我國地下水漏斗區(qū)耕地輪作休耕制度試點(diǎn)成效及對(duì)策建議①

趙其國，沈仁芳，滕 應(yīng)，李秀華

我國地下水漏斗區(qū)耕地輪作休耕制度試點(diǎn)成效及對(duì)策建議①

趙其國，沈仁芳，滕 應(yīng)，李秀華

(中國科學(xué)院南京土壤研究所，南京 210008)

地下水嚴(yán)重超采已成為制約河北省經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要因素，開展地下水漏斗區(qū)耕地輪作休耕制度試點(diǎn)工作對(duì)地下水超采綜合治理和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。本文在實(shí)地調(diào)研考察和專題研討的基礎(chǔ)上，全面系統(tǒng)總結(jié)了河北省地下水漏斗區(qū)耕地輪作休耕制度試點(diǎn)工作進(jìn)展和成效，分析了存在的問題，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議，為開展我國地下水漏斗區(qū)耕地輪作休耕制度試點(diǎn)工作提供借鑒。

地下水漏斗區(qū)；耕地輪作休耕；綜合治理；體制機(jī)制；對(duì)策建議

河北是全國13個(gè)糧食生產(chǎn)核心區(qū)之一，也是嚴(yán)重的資源型缺水省份，耕地畝均水資源占有量?jī)H200 m3，為全國平均值的1/10，水資源環(huán)境安全面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，農(nóng)業(yè)用水與糧食生產(chǎn)矛盾突出，地下水長(zhǎng)期超采嚴(yán)重制約了河北平原地區(qū)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)。20世紀(jì)80年代以來地下水使用量迅速增加，30年來已累計(jì)超采1 500億m3，形成了大范圍的地下水降落漏斗復(fù)合群，加上地表水利工程大量修建等人為攔蓄活動(dòng)，誘發(fā)了一系列的嚴(yán)重環(huán)境地質(zhì)問題，如地面沉降、地裂縫災(zāi)害、河水干涸斷流、濕地萎縮等，而且地下水漏斗面積仍然呈不斷擴(kuò)大態(tài)勢(shì)[1-2]。

為了解決河北漏斗地區(qū)地下水超采問題，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提升耕地潛在綜合產(chǎn)能，實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略。習(xí)近平總書記明確指出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，要強(qiáng)化地下水保護(hù)與超采區(qū)治理，逐步實(shí)現(xiàn)地下水采補(bǔ)平衡。2016年6月農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦等10部委聯(lián)合印發(fā)了《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》，將河北省黑龍港流域深層地下水漏斗區(qū)列為季節(jié)性休耕試點(diǎn)區(qū)。因此，河北省委省政府高度重視探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)工作，作為事關(guān)全省農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的民生工程，對(duì)保障華北平原農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和國家糧食安全具有重要戰(zhàn)略意義。

基于此，中國科學(xué)院學(xué)部咨詢項(xiàng)目“探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)問題咨詢研究”專家組于2017年6月25日—28日，對(duì)河北省石家莊、衡水、滄州等深層地下水漏斗區(qū)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查與考察，聽取了地方政府和有關(guān)專家匯報(bào)，充分交流了地下水漏斗區(qū)耕地輪作休耕制度試點(diǎn)工作的實(shí)施進(jìn)展情況，深入分析了目前存在的主要問題及其成因，并在此基礎(chǔ)上，提出了針對(duì)性的對(duì)策建議。

