中美畜禽屠宰監(jiān)管體系比較

高勝普，任　禾，尤　華，張朝明，王　赫，李文合，張寧寧，張新玲

（中國動物疫病預(yù)防控制中心，農(nóng)業(yè)部屠宰技術(shù)中心，北京　100125）

屠宰監(jiān)管職責從商務(wù)部門調(diào)整到農(nóng)業(yè)部門后，監(jiān)管的畜禽品種從生豬擴大到畜禽，監(jiān)管任務(wù)明顯增加，監(jiān)管責任隨之加大。盡管農(nóng)業(yè)部門各級屠宰監(jiān)管體系已基本建立，但是，畜禽屠宰監(jiān)管力量和能力不足的問題仍比較突出，存在監(jiān)管機構(gòu)、人員、經(jīng)費“糧不足、兵不夠、馬不壯”的問題，與監(jiān)管對象的復(fù)雜狀況不相適應(yīng)[1]。為此，我們對中美畜禽屠宰監(jiān)管體系進行了比較研究，從而為切實加強屠宰環(huán)節(jié)監(jiān)管力量和能力建設(shè)，有效提升肉品質(zhì)量安全水平提供啟示。

1　美國畜禽屠宰監(jiān)管體系

美國農(nóng)業(yè)部所屬的食品安全檢驗局（FSIS）負責對肉類、禽類和加工蛋類的監(jiān)管[2]。

1.1　基本定義

FSIS從事畜禽屠宰監(jiān)管和檢驗的人員大致分為6類[3]。

1.1.1食品檢驗員（Food inspectors） 即駐廠檢驗員，主要從事食品安全檢驗工作，負責對聯(lián)邦注冊工廠的畜禽宰前和宰后檢驗（一般情況下，F(xiàn)SIS文件中使用“inspection”來代表我國所說的檢驗檢疫，并沒有針對疫病的檢疫專用詞語。因此本文將FSIS開展的“inspection”統(tǒng)一翻譯為“檢驗”，包括FSIS開展的antemortem inspection（宰前檢驗）和postmortem inspection（宰后檢驗）等），以及加工蛋類的檢驗。同時負責對摻雜使假和污染問題的檢查。

1.1.2消費安全檢驗員（Consumer safety inspectors，CSIs） 負責對全國約6 000家畜禽屠宰廠和加工廠的食品安全狀況監(jiān)督檢查，包括檢查企業(yè)的衛(wèi)生、生產(chǎn)和危害分析及關(guān)鍵控制點（HACCP）計劃等的執(zhí)行情況，依法檢查與消費者保護相關(guān)的正確標識等情況[4]。他們同時負責采集樣品供實驗室分析，在確定不安全或不衛(wèi)生的狀況后，采取執(zhí)法措施。

1.1.3公共衛(wèi)生獸醫(yī)官（Public health veterinarians，PHVs） 負責監(jiān)控動物的健康和疫病狀況，以減少肉類和禽產(chǎn)品的潛在風險，確保動物以人道方式屠宰。公共衛(wèi)生獸醫(yī)官也開展畜禽屠宰廠和加工廠的食品安全檢驗工作。

1.1.4進口檢驗員（Import inspectors）。常駐在美國入境口岸，確保從他國進口的產(chǎn)品正確標識，以及其與國內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品同樣安全。

1.1.5執(zhí)行、調(diào)查和分析官員（Enforcement investigations，and Analysis of fi cers，EIAOs） 負責企業(yè)的綜合食品安全評估，包括確認企業(yè)食品安全防護狀況、企業(yè)加工原料的性質(zhì)和來源以及企業(yè)的生產(chǎn)環(huán)境等。執(zhí)行、調(diào)查和分析官員同時負責企業(yè)HACCP計劃和衛(wèi)生標準操作程序（SSOPs）的設(shè)計和驗證，衛(wèi)生效能標準（SPS）、前提方案項目、采樣和微生物檢測等項目的合規(guī)狀況。

