“頂層設(shè)計(jì)+基層服務(wù)”構(gòu)建農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法新模式

文│楊懷偉（北京市房山區(qū)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)）

2018年1月，筆者所在的北京市房山區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所摘牌轉(zhuǎn)型，全員完整編制轉(zhuǎn)型進(jìn)入了北京市房山區(qū)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)，既在預(yù)料之中，又在預(yù)想之外，深切感受到了改革永遠(yuǎn)在路上。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法代替畜牧獸醫(yī)、飼料獸藥等專(zhuān)業(yè)執(zhí)法大勢(shì)所趨，每個(gè)執(zhí)法人員和業(yè)內(nèi)從業(yè)者都要跟上，同時(shí)也應(yīng)該積極思考今后如何開(kāi)展農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作。

“十九大”宣布中國(guó)進(jìn)入新時(shí)代，新時(shí)代，新挑戰(zhàn)，任重道遠(yuǎn)。中國(guó)共產(chǎn)黨十九屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，同意把該方案的部分內(nèi)容按照法定程序提交十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議?！皟蓵?huì)”后，2018年3月，中共中央印發(fā)了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門(mén)結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹執(zhí)行。該方案明確提出“整合組建農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍”，讓我們看到了中國(guó)新時(shí)代努力破解農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法深層矛盾的堅(jiān)定決心。

一、農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法史回眸

全國(guó)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法始于1999年，當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)部開(kāi)始在全國(guó)啟動(dòng)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)，整合執(zhí)法力量，將法律法規(guī)賦予農(nóng)業(yè)部門(mén)的行政處罰職能集中由農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使，形成執(zhí)法合力，提升執(zhí)法效果。

2003年3月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》成為全國(guó)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法啟動(dòng)的標(biāo)志，《農(nóng)業(yè)法》第十一章執(zhí)法監(jiān)督第87條第3款規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)在其職責(zé)范圍內(nèi)健全行政執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行綜合執(zhí)法，提高執(zhí)法效率和水平”。為了貫徹落實(shí)《農(nóng)業(yè)法》，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法逐漸開(kāi)展，至2013年年底，全國(guó)已有29個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的127個(gè)市（地）、1266個(gè)縣成立了綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。浙江、福建、貴州、江蘇、重慶5個(gè)省市還成立了省級(jí)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。全國(guó)四分之一以上的省綜合執(zhí)法率達(dá)到60%，其中，江蘇、浙江、湖南三省綜合執(zhí)法率已達(dá)到90%。

2008年12月，《農(nóng)業(yè)部關(guān)于全面加強(qiáng)農(nóng)業(yè)執(zhí)法 扎實(shí)推進(jìn)綜合執(zhí)法的意見(jiàn)》（農(nóng)政發(fā)[2008]2號(hào)）提出“推進(jìn)綜合執(zhí)法五原則”，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法。實(shí)行農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法，是農(nóng)業(yè)執(zhí)法體制機(jī)制的創(chuàng)新，有工作依據(jù)，有實(shí)踐基礎(chǔ)，應(yīng)堅(jiān)定不移地推進(jìn)。要力爭(zhēng)三年內(nèi)，在全國(guó)農(nóng)業(yè)縣（市、區(qū)）全部實(shí)行綜合執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)行政處罰職能統(tǒng)一行使，執(zhí)法人員統(tǒng)一管理，執(zhí)法力量統(tǒng)一調(diào)度，執(zhí)法文書(shū)統(tǒng)一規(guī)范，為農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作的順利開(kāi)展提供有力的組織保障。