1 試點(diǎn)模式及成效

河北省按照黨中央關(guān)于探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)的重大戰(zhàn)略部署，以統(tǒng)籌“休耕與生產(chǎn)”和“節(jié)水與穩(wěn)糧”兩個(gè)關(guān)系為指導(dǎo)，劃定了休耕重點(diǎn)區(qū)域，把地下水超采嚴(yán)重的黑龍港漏斗區(qū)定為小麥生產(chǎn)非優(yōu)勢(shì)區(qū)，適當(dāng)壓減小麥種植面積，實(shí)施季節(jié)性休耕。2016年在全省6個(gè)市55個(gè)縣實(shí)施了季節(jié)性休耕面積12萬hm2，2017年國家下達(dá)了8萬hm2。通過試點(diǎn)工作實(shí)施，休耕減少了灌溉水使用，減少開采深層地下水，畝均節(jié)水180 m3，畝均化肥使用量減少26 kg，農(nóng)藥使用量減少0.5 kg。同時(shí)在小麥高產(chǎn)區(qū)發(fā)展節(jié)水增效技術(shù)，推廣花生、雜糧雜豆高效輪作種植模式。當(dāng)前河北省正在進(jìn)一步優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，不斷推動(dòng)全省地下水漏斗區(qū)耕地輪作休耕制度試點(diǎn)工作，為深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做出貢獻(xiàn)。

1.1 休耕模式

根據(jù)水資源緊缺特點(diǎn)，因地制宜創(chuàng)建可行性的輪作休耕模式與耕作制度。發(fā)展節(jié)水型農(nóng)業(yè)，減少水資源消耗，最大限度地保護(hù)水資源，推行以節(jié)水為主要目的的耕地輪作休耕制度，是地下水漏斗區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

河北省耕地休耕主要有季節(jié)性休耕和周年休耕兩種，其次為永久休耕。選擇的休耕區(qū)域主要是在地下水短缺、中低產(chǎn)田和一年二熟區(qū)。

1) 季節(jié)性休耕。①冬閑夏種模式：實(shí)行“兩熟改一熟，旱季休耕，雨季種植”，即冬季不種植冬小麥等冬作物而進(jìn)行休耕(冬閑)，只種一季雨養(yǎng)作物(如春播玉米、谷子、甘薯、花生、雜糧、雜豆等)，其復(fù)種方式為：冬閑(冬季休耕)-玉米(或谷子、甘薯、花生等)；②冬肥夏種模式：即冬季種植綠肥養(yǎng)地，夏季一季作物，形成的復(fù)種方式為：冬肥(冬季綠肥，如二月蘭、冬油菜)-玉米(或谷子、甘薯、花生等)，這對(duì)提高土壤肥力具有積極意義和明顯效果；③冬作夏閑模式：冬季種植冬作物(如冬小麥)，夏季休閑(休耕)，形成的復(fù)種方式為：冬作物(冬小麥)-夏閑(休耕)；④冬作夏肥模式：冬季種植作物(如冬小麥)，夏季種植綠肥養(yǎng)地，形成的復(fù)種方式為：冬作物(冬小麥)-夏肥(田菁、BMR甜高粱、蘇丹草、豇豆、檉麻、苦豆子等)[3]。

2) 周年休耕。在嚴(yán)重障礙性耕地實(shí)行全年休耕。其休耕方式有：①全年休閑，不種任何作物(包括綠肥)，任其休閑；②全年種植一季冬綠肥；③全年種植一季夏綠肥；④全年綠肥覆蓋，實(shí)行“冬綠肥-夏綠肥”一年兩季綠肥。全年全部種植翻壓綠肥，然后根據(jù)休耕效果決定休耕年限。種植綠肥的休耕模式，主要以改良土壤、增肥地力為目的?？煞N植的冬綠肥有：二月蘭、毛葉苕子等；可種植的夏綠肥有：田菁、BMR甜高粱、蘇丹草、豇豆、檉麻、苦豆子等。

3) 永久休耕。河北壩上地區(qū)是典型的農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)，土地沙化、鹽漬化和水土流失等問題不斷出現(xiàn)，生態(tài)退化較為嚴(yán)重，該區(qū)主要推行永久休耕模式，即將原先種植蔬菜和糧食的耕地改種豆科牧草，如紫云英、苜蓿等，這既能減少土地沙化，降低水土流失，控制地下水開采，又能培肥土壤[4-5]。