1.1.6其他食品安全工作人員 為保障FSIS有效運行的其他人員，包括開展政策制定，數(shù)據(jù)、科學和實驗室分析，財務(wù)、行政、調(diào)查、信息宣傳等工作。

1.2　主管部門

FSIS員工達約9 600名，負責對跨州銷售的企業(yè)進行監(jiān)管，而在本州銷售的由州政府監(jiān)管。FSIS目前共有13個部門，涉及工廠檢驗和執(zhí)行管理、政策與項目發(fā)展、調(diào)查執(zhí)行與審計、財務(wù)、教育與培訓(xùn)、國際合作等業(yè)務(wù)。其中主要由現(xiàn)場運行辦公室負責屠宰檢驗人員的管理。

1.3　監(jiān)管人員

FSIS從事畜禽屠宰檢驗的人員主要包括駐廠檢驗員、消費安全檢驗員和公共衛(wèi)生獸醫(yī)官，他們負責實施屠宰檢驗及相關(guān)監(jiān)督檢查工作。駐廠檢驗員主要負責實施畜禽的宰前檢驗和宰后檢驗，開展摻雜使假和污染問題的檢查等。駐廠檢驗員不是獸醫(yī)官，但必須具備一定的資格。取得這種資格需要通過筆試，并擁有學士學位或在食品加工行業(yè)中有1年以上相關(guān)工作經(jīng)歷。這些檢驗人員均屬政府雇員，并由政府付費，以表示執(zhí)法的公正性。但是其辦公場所和必要設(shè)施需由工廠提供，如果在夜間工作或在周末及節(jié)假日加班則也須由工廠支付工作費用。消費安全檢驗員和公共衛(wèi)生獸醫(yī)官負責指導(dǎo)駐廠檢驗員開展工作，前者側(cè)重于檢驗和企業(yè)控制體系的確認，后者側(cè)重于對疑難疫病的處理及人道屠宰的監(jiān)督等。

1.4　人員職責

FSIS對屠宰場的檢驗檢查分為線上檢驗和線下監(jiān)督檢查，分別由不同的人員負責。實施屠宰線上檢驗的主體是官方的檢驗員，即便他們擁有獸醫(yī)學位，也并非官方獸醫(yī)，需要在上崗前完成課堂培訓(xùn)以及8～12周的上崗培訓(xùn)。線上檢驗主要開展宰后檢驗，即根據(jù)檢驗規(guī)程，對胴體、表皮等進行檢驗。線下檢查主要包括屠宰過程整體衛(wèi)生條件、HACCP計劃的檢查、胴體可接受質(zhì)量水平、去骨肉再檢驗以及終產(chǎn)品標準執(zhí)行情況等。線上檢驗由駐廠檢驗員負責，線下檢查由消費安全檢驗員等負責。但在一些小型屠宰廠，可能會由一名檢驗人員負責宰后檢驗和線下檢查。

1.5　人員數(shù)量

美國FSIS大約有7 500名檢驗員，在全國范圍內(nèi)的1 000多家屠宰企業(yè)從事食品安全檢驗工作。消費安全檢驗員除了對屠宰廠的檢查外，還負責對肉制品加工廠等實施食品安全檢查。美國聯(lián)邦法規(guī)（CFR）規(guī)定以每小時需要檢驗的胴體數(shù)量為基礎(chǔ)計算出所需的檢驗人員。主管檢驗員認為由于屠宰線生產(chǎn)速度過高，不能充分檢驗胴體，或需要進一步檢驗?zāi)承﹦游锏慕】禒顩r時，有權(quán)要求加工廠降低生產(chǎn)線的速度。檢驗員的數(shù)量根據(jù)企業(yè)的規(guī)模、產(chǎn)量、生產(chǎn)班次決定。比如CFR規(guī)定，每小時檢驗量在319～506頭肉豬時，頭、內(nèi)臟、胴體檢驗點分別需要1名檢驗員，而檢驗量在507～540時，則各檢驗點分別需要1名、2名和1名檢驗員等。