至2010年年底，全國(guó)已有220個(gè)市、2137個(gè)縣開(kāi)展了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法，縣級(jí)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法覆蓋率達(dá)到應(yīng)建比例的91%，15個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）實(shí)現(xiàn)了縣級(jí)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法全覆蓋，浙江、江蘇、福建、湖北、湖南、甘肅、重慶、貴州等8個(gè)?。ㄖ陛犑校┏闪⒘耸〖?jí)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法總隊(duì)，省有執(zhí)法總隊(duì)、市有執(zhí)法支隊(duì)、縣有執(zhí)法大隊(duì)，上下貫通、左右銜接、運(yùn)行有效的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體系基本形成。實(shí)踐證明，實(shí)行綜合執(zhí)法，將有限的執(zhí)法資源進(jìn)行整合，有利于理順農(nóng)業(yè)執(zhí)法體制，有利于形成執(zhí)法合力，有利于提高農(nóng)業(yè)執(zhí)法的權(quán)威性和執(zhí)法效果，有利于保護(hù)農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，符合法律精神和機(jī)構(gòu)改革方向，應(yīng)堅(jiān)定不移地大力推進(jìn)并不斷規(guī)范提高。

2012年10月1日，農(nóng)業(yè)部規(guī)定在全國(guó)開(kāi)始統(tǒng)一使用“農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法標(biāo)識(shí)”。2013年1月，四川省法制辦草擬的《四川省農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法規(guī)定》征集社會(huì)意見(jiàn)。2015年6月29日上午，廣東省農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法監(jiān)督局在廣東省農(nóng)業(yè)廳揭牌成立。到2016年4月，廣東全省有13個(gè)地級(jí)市、47個(gè)縣（市、區(qū)）編辦正式設(shè)立農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，覆蓋率分別達(dá)到59.1%和39.5%。農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法基層覆蓋率明顯偏低。2017年12月29日，江西省新組建的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法總隊(duì)掛牌。

1999年至今19年，2003年3月至今已經(jīng)15年，而2008年12月至今也是將近10年，在全國(guó)來(lái)講，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法推進(jìn)并不順利，走走停停，因此有了開(kāi)啟新時(shí)代之后《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》的“整合組建農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍”頂層設(shè)計(jì)，一股更加強(qiáng)大的改革動(dòng)力正在開(kāi)啟。

二、北京市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的實(shí)踐和探索

北京市朝陽(yáng)區(qū)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)于2002年12月20日正式成立，為了改革試點(diǎn)和貫徹落實(shí)《農(nóng)業(yè)法》，北京市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法逐漸開(kāi)展，該大隊(duì)成為北京市先行者，“朝陽(yáng)模式”運(yùn)行十年，且成績(jī)滿(mǎn)滿(mǎn)，2003年被評(píng)為“全國(guó)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法先進(jìn)單位”，2004年被列為“全國(guó)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法試點(diǎn)單位”，2012年10月被評(píng)為“全國(guó)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法示范窗口單位”。探索形成了“分片管理監(jiān)督，集中執(zhí)法包治；協(xié)調(diào)統(tǒng)一，專(zhuān)業(yè)對(duì)上，各負(fù)其責(zé)”的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法“朝陽(yáng)模式”。

時(shí)代飛快發(fā)展，尤其是北京市農(nóng)業(yè)大發(fā)展，轉(zhuǎn)型升級(jí)，城市化推進(jìn)，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法遇到了新問(wèn)題，產(chǎn)生了新矛盾。例如，“綜合的范圍在現(xiàn)行體制內(nèi)進(jìn)行。綜合執(zhí)法在本級(jí)農(nóng)業(yè)部門(mén)的職責(zé)范圍內(nèi)進(jìn)行，不跨部門(mén)綜合。畜牧獸醫(yī)、水產(chǎn)、農(nóng)機(jī)部門(mén)單獨(dú)設(shè)置的，在各自職責(zé)范圍內(nèi)實(shí)行綜合。”綜合執(zhí)法和專(zhuān)業(yè)執(zhí)法的矛盾非常突出，最后一線(xiàn)執(zhí)法還是“綜而不合”，沒(méi)有形成強(qiáng)大的執(zhí)法合力，浪費(fèi)了執(zhí)法資源和人力物力。