1.2 輪作模式

主要在濱海平原地區(qū)推行“草田輪作”模式。在濱海平原中、低產(chǎn)田種植2 ~ 5 a豆科牧草，然后翻壓輪種2年農(nóng)作物。該模式兼顧作物生產(chǎn)與土壤改良增肥，具有節(jié)肥(減少肥料投入)、增效的效果。具體復(fù)種輪作方式如下：①苜蓿(2 ~ 5 a)→冬小麥-夏玉米(2 a)→苜蓿(2 ~ 5 a)；②苜蓿(2 ~ 5 a)→夏玉米(2 a)→苜蓿(2 ~ 5 a)，等等。根據(jù)初步試驗(yàn)與研究結(jié)果，共有以下幾方面可進(jìn)一步研究推廣：春玉米-冬綠肥套播利用模式；春花生-冬綠肥復(fù)種利用模式；中重度鹽堿地綠肥改良模式(周年休耕模式)；苜蓿-冬小麥-夏玉米輪作模式。

1.3 成效

上述輪作休耕模式在河北省黑龍港低平原區(qū)的滄州、衡水、邯鄲、邢臺(tái)等市進(jìn)行了規(guī)模化示范推廣，兩年來，示范區(qū)土壤有機(jī)質(zhì)提高8.6%，土壤全氮、速效磷、速效鉀含量平均提高15.8%，作物(牧草)產(chǎn)量提高26.5%，節(jié)省化肥18.5%，每畝節(jié)本增效186元。河北省景縣通過實(shí)施“耕地季節(jié)性休耕試點(diǎn)”項(xiàng)目，減少一季小麥種植，全縣年可節(jié)約地下水1 950萬m3，節(jié)水效果十分顯著。滄州市實(shí)施“一季休耕、一季雨養(yǎng)”的耕地輪作休耕模式，2016年實(shí)施季節(jié)性休耕面積2.41萬hm2，取得了顯著的節(jié)水(5 800萬m3)、節(jié)肥(1.27萬t)、節(jié)藥(0.18萬t)效果，既節(jié)約了資源，又保護(hù)了生態(tài)，促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民增收，達(dá)到“一舉多得”目標(biāo)。

2 輪作休耕的配套措施與體系

2.1 地下水超采綜合治理

以節(jié)水為核心，通過種植制度調(diào)整、調(diào)水等替代措施，改變漏斗區(qū)的生產(chǎn)面貌。實(shí)施“調(diào)、節(jié)、引、蓄、管”等五措并舉，形成從源頭-田間-工程-管護(hù)于一體的綜合治理體系。

1) “調(diào)”。河北省地下水漏斗區(qū)耕地的休耕不是不耕種，更不是撂荒，而是種植制度調(diào)整的過程。圍繞節(jié)水壓采穩(wěn)糧，著力調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，以水定業(yè)，制定以種植大豆、飼料玉米為主的品種結(jié)構(gòu)調(diào)整方案，實(shí)施非農(nóng)作物替代、推廣節(jié)水抗旱品種等措施[6]。例如黑龍港地區(qū)探索了“一季休耕，一季雨養(yǎng)”條件下的休耕制，結(jié)果表明選擇種植生長(zhǎng)期為120 d的如登海605品種，其產(chǎn)量和經(jīng)濟(jì)效益較好，播期以6月初較為適宜，最好是趁雨播種，可有效利用自然降水，減少灌溉用水。此外，還成功建立了季節(jié)性休耕條件下高丹草雨養(yǎng)種植示范區(qū)、“油葵+”節(jié)水種植模式示范區(qū)。

2) “節(jié)”。圍繞以提高水資源利用效率為目標(biāo)，以水定產(chǎn)，大力發(fā)展節(jié)水灌溉。在地下水漏斗區(qū)，發(fā)展噴灌、微灌高效節(jié)水灌溉措施；實(shí)施微咸水與地表水輪灌或混合灌溉，加大微咸水利用量，改善了淺層地下水水質(zhì)。