1.6　監(jiān)管范圍及內(nèi)容

官方依法依規(guī)對企業(yè)食品安全狀況、摻雜使假問題、衛(wèi)生和質(zhì)量安全體系運行情況等進行監(jiān)督檢查。宰前宰后檢驗是其主體工作。宰前檢驗的主要內(nèi)容是臨床檢查，重點觀察每頭動物的總體狀況，包括頭部、腿部和軀體；反應(yīng)靈敏程度、運動性和呼吸情況；是否存在不正常腫脹或任何其他異常情況等。宰后檢驗主要包括：頭部檢驗、內(nèi)臟檢驗和胴體檢驗。檢驗人員通過感官評定方式檢查胴體和分割肉的疾病、異常和污染狀況。一是看，如觀察膿腫、腫瘤、注射部位病變；二是觸，如觸診組織中的異常腫塊、器官的異常硬度等，三是聞，如聞尿毒癥的尿液氣味、膿腫破裂的氣味、化學氣味等。經(jīng)過檢驗，對于合格產(chǎn)品，根據(jù)不同畜禽種類加施不同的檢驗合格標識，標識中應(yīng)包含“檢驗合格”或“經(jīng)美國檢驗合格”或“經(jīng)美國農(nóng)業(yè)部檢驗合格”（或其任何授權(quán)的縮寫）。

1.7　監(jiān)管體系分析

美國高度重視畜禽屠宰的檢驗和監(jiān)管，法律規(guī)定對肉類和禽類進行持續(xù)的強制性監(jiān)管，制定了詳盡的監(jiān)管程序指令和手冊。同時，投入了巨大的官方力量從事相關(guān)工作，包括對1 000余家屠宰企業(yè)每天的持續(xù)性在線檢驗和現(xiàn)場檢查。這些例行的檢查持續(xù)了110余年，即便在2013年10月美國政府關(guān)停期間還在正常進行。也就是說，美國并沒有因為經(jīng)濟的進步和社會的發(fā)展放松對畜禽屠宰的監(jiān)管，而是通過不斷加強人員力量、強化監(jiān)管內(nèi)容、增強監(jiān)管手段等來保障肉品的質(zhì)量安全。究其原因，一是法規(guī)的穩(wěn)定性。自1906年美國《聯(lián)邦肉類檢驗法》頒布實施以來，其主要框架總體無變動。二是重點監(jiān)管的需要。肉類是具有傳播動物疫病風險的食品，尤其是微生物污染和疫病的潛在風險長期存在，這些需要加強管控。三是文化的形成。駐廠檢驗員的專業(yè)性極強，明白如何做、怎么做能夠有效保障產(chǎn)品質(zhì)量安全。美國農(nóng)業(yè)部負責食品安全的曾任副部長Elisa Murano認為，這種持續(xù)不間斷的檢驗和檢查文化已經(jīng)深入FSIS理念中，F(xiàn)SIS的檢驗員可以抗衡世界上其他任何食品檢驗員。四是落實OIE官方獸醫(yī)制度的需要。OIE 規(guī)定官方獸醫(yī)制度是指由國家獸醫(yī)行政管理部門授權(quán)的獸醫(yī)，對涉及對動物健康和人類安全的動物、動物產(chǎn)品、生物制品等進行獸醫(yī)衛(wèi)生監(jiān)督管理，并承擔相應(yīng)責任的一種制度。官方獸醫(yī)是在國家授權(quán)之下行使職權(quán)，他們不僅有權(quán)對動物及動物產(chǎn)品生產(chǎn)全過程實施動物衛(wèi)生措施的情況進行獨立有效的監(jiān)督，而且還負責簽發(fā)相關(guān)的動物衛(wèi)生證書。