2015年3月，經(jīng)國(guó)務(wù)院和中央編委確定在全國(guó)138個(gè)試點(diǎn)城市，開(kāi)展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)。根據(jù)中編辦、市編辦綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)的部署，北京市平谷、門(mén)頭溝兩區(qū)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作，取得積極成效。北京市平谷區(qū)被確定為農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法體制改革的試點(diǎn)。平谷區(qū)將區(qū)農(nóng)業(yè)局機(jī)關(guān)、區(qū)農(nóng)業(yè)局所屬種子管理站和植物保護(hù)站以及區(qū)農(nóng)業(yè)局農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)，下設(shè)的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所、漁政監(jiān)督管理站、農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理所、種植業(yè)執(zhí)法隊(duì)等所有涉及的農(nóng)業(yè)執(zhí)法職能進(jìn)行整合，設(shè)立統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，整合職責(zé)后，其他部門(mén)不再擔(dān)負(fù)農(nóng)業(yè)執(zhí)法職能。

2017年農(nóng)業(yè)部、中央編辦對(duì)平谷區(qū)、門(mén)頭溝區(qū)兩個(gè)全國(guó)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體制改革試點(diǎn)進(jìn)行了2次調(diào)研活動(dòng)，對(duì)北京的綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作給予充分肯定。調(diào)研組提出，要進(jìn)一步鞏固農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)成果，對(duì)執(zhí)法業(yè)務(wù)科學(xué)、合理分工，形成合力，克服分散執(zhí)法的弱勢(shì)，確保事有人干、責(zé)有人負(fù)，為農(nóng)民增收保駕護(hù)航，為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做出新的貢獻(xiàn)。

2018年1月，筆者所在房山區(qū)為深入強(qiáng)化農(nóng)資監(jiān)管，確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全，房山區(qū)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體制改革于近日完成，新成立的房山區(qū)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)內(nèi)設(shè)2個(gè)科室及7個(gè)執(zhí)法分隊(duì)，分別承擔(dān)動(dòng)物衛(wèi)生、農(nóng)資、漁政監(jiān)管等職能。房山區(qū)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)的成立將進(jìn)一步優(yōu)化資源配置，提升執(zhí)法效能，逐步建立制度規(guī)范、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的行政執(zhí)法監(jiān)管體制，為房山區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)提供法治保障。2018年2月2日，北京市海淀區(qū)農(nóng)業(yè)執(zhí)法大隊(duì)成立。北京市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的實(shí)踐和探索漸入佳境，愿景可期。

三、農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的深層矛盾

隨著農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的試點(diǎn)推進(jìn)，深層矛盾逐步顯露—

首當(dāng)其沖是農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法需要和立法配套制度矛盾。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法頂層設(shè)計(jì)亟待完善，補(bǔ)缺“農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法法”統(tǒng)領(lǐng)協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)法律法規(guī)。目前，《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《畜牧法》《防疫法》《草原法》《漁業(yè)法》《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》以及《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》《獸藥管理?xiàng)l例》《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》等在“執(zhí)法設(shè)計(jì)”上還是彼此分割，各自為戰(zhàn)。從立法層面無(wú)法支撐綜合行政執(zhí)法改革，現(xiàn)行行政執(zhí)法體制機(jī)制和制度設(shè)計(jì)上的缺陷，特別是農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法“立法”缺乏頂層設(shè)計(jì)是當(dāng)前最主要的問(wèn)題，同時(shí)基層對(duì)在哪個(gè)層級(jí)、哪些領(lǐng)域綜合執(zhí)法，綜合執(zhí)法到什么程度，都是摸著石頭過(guò)河，顧慮重重，改革缺乏創(chuàng)造力和動(dòng)力、活力，必須依法明確權(quán)責(zé)。

第二是上無(wú)“國(guó)家隊(duì)”，下無(wú)“工作隊(duì)”，落實(shí)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法以人為本難。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法以人為本還是以建隊(duì)伍為本，還是以干事情為本，是更深層次的矛盾，目前幾乎無(wú)從下手。近20年，隊(duì)伍不能說(shuō)沒(méi)有建立，但是還不完整。最明顯是農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法上無(wú)“國(guó)家隊(duì)”，下無(wú)“工作隊(duì)”。很多農(nóng)業(yè)企業(yè)跨省、跨地區(qū)，乃至是世界性的大公司了，中國(guó)農(nóng)業(yè)是世界農(nóng)業(yè)了，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法應(yīng)該是世界性的、國(guó)際性的，可是我們還沒(méi)有一支隊(duì)伍可以勝任。