3) “引”。圍繞緩解資源型缺水現(xiàn)狀，實(shí)施外流域調(diào)水，直接而有效地解決漏斗區(qū)地下水超采問題。通過黃河和衛(wèi)河引水工程，優(yōu)化配置沿線河湖生態(tài)和農(nóng)業(yè)用水；通過南水北調(diào)中線工程水源置換，新增地表水灌溉水量，保證漏斗區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水資源的有效供給。

4) “蓄”。圍繞恢復(fù)調(diào)蓄水功能，加快實(shí)施蓄水工程。在各個(gè)試點(diǎn)區(qū)域，結(jié)合引水調(diào)水工程，對(duì)現(xiàn)有河湖庫渠進(jìn)行清淤疏浚、擴(kuò)容整治，恢復(fù)調(diào)蓄水功能，攔蓄降雨和洪水資源，蓄好外調(diào)水和過境水資源，提高生態(tài)系統(tǒng)涵養(yǎng)功能，大大減少漏斗區(qū)深層地下水的超采使用。

5) “管”。圍繞加強(qiáng)地下水監(jiān)管，從嚴(yán)管控地下水取水管理。制定出臺(tái)了《河北省地下水管理?xiàng)l例》，加強(qiáng)地下水取水管理；劃定了地下水超采區(qū)、禁采區(qū)和限采區(qū)范圍，制定了南水北調(diào)受水區(qū)地下水壓采方案，以及地下水壓采效果評(píng)估方法等，以達(dá)到“控水位、限水量、提水效”的目的。

2.2 構(gòu)建土水監(jiān)測(cè)體系

為了科學(xué)評(píng)估地下水漏斗區(qū)輪作休耕技術(shù)模式的實(shí)施成效，判斷分析地下水和耕地質(zhì)量變化趨勢(shì)以及農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)效能，建立地下水與耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系，是輪作休耕制度的重要內(nèi)容之一。主要包括季節(jié)性休耕監(jiān)測(cè)、耕地質(zhì)量長(zhǎng)期定位監(jiān)測(cè)、耕地質(zhì)量等級(jí)監(jiān)測(cè)、土壤重金屬監(jiān)測(cè)、土壤墑情監(jiān)測(cè)、肥料效應(yīng)監(jiān)測(cè)等。①季節(jié)性休耕監(jiān)測(cè)：在全省6市39個(gè)縣布設(shè)耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)100個(gè)，代表面積6.66萬hm2；②耕地質(zhì)量長(zhǎng)期定位監(jiān)測(cè)：在全省11個(gè)市61個(gè)縣(市、區(qū))設(shè)立國家級(jí)長(zhǎng)期定位監(jiān)測(cè)點(diǎn)63個(gè)；③耕地質(zhì)量等級(jí)監(jiān)測(cè)：建立省級(jí)耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)500個(gè)，其中，糧棉油產(chǎn)地監(jiān)測(cè)點(diǎn)478個(gè)，蔬菜產(chǎn)地監(jiān)測(cè)點(diǎn)22個(gè)；④土壤重金屬監(jiān)測(cè)：全省布設(shè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)6萬多個(gè)，采集土壤樣品65 094個(gè)；⑤土壤墑情監(jiān)測(cè)：在全省設(shè)監(jiān)測(cè)站25個(gè)，定期開展墑情監(jiān)測(cè)，為指導(dǎo)農(nóng)作物適墑播種、田間管理提供可靠依據(jù)；⑥肥料效應(yīng)監(jiān)測(cè)：在全省建立40個(gè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)，組織開展了“3414”肥效試驗(yàn)和肥效監(jiān)測(cè)。上述這些監(jiān)測(cè)工作，對(duì)地區(qū)不同耕地的肥力變化起到良好的監(jiān)控與改良作用。同時(shí)，全省還加強(qiáng)完善漏斗區(qū)地下水動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作，建立土水一體化監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系和數(shù)據(jù)信息共享平臺(tái)。