2　中美畜禽屠宰監(jiān)管體系比較

2.1　主管部門

美國FSIS負責對州際銷售的屠宰企業(yè)的監(jiān)管，各州政府則通過肉禽檢驗項目（State meat and poultry inspection，MPI）對在本州范圍內(nèi)銷售的小規(guī)模企業(yè)進行屠宰檢驗。在制定和實施MPI項目時，州政府要與聯(lián)邦政府簽訂協(xié)議，同時要遵循聯(lián)邦法律和FSIS有關(guān)規(guī)定，但相關(guān)要求不能低于聯(lián)邦的規(guī)定和要求。目前有27個州實施了MPI項目，對約2 000家的屠宰加工企業(yè)實施屠宰檢驗。我國由農(nóng)業(yè)部負責屠宰行業(yè)監(jiān)管，在部級層面，主要是制定政策和規(guī)章，而對屠宰廠的日常監(jiān)管、執(zhí)法監(jiān)督和屠宰檢疫則有省級以下農(nóng)業(yè)部門負責。

2.2　監(jiān)管人員

我國畜禽屠宰監(jiān)管人員組成與美國大致相似，主要包括行政人員、監(jiān)督執(zhí)法人員、駐廠官方獸醫(yī)和檢驗人員，以及實驗室檢驗等人員。然而，美國從事牲畜等屠宰檢驗的均為官方人員，包括聯(lián)邦層面的FSIS檢驗員和官方獸醫(yī)。我國則主要是官方獸醫(yī)負責檢疫，企業(yè)品質(zhì)檢驗員負責屠宰產(chǎn)品品質(zhì)檢驗。為彌補官方獸醫(yī)隊伍不足的狀況，很多省份依此聘請動物檢疫協(xié)檢員從事屠宰檢疫。但由于法律法規(guī)缺少對協(xié)檢人員的具體職責等規(guī)定，我國協(xié)檢隊伍法律地位不明確。有的地方的屠宰線檢疫活動完全由協(xié)檢員承擔，而官方獸醫(yī)則偏重于檢疫監(jiān)督、出證等。這些做法雖具有“超前”意識，但是與當前法律法規(guī)規(guī)定的指定獸醫(yī)專業(yè)人員的“協(xié)助”要求不符。

2.3　人員數(shù)量

美國聯(lián)邦層面，除了大約7 500名檢驗員外，F(xiàn)SIS約有1 000名官方獸醫(yī)負責對大約1 000家的屠宰廠實施屠宰檢驗和屠宰時人道處理等工作。據(jù)了解，美國對豬、牛、羊等大牲畜的屠宰在線檢驗均主要是官方檢驗員承擔，對禽類則采取多種檢驗?zāi)Ｊ健?jù)統(tǒng)計，我國全國官方獸醫(yī)約11萬人，而生豬屠宰（廠、點）超過1.12萬家，加上其他畜禽屠宰（廠、點），則有3萬多家。官方獸醫(yī)不僅要承擔屠宰環(huán)節(jié)的檢疫和監(jiān)督執(zhí)法，還要開展其他環(huán)節(jié)的動物疫病防控和監(jiān)督執(zhí)法工作，加上2015年11月1日動物檢疫收費暫停征收后，大量基層差額或自收自支的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的人員經(jīng)費等面臨著巨大的困難，致使官方獸醫(yī)隊伍力量難于滿足實際監(jiān)管任務(wù)需要。

2.4　人員職責

在法定層面，美國的屠宰檢疫由官方實施。檢驗員負責在線檢驗，對于不能確定病變情況，及其他疑難情況的，則由官方獸醫(yī)處理。我國官方檢疫人員職責和美國相似，是按照《中華人民共和國動物防疫法》（以下簡稱《動物防疫法》）《動物檢疫管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，由縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)依法向屠宰場（廠、點）派駐（出）官方獸醫(yī)實施檢疫。出場（廠、點）的動物產(chǎn)品經(jīng)官方獸醫(yī)檢疫合格，加施檢疫標志，并附動物檢疫合格證明。