第三是常態(tài)化的農(nóng)業(yè)聯(lián)合執(zhí)法和突擊執(zhí)法機(jī)制矛盾。如果在不整合大農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)、不劃轉(zhuǎn)執(zhí)法職能的前提下，依托現(xiàn)有不同農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍，完善工作運(yùn)行機(jī)制開(kāi)展綜合執(zhí)法，能較快捷地組織力量，加強(qiáng)提高執(zhí)法效率，對(duì)違法行為能產(chǎn)生很強(qiáng)的震懾效果。但由于農(nóng)業(yè)聯(lián)合執(zhí)法往往注重執(zhí)法結(jié)果而弱化日常監(jiān)管，容易出現(xiàn)運(yùn)動(dòng)式的突擊執(zhí)法和以罰代管的現(xiàn)象。加之各領(lǐng)域執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和程序的不統(tǒng)一，往往主要以牽頭執(zhí)法部門(mén)的程序?yàn)橹鳎斐梢蛱幹贸绦虻牟灰?guī)范而易引發(fā)執(zhí)法糾紛，在日常執(zhí)法中以城管領(lǐng)域執(zhí)法引發(fā)的糾紛案例較為明顯，聯(lián)合執(zhí)法還處于探索階段，還沒(méi)有成為常規(guī)性綜合執(zhí)法手段。

第四是農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法和領(lǐng)域?qū)I(yè)執(zhí)法的矛盾突出。如果農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法綜合的范圍在現(xiàn)行體制內(nèi)進(jìn)行。綜合執(zhí)法在本級(jí)農(nóng)業(yè)部門(mén)的職責(zé)范圍內(nèi)進(jìn)行，不跨部門(mén)綜合。畜牧、獸醫(yī)、水產(chǎn)、農(nóng)機(jī)、種子、農(nóng)藥部門(mén)單獨(dú)設(shè)置的，只是在各自職責(zé)范圍內(nèi)實(shí)行簡(jiǎn)單綜合。綜合執(zhí)法和專(zhuān)業(yè)執(zhí)法的矛盾非常突出，最后一線(xiàn)執(zhí)法還是“綜而不合”，沒(méi)有形成強(qiáng)大的執(zhí)法合力，浪費(fèi)了執(zhí)法資源和人力物力。

第五是農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行政主管部門(mén)隸屬矛盾。深化農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革離不開(kāi)農(nóng)業(yè)綜合行政改革深入。如果行政主管部門(mén)依法行政不能準(zhǔn)確到位，由于隸屬關(guān)系，農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門(mén)就要照顧主管部門(mén)需要，無(wú)法獨(dú)立執(zhí)法。綜合行政執(zhí)法打破了傳統(tǒng)行政管理審批、監(jiān)督、執(zhí)法于一身的指揮員、運(yùn)動(dòng)員、管理員、裁判員擊鼓傳花方式的閉環(huán)鏈條，實(shí)現(xiàn)了決策、執(zhí)行、監(jiān)督相對(duì)分離，有利于建立統(tǒng)一高效的行政執(zhí)法體制，解決分散、多頭、交叉、盲區(qū)等問(wèn)題。新運(yùn)行模式中綜合執(zhí)法部門(mén)承擔(dān)大部分行政執(zhí)法職責(zé)，行政主管部門(mén)在實(shí)際工作中容易出現(xiàn)弱化或推脫監(jiān)管職責(zé)，導(dǎo)致行政監(jiān)管和行政執(zhí)法不能有效銜接。行政主管部門(mén)與綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)兩者容易產(chǎn)生新的權(quán)責(zé)不清、苦樂(lè)不和、邊界模糊、溝通不暢、交接缺失、業(yè)務(wù)缺位。