2.3 建設(shè)機(jī)制與體制

加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全機(jī)制，協(xié)同配合，形成合力，農(nóng)業(yè)廳合同相關(guān)部門建立了輪作休耕制度試點(diǎn)協(xié)同機(jī)制，協(xié)同推進(jìn)試點(diǎn)工作落實(shí)；強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，以市、縣為抓手，層層簽訂責(zé)任狀，試點(diǎn)任務(wù)分解到基層、農(nóng)戶、地塊，以種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營(yíng)為主體，集中整體推進(jìn)；水權(quán)分配制度，水權(quán)交易辦法，推廣了“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)改革模式；土地流轉(zhuǎn)與集中休耕一體化制度，休耕補(bǔ)貼制度等；重視宣傳引導(dǎo)，加大典型培樹，加強(qiáng)督導(dǎo)檢查，強(qiáng)化考核驗(yàn)收，采取獎(jiǎng)懲機(jī)制等多措并舉，上下戮力，取得了較好的進(jìn)展。

3 當(dāng)前實(shí)施輪作休耕制度試點(diǎn)面臨的主要問題

3.1 區(qū)域水資源不平衡性與水生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)功能喪失

河北省地下水問題實(shí)際上是區(qū)域水生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)遭到破壞后引起的問題，過去太行山山前來水，由于建了若干水庫，水均被攔截。要想解決華北地下水的恢復(fù)問題，不能僅抽水而沒有補(bǔ)水，如何解決補(bǔ)水是個(gè)大問題。其次，大型水庫必須排泄，減少水面直接蒸發(fā)損失，加強(qiáng)庫水與地表水、地下水連通循環(huán)，恢復(fù)水生態(tài)系統(tǒng)的涵蓄功能，提高區(qū)域水環(huán)境容量。目前該地區(qū)水環(huán)境容量已經(jīng)為零，環(huán)境污染比缺水問題更嚴(yán)重，現(xiàn)在是有河皆干，有水皆污。據(jù)10年來的跟蹤調(diào)查，河道重金屬已經(jīng)出現(xiàn)超標(biāo)，要改善環(huán)境最根本的還是要恢復(fù)水循環(huán)，恢復(fù)水環(huán)境容量。這不僅會(huì)影響現(xiàn)在的生產(chǎn)問題，將來整個(gè)生態(tài)大系統(tǒng)各個(gè)層面被斷裂，甚至連人類生存都是問題。

3.2 漏斗區(qū)糧食生產(chǎn)與水資源安全的矛盾突出

河北是全國13個(gè)糧食生產(chǎn)核心區(qū)之一。目前，全省仍然有87萬hm2耕地，而且集中在漏斗區(qū)，依靠深層地下水維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，年超采20多億m3深層地下水。同時(shí)，國家劃定“糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)”時(shí)，小麥生產(chǎn)功能區(qū)包括海河流域的河北，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)明確海河流域地區(qū)為補(bǔ)充，也包括了河北。河北同時(shí)面臨著保耕地面積超采地下水維持糧食生產(chǎn)，以及保證用水安全實(shí)行以水定產(chǎn)退減耕地面積的矛盾問題。在當(dāng)前條件下，要保證糧食生產(chǎn)需要超采地下水，同時(shí)要保證用水安全需要退減小麥種植面積。建議國家進(jìn)一步對(duì)河北省糧食安全和水資源安全問題進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，減輕河北省糧食生產(chǎn)壓力，切實(shí)做到藏糧于地，緩解對(duì)深層地下水的超采利用。