2.5　監(jiān)管范圍及內(nèi)容

美國官方檢驗人員既負責對疫病和寄生蟲的檢疫，也負責對黃疸等品質(zhì)問題以及糞便、尿液、膽汁、食物、灰塵、毛發(fā)和異物等污染狀況的檢驗。在我國，由于歷史原因，傳染病和寄生蟲的屠宰檢疫由官方獸醫(yī)依據(jù)農(nóng)業(yè)部發(fā)布的屠宰檢疫規(guī)程實施，而傳染病和寄生蟲以外的肉品品質(zhì)檢驗由屠宰企業(yè)品質(zhì)檢驗人員負責[5]，形成檢疫檢驗“雙軌制”[6]。盡管屠宰環(huán)節(jié)質(zhì)量安全管理目前由農(nóng)業(yè)部門負責，但是屠宰檢疫和肉品品質(zhì)檢驗兩條線路的狀況依然未徹底改變，檢疫檢驗工作不同實施主體的問題依然存在。一些地方在屠宰線上設(shè)有官方隊伍和企業(yè)品質(zhì)檢驗人員2支隊伍從事屠宰檢疫檢驗，存在崗位重疊、檢疫檢驗內(nèi)容交叉重復(fù)的狀況；有的屠宰企業(yè)欠缺品質(zhì)檢驗人員，出現(xiàn)以檢疫代替品質(zhì)檢驗的狀況；有的企業(yè)則是由協(xié)檢員或企業(yè)品質(zhì)人員從事在線檢疫檢驗，官方獸醫(yī)則是撤離屠宰線。

3　建立健全我國屠宰監(jiān)管體系的思考

有關(guān)部門可借鑒美國經(jīng)驗，探索建立健全適合我國現(xiàn)狀和發(fā)展需求的屠宰監(jiān)管體系。

3.1　加強駐廠官方獸醫(yī)隊伍建設(shè)

官方獸醫(yī)在屠宰環(huán)節(jié)預(yù)防和控制疫病傳播、監(jiān)督屠宰檢疫檢驗、強化無害化處理、處理疑難檢疫結(jié)果等方面起到至關(guān)重要的作用。建議：一是制定屠宰場駐廠官方獸醫(yī)職責的有關(guān)規(guī)定，明確除了依法實施的動物檢疫之外的職責，包括指導(dǎo)一線檢疫檢驗人員，處理疑難檢疫檢驗結(jié)果等。二是進一步充實基礎(chǔ)官方獸醫(yī)隊伍，加大經(jīng)費投入，強化監(jiān)管人員培訓(xùn)，進一步提高屠宰行業(yè)管理人員能力。

3.2　分類建設(shè)屠宰檢疫檢驗隊伍

一是建立一支不分屬性不分編制的專業(yè)化檢疫隊伍。目前，盡管各省屠宰檢疫的實際實施主體不一，有的省份是以企業(yè)人員、簽約獸醫(yī)或政府聘用的協(xié)檢員為主，有的是官方獸醫(yī)為主，然而在實施效果上基本都能滿足國家規(guī)定的檢疫檢驗要求。為此建議，修訂相關(guān)法規(guī)規(guī)章，明確可以由官方獸醫(yī)、政府聘用的協(xié)檢員或者企業(yè)專業(yè)檢驗人員實施檢疫，但是檢疫檢驗人員必須通過強制性的培訓(xùn)以達到國家規(guī)定的專業(yè)技術(shù)水平，并接受官方獸醫(yī)的監(jiān)督和管理。

二是明確協(xié)檢人員的法律地位。研究出臺屠宰檢疫協(xié)檢人員管理辦法，明確協(xié)檢人員任職資格、承擔職責、考核要求等。建議各地出臺配套實施辦法，安排專項資金，用于協(xié)檢人員基本工資和工作經(jīng)費。