四、破解深層矛盾，新時(shí)代對(duì)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法有新要求，頂層設(shè)計(jì)不可或缺

實(shí)行農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法是對(duì)現(xiàn)行行政執(zhí)法體制的創(chuàng)新和改革，是對(duì)權(quán)力利益格局的重新調(diào)整，必然會(huì)遇到到眾多的問(wèn)題和阻力。在這個(gè)過(guò)程中，黨委政府的改革意識(shí)，特別是主要負(fù)責(zé)人對(duì)綜合行政執(zhí)法改革的認(rèn)識(shí)、決心和魄力是改革成敗的關(guān)鍵。首先要充分認(rèn)識(shí)到綜合行政執(zhí)法改革的必要性和重要意義。在新的歷史時(shí)期，黨委政府要將推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革納入“黨的建設(shè)”，全面推進(jìn)依法治國(guó)，把握綜合行政執(zhí)法改革的歷史意義，制定綜合行政執(zhí)法改革“路線(xiàn)圖”和“時(shí)間表”，下大力氣推動(dòng)，讓人民群眾看得見(jiàn)、摸得著、有獲得感。

問(wèn)題是時(shí)代的聲音，人民心聲是改革所向。從1999年算起，近二十年的實(shí)踐表明，大力推行農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要，順應(yīng)了社會(huì)發(fā)展管理要求，是提升政府治理能力的重要舉措，必須堅(jiān)定不移地克服困難向前推進(jìn)。因此，中共中央《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》明確提出深化行政執(zhí)法體制改革。深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對(duì)集中行政處罰權(quán)，是深化機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)。根據(jù)不同層級(jí)政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，大幅減少執(zhí)法隊(duì)伍種類(lèi)，合理配置執(zhí)法力量。一個(gè)部門(mén)設(shè)有多支執(zhí)法隊(duì)伍的，原則上整合為一支隊(duì)伍。推動(dòng)整合同一領(lǐng)域或相近領(lǐng)域執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行綜合設(shè)置。完善執(zhí)法程序，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確提出：（三）完善市場(chǎng)監(jiān)管和執(zhí)法體制。改革和理順市場(chǎng)監(jiān)管體制，整合監(jiān)管職能，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)同，形成市場(chǎng)監(jiān)管合力。深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對(duì)集中行政處罰權(quán)，整合精簡(jiǎn)執(zhí)法隊(duì)伍，解決多頭多層重復(fù)執(zhí)法問(wèn)題。一個(gè)部門(mén)設(shè)有多支執(zhí)法隊(duì)伍的，原則上整合為一支隊(duì)伍。推動(dòng)整合同一領(lǐng)域或相近領(lǐng)域執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行綜合設(shè)置。減少執(zhí)法層級(jí)，推動(dòng)執(zhí)法力量下沉。完善執(zhí)法程序，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

新時(shí)代，新要求，破解深層矛盾，新時(shí)代對(duì)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法有新要求，頂層設(shè)計(jì)不可或缺。頂層設(shè)計(jì)至少有兩點(diǎn)迫在眉睫需要全力落實(shí)—

第一是立法先行。不難看出，頂層設(shè)計(jì)頂層要求，啃最硬的骨頭，拆最牢的藩籬。一分部署，九分落實(shí)。隨著深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，國(guó)家應(yīng)該盡快對(duì)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法開(kāi)展立法，制定《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法法》，打破部門(mén)利益本位主義，系統(tǒng)修訂《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《畜牧法》《防疫法》等涉農(nóng)法律法規(guī)，進(jìn)一步科學(xué)立法，梳理建立兼顧綜合與專(zhuān)業(yè)的協(xié)同協(xié)調(diào)協(xié)作，建立綜合與專(zhuān)業(yè)一體一致一同的“綜合農(nóng)業(yè)法體系”。整合出臺(tái)可以支撐農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的“農(nóng)業(yè)法典”或者“農(nóng)業(yè)綜合法典”，而不是停留在疊加零零碎碎的“農(nóng)業(yè)綜合法匯編”，對(duì)于農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的頂層設(shè)計(jì)成敗至關(guān)重要。