3.3 漏斗區(qū)輪作休耕制度的科技支撐基礎(chǔ)不足

圍繞漏斗區(qū)地下水超采綜合治理和休耕制度試點(diǎn)工作，經(jīng)過兩年的努力，河北省啟動(dòng)了多項(xiàng)與調(diào)整種植結(jié)構(gòu)和農(nóng)藝節(jié)水相關(guān)的科研項(xiàng)目，研發(fā)了相應(yīng)的種植技術(shù)模式，包括冬小麥春灌節(jié)水穩(wěn)產(chǎn)配套技術(shù)、小麥保護(hù)性耕作節(jié)水技術(shù)、小麥玉米水肥一體化節(jié)水、蔬菜膜下滴灌水肥一體化節(jié)水等項(xiàng)目，通過這些種植模式的調(diào)整，其節(jié)水效果明顯。但是，這些技術(shù)模式效果的節(jié)水機(jī)制、長(zhǎng)期穩(wěn)定性以及生態(tài)環(huán)境影響等有待進(jìn)一步深入研究。尤其是，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)漏斗區(qū)地下水影響的基礎(chǔ)研究十分缺乏，如漏斗區(qū)輪作休耕模式下地下水循環(huán)要素和淺層地下水補(bǔ)給的時(shí)空演變規(guī)律如何？深層地下水使用后是否可以更新，其更新能力的恢復(fù)變化過程？地下水灌溉-環(huán)境變化-糧食生產(chǎn)之間存在的內(nèi)在關(guān)系如何？如何定量評(píng)價(jià)基于糧食安全的地下水資源承載力大??？以及地下水漏斗區(qū)域環(huán)境質(zhì)量控制與修復(fù)方法等。這些問題的解決可為科學(xué)利用地下水資源和地下水復(fù)合漏斗控制與修復(fù)提供科技支撐[7]。另外，缺乏輪作休耕面積和耕地質(zhì)量動(dòng)態(tài)識(shí)別的遙感監(jiān)測(cè)技術(shù)。由于休耕項(xiàng)目試點(diǎn)范圍大，涉及農(nóng)戶和地塊多，人工核實(shí)難度大，一些地區(qū)在抽查驗(yàn)收時(shí)出現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)面積不實(shí)的問題，需要不斷推進(jìn)休耕地四至信息提取，利用衛(wèi)星遙感技術(shù)核實(shí)休耕地面積，將休耕數(shù)據(jù)納入數(shù)字化管理平臺(tái)。輪作休耕制度試點(diǎn)實(shí)施以來，部分地區(qū)耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)一直沒能獲取，無法評(píng)價(jià)試點(diǎn)成效，需加強(qiáng)遙感實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，建立監(jiān)測(cè)技術(shù)平臺(tái)。

3.4 漏斗區(qū)輪作休耕制度的體制機(jī)制尚不健全

輪作休耕制度是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及土、肥、水、種、密、保、管、工、法等生產(chǎn)和管理要素，需要多個(gè)部門協(xié)同工作。

1) 從組織機(jī)制來看，全省成立了領(lǐng)導(dǎo)小組和專家委員會(huì)，發(fā)布了《河北省季節(jié)性休耕實(shí)施方案》，但是缺乏頂層設(shè)計(jì)，需要制定耕地輪作休耕制度試點(diǎn)的總體規(guī)劃和藍(lán)圖，確定中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)和主要工作任務(wù)。

2) 休耕補(bǔ)貼與其他農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼存在矛盾問題。2016年國家調(diào)整完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策試點(diǎn)工作中給農(nóng)民發(fā)放“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”，一方面鼓勵(lì)農(nóng)民種地，而實(shí)施休耕輪作試點(diǎn)以來，又發(fā)放休耕補(bǔ)貼，另一方面鼓勵(lì)農(nóng)民不種地，兩種補(bǔ)貼政策明顯矛盾。

3) 農(nóng)業(yè)電價(jià)優(yōu)惠與農(nóng)業(yè)水價(jià)改革也存在矛盾。農(nóng)業(yè)電價(jià)優(yōu)惠政策在一定程度上降低了抽取地下水的勞動(dòng)力成本，鼓勵(lì)了老百姓抽水灌溉，而農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，目的是提高水價(jià)，通過價(jià)格杠桿倒逼老百姓節(jié)水，遏制地下水超采活動(dòng)。

4) 休耕補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)單一，不能適時(shí)調(diào)整，影響休耕積極性。由于各種不確定因素的存在，糧食價(jià)格每年會(huì)出現(xiàn)波動(dòng)，但是國家和地方的休耕補(bǔ)助恒定不變，這就導(dǎo)致農(nóng)民休耕的積極性受到影響。糧食價(jià)格低的時(shí)候，農(nóng)民傾向于休耕；糧食價(jià)格高的時(shí)候，農(nóng)民則傾向于種地。這些不確定性會(huì)讓耕地得不到應(yīng)有的保護(hù)，不利于我國耕地輪作休耕制度的實(shí)行。