三是加強肉品品質(zhì)檢驗人員的管理。國務(wù)院于2016年年底取消了肉品品質(zhì)檢驗人員職業(yè)資質(zhì)許可，將其納入到獸醫(yī)衛(wèi)生檢驗人員資格統(tǒng)一實施，但是目前尚未明確相應(yīng)的獸醫(yī)衛(wèi)生檢驗人員管理規(guī)定。因此，應(yīng)當盡快制定實施肉品品質(zhì)檢驗人員管理辦法，由農(nóng)業(yè)部制定肉品品質(zhì)檢驗人員資格要求、考核標準等，由各省份實施人員考核和發(fā)證，以推動肉品品質(zhì)檢驗工作的有序開展。

3.3　建立健全法規(guī)標準體系

盡管我國發(fā)布實施了一系列畜禽屠宰檢疫檢驗與監(jiān)管的規(guī)章和規(guī)范性文件，但是在規(guī)范的對象、范圍、可操作性、細致性、實用性等方面還與美國有較大差距。建議加強對檢疫檢驗與監(jiān)管的法規(guī)與標準建設(shè)，包括檢疫檢驗人員崗位的確認、線上檢疫檢驗、線下監(jiān)管、屠宰加工過程監(jiān)控、微生物風險管理，以及對企業(yè)建立的食品安全體系的檢查和確認等。同時加強屠宰信息化建設(shè)，實現(xiàn)監(jiān)督檢查及檢疫檢驗結(jié)果的可追溯，也便于掌握行業(yè)質(zhì)量安全狀況。

3.4　逐步推進屠宰檢疫檢驗“兩檢合一”

一是整合屠宰檢疫檢驗標準和規(guī)程。按照畜禽種類，逐步整合現(xiàn)有的畜禽屠宰產(chǎn)品品質(zhì)檢驗標準和屠宰檢疫規(guī)程，統(tǒng)一為畜禽屠宰檢驗規(guī)程類安全國家標準。二是開展“兩檢合一”試點。各地根據(jù)實際情況，不再分設(shè)屠宰檢疫人員（官方獸醫(yī)）和肉品品質(zhì)檢驗人員，逐步推行由獸醫(yī)衛(wèi)生檢驗人員（可以是官方獸醫(yī)、協(xié)檢員或企業(yè)人員）依據(jù)規(guī)程統(tǒng)一實施屠宰檢疫檢驗。三是修改完善法律法規(guī)。適時修改《動物防疫法》《生豬屠宰管理條例》及配套規(guī)章，將屠宰檢疫人員和肉品品質(zhì)檢驗人員統(tǒng)一為獸醫(yī)衛(wèi)生檢驗人員，負責屠宰環(huán)節(jié)的檢疫檢驗。

參考文獻：

[1] 高勝普，單佳蕾，馬沖，等. 從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推動屠宰產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的思考與建議[J]. 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2017，38（1）：46-52.

[2] FSIS.FSIS History[EB/OL].（2012-05-03）[2018-02-12]. https://origin-www.fsis.usda.gov/wps/portal/informational/aboutfsis/history/.

[3] FSIS. A year in review—2015[R]. Food Safety and Inspection Service，2016.

[4] FSIS.Food Inspector & consumer safety inspector positions [EB/OL].（2017-08-29） [2018-03-11].https://www.fsis.usda.gov/wps/portal/fsis/topics/careers/opportunities-and-types-of-jobs/food-inspector-andconsumer-safety-inspector.

[5] 張朝明，吳晗，李漢堡，等.完善我國屠宰檢驗檢疫制度的思考[J].中國動物檢疫，2017，34（12）：28-31.

[6] 黃岳新.關(guān)于解決生豬屠宰檢疫檢驗雙軌制的思考[J].肉類工業(yè)，2010（9）：1-2.