第二是建立“國(guó)家隊(duì)”?！渡罨h和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》明確提出，整合組建農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍“由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部指導(dǎo)”，而“指導(dǎo)”大有學(xué)問(wèn)。筆者認(rèn)為還是要建立“農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法國(guó)家隊(duì)”來(lái)引領(lǐng)指導(dǎo)，第一是直接辦理全國(guó)性的大案要案，辦理跨省、跨地區(qū)，乃至世界性的大案要案，第二是“指導(dǎo)”需要親身實(shí)踐，“指導(dǎo)”需要龍頭示范。建立“農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法國(guó)家隊(duì)”就是打造全國(guó)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的核心品牌?！皣?guó)家隊(duì)”示范的引領(lǐng)作用大大強(qiáng)于一般的示范點(diǎn)，以上率下，提綱挈領(lǐng)，事半功倍。

五、破解深層矛盾，跨農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的新模式——“街鄉(xiāng)吹哨，部門(mén)報(bào)到”是基層“大招”

新時(shí)代是黨領(lǐng)導(dǎo)一切的時(shí)代。破解深層矛盾既是理論問(wèn)題，也是實(shí)踐問(wèn)題，還是領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題。2018年，北京市由平谷區(qū)首創(chuàng)的“街鄉(xiāng)吹哨，部門(mén)報(bào)到”模式被寫(xiě)入北京市政府工作報(bào)告，也成為北京市黨建工作的重要內(nèi)容。實(shí)現(xiàn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”是首都北京城市治理以及鄉(xiāng)村治理的一項(xiàng)重大改革，這個(gè)以“第一政府”為核心的基礎(chǔ)性跨農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法、“跨部門(mén)綜合執(zhí)法”模式具有普遍意義，讓我們破解農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法深層矛盾多了信心。

1.“第一政府”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，強(qiáng)化“第一政府”地位，從下往上推動(dòng)基礎(chǔ)性聯(lián)合執(zhí)法。北京的“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”提示我們，過(guò)去，“綜合的重點(diǎn)在縣級(jí)”這塊骨頭太大了。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革動(dòng)力作用點(diǎn)在縣一級(jí)，忽視了街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但是街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)“小政府”無(wú)論在農(nóng)村振興還是城市治理中處于基礎(chǔ)地位，是真正的“第一政府”。北京的“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”就是把聯(lián)合執(zhí)法綜合執(zhí)法模式的再創(chuàng)新再深入再綜合再下放，把農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法“放管服”一竿子捅到了底，進(jìn)一步明確街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)籌職責(zé)，推動(dòng)精準(zhǔn)監(jiān)管執(zhí)法和農(nóng)村精細(xì)化治理、城市精細(xì)化治理。合理劃分事權(quán)關(guān)系并推動(dòng)執(zhí)法重心下沉。核心是通過(guò)下放執(zhí)法權(quán)，真正解決“看得見(jiàn)的管不著，管得著的看不見(jiàn)”和不同層級(jí)執(zhí)法權(quán)重復(fù)配置、多層執(zhí)法的問(wèn)題。為此，要在上級(jí)政府工作部門(mén)已明晰的權(quán)力清單和責(zé)任清單的基礎(chǔ)上，按照事權(quán)重新劃分和調(diào)整的范圍，隨即調(diào)整權(quán)力清單和責(zé)任清單，推動(dòng)執(zhí)法權(quán)屬地實(shí)施，進(jìn)一步強(qiáng)化屬地責(zé)任。上級(jí)執(zhí)法部門(mén)主要負(fù)責(zé)執(zhí)法指導(dǎo)協(xié)調(diào)、執(zhí)法監(jiān)督等，讓更多日常執(zhí)法工作由街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)“小政府”基層執(zhí)法部門(mén)承擔(dān)?？h級(jí)必須按照網(wǎng)格化管理模式，進(jìn)一步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）延伸，構(gòu)建以“街鄉(xiāng)”為重心、中心、核心的基礎(chǔ)執(zhí)法體系。