5) 水權(quán)分配制度、土地流轉(zhuǎn)、考核、監(jiān)督、評(píng)估、激勵(lì)、宣教等機(jī)制也有待進(jìn)一步完善，建立耕地輪休休耕制度試點(diǎn)體系。

4 對(duì)策建議

對(duì)河北省漏斗區(qū)近兩年的耕地輪作休耕制度試點(diǎn)工作的實(shí)施情況、存在的主要問題及其成因分析表明，漏斗區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展與區(qū)域地下水資源安全和水土環(huán)境質(zhì)量存在明顯的不協(xié)調(diào)和難持續(xù)的態(tài)勢(shì)。河北平原是我國的重要糧食生產(chǎn)核心區(qū)與京津冀協(xié)同發(fā)展地區(qū)。國家應(yīng)將維持區(qū)域糧食安全與保障水資源環(huán)境安全放在同等重要的位置上，貫徹落實(shí)五大發(fā)展理念。為此，我們提出如下對(duì)策建議。

4.1 加強(qiáng)漏斗區(qū)水土資源環(huán)境安全戰(zhàn)略規(guī)劃

河北漏斗區(qū)輪作休耕制度本質(zhì)上是解決該地區(qū)水土資源環(huán)境安全問題。河北省漏斗區(qū)的地下水資源與水環(huán)境容量的平衡問題，打破了區(qū)域水生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)，嚴(yán)重制約了漏斗區(qū)耕地的持續(xù)產(chǎn)能，這是整個(gè)華北地區(qū)“抓牛鼻子”的大問題。建議國家加強(qiáng)戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)，研究華北平原漏斗區(qū)糧食安全與水資源環(huán)境安全的協(xié)同戰(zhàn)略規(guī)劃，將河北省地下水漏斗區(qū)水資源治理與京津冀環(huán)境整治和雄安新區(qū)建設(shè)工作結(jié)合起來，統(tǒng)籌考慮解決華北地區(qū)的耕地輪作休耕試點(diǎn)任務(wù)與布局，建立統(tǒng)一機(jī)制、統(tǒng)一發(fā)展理念和生態(tài)建設(shè)理念，積極探索因水制宜、因土制宜的輪作休耕制度體系[8]，建議國家進(jìn)一步對(duì)河北省糧食安全和水資源安全問題進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，減輕河北省糧食生產(chǎn)壓力，切實(shí)做到藏糧于地，緩解對(duì)深層地下水的超采利用。

4.2 加強(qiáng)漏斗區(qū)輪作休耕制度的科學(xué)技術(shù)研究

研究漏斗區(qū)輪作休耕模式下地下水和耕地質(zhì)量的時(shí)空演變規(guī)律，深層地下水可更新能力的變化過程、地下水灌溉-環(huán)境變化-糧食生產(chǎn)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制、基于糧食安全的地下水資源承載力定量評(píng)價(jià)模型、地下水漏斗的控制與修復(fù)方法。研究地下水壓采與農(nóng)業(yè)水平衡的互饋機(jī)制與調(diào)控途徑，研發(fā)農(nóng)業(yè)智能限水、節(jié)水種植、水肥一體化、精確微灌、節(jié)水育種等農(nóng)業(yè)水資源高效利用與節(jié)水農(nóng)業(yè)技術(shù)與設(shè)備；研發(fā)漏斗區(qū)種養(yǎng)生態(tài)節(jié)水循環(huán)農(nóng)業(yè)和特色高值農(nóng)業(yè)模式，漏斗區(qū)耕地輪作休耕與糧食產(chǎn)能提升協(xié)同技術(shù)體系，提出地下水超采和水資源環(huán)境安全保障模式；建立土地-糧食-水資源協(xié)同調(diào)控體系和農(nóng)業(yè)環(huán)境綜合治理與監(jiān)管體系；研發(fā)輪作休耕面積和耕地質(zhì)量動(dòng)態(tài)識(shí)別的遙感監(jiān)測(cè)技術(shù)，構(gòu)建環(huán)境多要素一體化水土資源監(jiān)測(cè)技術(shù)與信息平臺(tái)等[9]。

