nóng)民問題對(duì)策建議

解決失地農(nóng)民的社會(huì)問題，應(yīng)該從經(jīng)濟(jì)根源出發(fā)，通過提高失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償和安置就業(yè)后的收益來緩解問題。第一，應(yīng)積極鼓勵(lì)用人企事業(yè)單位為失地農(nóng)民提供部分工作崗位，政府部門對(duì)這類招收失地農(nóng)民的企業(yè)單位予以政策上的優(yōu)惠扶持，提供適宜的稅收補(bǔ)貼、稅收減免，并提供一定數(shù)目的資金用于分擔(dān)企業(yè)單位中失地農(nóng)民的工資收入部分。第二，政府應(yīng)結(jié)合各地區(qū)獨(dú)有的特征優(yōu)勢(shì)，扶持建立勞動(dòng)密集型企業(yè)，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，在企業(yè)發(fā)展的同時(shí)帶動(dòng)周邊經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，在一定程度上也妥善解決被征地農(nóng)民問題。第三，政府應(yīng)利用各地區(qū)原有的自然資源，充分發(fā)揮其效用，例如發(fā)展旅游觀光產(chǎn)業(yè)，通過實(shí)現(xiàn)集體資源效用最大化為失地農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)崗位，實(shí)現(xiàn)就近條件下的問題落實(shí)解決。第三，政府部門應(yīng)充分發(fā)揮自身職能，積極鼓勵(lì)失地農(nóng)民接受就業(yè)培訓(xùn)，并正確引導(dǎo)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提供有效的培訓(xùn)項(xiàng)目，增強(qiáng)被征地農(nóng)民的職業(yè)素養(yǎng)和社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)力。第四，政府應(yīng)鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，通過政策扶持、資金支持對(duì)有志向創(chuàng)業(yè)的被征地農(nóng)民予以一定程度上的財(cái)政補(bǔ)貼，并制定相關(guān)地方法規(guī)對(duì)失地農(nóng)民群體中的創(chuàng)業(yè)者予以稅收減免，在法律允許的范圍內(nèi)提供一定的幫助，在資金流轉(zhuǎn)和借貸方面鼓勵(lì)銀行提供一定的優(yōu)惠措施，放低準(zhǔn)入門檻，通過扶持失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)從而創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位促進(jìn)更多剩余勞動(dòng)力再就業(yè)。此外為增加被征地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，為拓寬投資的渠道，政府應(yīng)積極鼓勵(lì)并正確引導(dǎo)被征地農(nóng)民理性進(jìn)行多元化投資，從而獲取投資收益實(shí)現(xiàn)自身財(cái)富的增長(zhǎng)。

與此同時(shí)為減少失地農(nóng)民在轉(zhuǎn)移過程中所需耗費(fèi)的成本，為了更有效的促進(jìn)城市化發(fā)展，政府應(yīng)充分發(fā)揮自身職能。第一，政府部門應(yīng)協(xié)助各級(jí)企事業(yè)單位，為失地農(nóng)民創(chuàng)造更多適宜的工作崗位。第二，政府應(yīng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一就業(yè)制度，促進(jìn)失地農(nóng)民平等就業(yè)，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)勞動(dòng)力的調(diào)節(jié)和配置功能。第三，政府應(yīng)增強(qiáng)失地農(nóng)民的法律意識(shí)，實(shí)現(xiàn)多元化維權(quán)途徑，定期開展法律維權(quán)講堂，積極引導(dǎo)失地農(nóng)民群體利用法律武器保障自身合法權(quán)益。

五、結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)階段我國(guó)仍處于城市化的發(fā)展階段，離全面實(shí)現(xiàn)城市化仍有明顯差距。上海市作為全國(guó)的經(jīng)濟(jì)中心，應(yīng)積極探索更先進(jìn)更有效的失地農(nóng)民問題應(yīng)對(duì)措施，在政府、失地農(nóng)民乃至社會(huì)各界的共同努力下，努力構(gòu)建完善的失地農(nóng)民保障體系，結(jié)合上海地區(qū)失地農(nóng)民的問題，利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)，制定行之有效的措施方案，將解決失地農(nóng)民的對(duì)策落實(shí)到實(shí)處，為解決全國(guó)范圍內(nèi)各省市城市化進(jìn)程中所遇到的共性問題提供有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

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（作者單位：繆成臣 ，上海工程技術(shù)大學(xué)；董艾軒，吉林大學(xué)）