2.執(zhí)法隊(duì)+服務(wù)隊(duì)，雙向執(zhí)法普法服務(wù)，五指握拳，增強(qiáng)綜合執(zhí)法效能。執(zhí)法就要普法，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革后，“游擊隊(duì)”成了“正規(guī)軍”，“正規(guī)軍”要雙向著力執(zhí)法普法，即對(duì)外宣傳普法，執(zhí)法就是普法，同時(shí)對(duì)內(nèi)專(zhuān)業(yè)精準(zhǔn)學(xué)法研法，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。內(nèi)外兼修有五根“手指”，五個(gè)“抓手”。一指管理。打鐵還要自身硬，創(chuàng)新管理挖潛力。抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干組建一支跨部門(mén)跨行業(yè)的現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，按照行業(yè)分類(lèi)設(shè)立若干專(zhuān)業(yè)小組，實(shí)施聯(lián)合現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法和專(zhuān)業(yè)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，使現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法工作的“散亂多”現(xiàn)象得到有效解決。二指學(xué)習(xí)。健全完善培訓(xùn)和學(xué)習(xí)輪訓(xùn)制度，提高執(zhí)法人員素質(zhì)。定期集中培訓(xùn)、以會(huì)代訓(xùn)、外派學(xué)習(xí)、相互交流等，提高執(zhí)法人員對(duì)法律法規(guī)的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)行政執(zhí)法能力和對(duì)行政違法行為的調(diào)查處理能力。三指外力。人人執(zhí)法是法律社會(huì)性的本質(zhì)要求，充分利用執(zhí)法隊(duì)伍之外的社會(huì)力量，向上級(jí)、事業(yè)、企業(yè)或高校借、租或聯(lián)合開(kāi)展人員培訓(xùn)等方式，借力社會(huì)各界，使執(zhí)法人員能適應(yīng)新時(shí)代的專(zhuān)業(yè)知識(shí)跳躍發(fā)展，增強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍效能，提高執(zhí)法經(jīng)費(fèi)效率。四指考核。開(kāi)放式評(píng)價(jià)考核綜合執(zhí)法。結(jié)合國(guó)家公務(wù)員考核建立健全對(duì)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)及執(zhí)法人員工作的評(píng)價(jià)、考核機(jī)制，適度開(kāi)放引入社會(huì)、第三方考核評(píng)價(jià)。五指“工作隊(duì)”。這是大拇指，為人民點(diǎn)贊。建設(shè)“農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作隊(duì)”，轉(zhuǎn)變執(zhí)法機(jī)制為執(zhí)法服務(wù)。同時(shí)，擴(kuò)大發(fā)展編外執(zhí)法輔助人員，嚴(yán)格管理編外執(zhí)法輔助人員，提高綜合素質(zhì)。

3.合力打破藩籬，三個(gè)統(tǒng)籌推動(dòng)“跨農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法”。天下大勢(shì)，分久必合合久必分，一方面社會(huì)發(fā)展，一個(gè)趨勢(shì)是條塊分割，越分越細(xì)，越來(lái)越專(zhuān)業(yè)，籬笆越來(lái)越密，順流而下，或者在原地打轉(zhuǎn)，執(zhí)法資源被肢解破碎軟弱無(wú)力；另一方面社會(huì)發(fā)展動(dòng)力的根本在合力，在團(tuán)結(jié)，在統(tǒng)一。進(jìn)行綜合行政執(zhí)法全方位立體跨時(shí)空整合，正是“大部門(mén)制”改革背景下推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變的有效途徑之一，即統(tǒng)籌推進(jìn)跨部門(mén)、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法，只設(shè)立一個(gè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌屬地所有行政執(zhí)法職能。