4.3 加快推進(jìn)漏斗區(qū)輪作休耕制度的體制機(jī)制建設(shè)

1) 協(xié)同配合，統(tǒng)籌管理。建議進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)部牽頭作用，會(huì)同中央農(nóng)辦、財(cái)政部、發(fā)展改革委、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、水利部、食品藥品監(jiān)管總局、林業(yè)局、糧食局等部門和單位，建立耕地輪作休耕制度試點(diǎn)協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)同配合，形成工作合力。盤點(diǎn)各部委政策文件，綜合考慮，達(dá)成共識(shí)，制定一套可行的行動(dòng)指南[10]。

2) 完善機(jī)制，實(shí)施規(guī)范管理。各地區(qū)各部門完善日常檢查、抽查、巡查機(jī)制；建立有效的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)與修復(fù)網(wǎng)絡(luò)，在監(jiān)測(cè)預(yù)警的基礎(chǔ)上，建立試點(diǎn)和推廣區(qū)域的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；完善對(duì)農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的考核機(jī)制；完善對(duì)地方政府的績(jī)效考核機(jī)制；完善對(duì)試點(diǎn)工作實(shí)施的評(píng)估和反饋機(jī)制；完善第三方驗(yàn)收和政策評(píng)估機(jī)制等。

3) 建立生態(tài)補(bǔ)償制度和管理機(jī)制。構(gòu)建實(shí)施耕地輪作休耕的差別補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，建立嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度、補(bǔ)貼補(bǔ)償制度和投入機(jī)制，培育生態(tài)環(huán)保的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制，提高當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷慕?jīng)濟(jì)收益[11]。

4) 輪作休耕規(guī)范化、程序化、制度化管理。國家有關(guān)部門要盡快制定《耕地輪作休耕管理暫行條例》，根據(jù)本地實(shí)際情況制定《耕地輪作休耕的實(shí)施辦法》等政策性文件，把中央的改革成果和設(shè)計(jì)以法律規(guī)范的形式予以鞏固。在立法的制定上，耕地輪作休耕作為土壤污染防治和土壤保護(hù)工作的一部分內(nèi)容，納入目前全國人大正在制定的《土壤污染防治法》專門法律之中。

致謝：感謝河北省農(nóng)業(yè)廳和有關(guān)專家以及項(xiàng)目組全體成員的大力支持。

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Pilot Progress and Countermeasures on Farmland Rotation and Fallow System in the Groundwater Funnel Area of China

ZHAO Qiguo, SHEN Renfang, TENG Ying, LI Xiuhua

(Institute of Soil Science, Chinese Academy of Sciences, Nanjing 210008, China)

The severe over-exploitation of groundwater has become the major constraint to the economic and social development of Hebei Province, China. It is of great significance to carry out pilot program of farmland rotation and fallow system for both comprehensive management of groundwater overdraft and agricultural sustainable development. Based on the investigation and discussion forum, we comprehensively summarized the pilot progress in farmland rotation and fallow system in Hebei Province, analyzed existing problems and put forward countermeasures, which will provide a reference for the pilot program of farmland rotation and fallow system in the funnel area of China.

Groundwater funnel area; Farmland rotation and fallow; Comprehensive management; System and mechanism; Countermeasures

中國科學(xué)院學(xué)部咨詢項(xiàng)目(2016ZWH002A-002)資助。

趙其國(1930—)，男，湖北武漢人，研究員，中國科學(xué)院院士，著名土壤學(xué)家，主要研究領(lǐng)域?yàn)橥寥蕾Y源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。E-mail: qgzhao@issas.ac.cn

10.13758/j.cnki.tr.2018.01.001

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