為此需要三個(gè)統(tǒng)籌。一是統(tǒng)籌監(jiān)管和執(zhí)法，堅(jiān)持依法行政。綜合執(zhí)法部門(mén)承擔(dān)大部分行政執(zhí)法職責(zé)，主管部門(mén)應(yīng)在實(shí)際工作中強(qiáng)化指導(dǎo)和監(jiān)管等職責(zé)，加強(qiáng)信息溝通，使行政監(jiān)管和行政執(zhí)法有效銜接。二是統(tǒng)籌“大”綜合與“小”專(zhuān)業(yè)?！按蟆本C合要有，是全面推進(jìn)宣傳、常態(tài)檢查等，解決一般性普遍問(wèn)題；“小”專(zhuān)業(yè)也要有，是突擊隊(duì)、敢死隊(duì)，必須要啃硬骨頭，解決重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。門(mén)外綜合行政執(zhí)法與門(mén)內(nèi)專(zhuān)業(yè)執(zhí)法長(zhǎng)久并存，一味降低專(zhuān)業(yè)技術(shù)要求勢(shì)必法律糾紛多發(fā)，降低執(zhí)法效率，提高執(zhí)法成本。三是統(tǒng)籌難點(diǎn)和重點(diǎn)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向。著眼于解決人民群眾最盼最急最憂(yōu)的突出問(wèn)題，確定立體綜合行政執(zhí)法，緊密結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，充分考慮執(zhí)法環(huán)境和執(zhí)法水平，突出執(zhí)法重難點(diǎn)領(lǐng)域。將區(qū)域重點(diǎn)工作和行政管理體制設(shè)計(jì)等相互結(jié)合，區(qū)別預(yù)設(shè)。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法不只是農(nóng)業(yè)的事情，而是全社會(huì)的需要。

4.打造綜合執(zhí)法“平臺(tái)＋”體制機(jī)制，精算整合跨行業(yè)合力。三百六十行，行行要執(zhí)法。即在同一行業(yè)或不同行業(yè)中，整合職責(zé)相近或相關(guān)的執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行綜合行政執(zhí)法。筆者所在的房山區(qū)為落實(shí)全市《關(guān)于黨建引領(lǐng)街鄉(xiāng)管理體制機(jī)制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”的實(shí)施方案》的“黨建”任務(wù)，2018年將組建市區(qū)兩級(jí)城市管理委指揮中心。這個(gè)中心正是“街鄉(xiāng)吹哨，部門(mén)報(bào)到”的一種人員制度設(shè)計(jì)。在區(qū)級(jí)層面成立城市管理指揮中心，由一名主管副區(qū)長(zhǎng)任指揮中心主任，區(qū)城管委主任擔(dān)當(dāng)指揮中心常務(wù)副主任，再派一名區(qū)城管委副主任到指揮中心常年坐班處理日常事務(wù)。在街鄉(xiāng)層面，房山區(qū)的28個(gè)街鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐一成立管理指揮分中心。同時(shí)構(gòu)建綜合執(zhí)法平臺(tái)，打造“平臺(tái)＋”體制機(jī)制，依托平臺(tái)，把區(qū)級(jí)指揮中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)指揮分中心、街道社區(qū)等基層單位連接到一起。街道社區(qū)發(fā)現(xiàn)違法問(wèn)題時(shí)，通過(guò)綜合執(zhí)法平臺(tái)這個(gè)載體“吹哨”，把問(wèn)題報(bào)告給市區(qū)兩級(jí)城市管理指揮中心，大約10個(gè)區(qū)級(jí)政府部門(mén)的工作人員、執(zhí)法人員要下沉到指揮中心里執(zhí)法。

“頂層＋基層”合力改革努力破解深層矛盾。進(jìn)入新時(shí)代，改革農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的光明前景前所未有，改革農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的艱巨挑戰(zhàn)也前所未有。40年前改革開(kāi)放的聲聲春雷從農(nóng)業(yè)轟然響起，喚醒一個(gè)時(shí)代的蓬勃生機(jī)；40年后機(jī)構(gòu)改革的陣陣“哨音”在春天脆鳴，更催發(fā)新時(shí)代農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法奮斗昂揚(yáng)。