我國集中連片特困地區(qū)精準(zhǔn)脫貧的難點及對策研究
——以烏蒙山區(qū)為例

韓 斌， 孔繼君， 王 婧

(1.中共云南省委黨校，云南昆明 650111； 2.云南省林業(yè)科學(xué)院，云南昆明 650223；3 昭通行政學(xué)院，云南昭通 657000)

我國扶貧攻堅已進(jìn)入以連片特困地區(qū)為主戰(zhàn)場的新階段，如期實現(xiàn)新階段扶貧攻堅目標(biāo)，對于全面建成小康社會意義深遠(yuǎn)[1-3]。烏蒙山集中連片特殊困難地區(qū)(簡稱烏蒙山區(qū))屬于我國14個集中連片特困地區(qū)之一，范圍包括云南、四川、貴州3個省38個縣(市、區(qū))，其中有32個國家扶貧開發(fā)工作重點縣。根據(jù)第六次人口普查結(jié)果，總?cè)丝诩s 2 253.04萬人，其中鄉(xiāng)村人口約1 667.23萬人，少數(shù)民族人口占總?cè)丝?0.86%，貧困程度深、生態(tài)環(huán)境惡劣、區(qū)域邊緣性強[4-6]?？梢哉f該片區(qū)農(nóng)村貧困問題既有普遍性—貧困面廣、程度深；又有自身特殊性—地處邊遠(yuǎn)，貧困發(fā)生率高，貧困現(xiàn)象復(fù)雜，貧困類型綜合[7-8]。針對區(qū)域性脫貧問題，以烏蒙山區(qū)為研究對象開展研究，其重要意義不言而喻。

1 烏蒙山區(qū)貧困現(xiàn)狀

烏蒙山區(qū)涉及的38個縣(市、區(qū))中15個來自云南，云南省是全國貧困人口數(shù)量最多的省份之一，而云南省每5個貧困人口中就有1個來自昭通市，該地區(qū)貧困發(fā)生率高達(dá) 21.53%[9-10]。昭通市地處烏蒙山區(qū)的腹心地帶，全市11縣(區(qū))除水富縣外，其余10個縣(區(qū))均為國家重點扶持貧困縣和烏蒙山區(qū)涉及縣，是全國和云南省脫貧攻堅的重點區(qū)域。

從昭通市情況來看，作為典型的烏蒙山區(qū)縣份，群眾生存條件極為惡劣，水土流失嚴(yán)重，土壤極其瘠薄，資源性缺水、工程性缺水問題突出，石漠化面積占國土面積16%，25°以上坡耕地總面積比重大，基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重缺乏，深度貧困人口占比大。截至2015年年底，全市戶籍總?cè)丝?99.30萬人，其中貧困人口111.95萬人，貧困人口數(shù)居云南省第1位，依照2010年不變價年收入2 300元標(biāo)準(zhǔn)計算，人均年收入在2 500元以下的絕對貧困人口占76.8%；人均年收入在2 500～3 000元的臨界貧困人口占23.2%。全市146個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或辦事處，85個為貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，占58.21%；全市1 331個村民或居民委員會，其中貧困村825個，占61.98%；11縣(區(qū))中9個縣的貧困村占比在50%以上，其中5個縣占比在70%以上，如大關(guān)縣近90%的行政村屬于貧困村；鄉(xiāng)村1 300 934戶中，有貧困戶370 757戶，占比28.5%；11縣(區(qū))中有6個縣貧困戶占比在30%以上。在貧困戶中，有56.4%的貧困戶(209 046戶)住在危房里；有342 046戶無衛(wèi)生廁所，占92.3%；有131 572戶飲水困難，占35.5%；無安全飲水戶達(dá)105 738戶，占28.5%[9-11]。

2 當(dāng)前烏蒙山片區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作的難點

當(dāng)前該區(qū)域扶貧開發(fā)工作存在針對性和可操作性不強、精準(zhǔn)度差、扶貧措施不到戶等問題，例如在調(diào)研組發(fā)放的 1 565 份問卷中，對“您認(rèn)為當(dāng)前扶貧工作的主要不足在哪里？”該項問題，選擇“對象不精準(zhǔn)”的有292人，占18.65%；選擇“幫扶資金不足”的有776人，占49.58%；選擇“幫扶措施不到位”的有346 人，占22.1%；選擇“沒有因戶施策”的142 人，占9.07%；有10人未作選擇，占0.63%。選擇“幫扶措施不到位”和“沒有因戶施策”兩項之和為31.17%。

2.1 精準(zhǔn)識別難

精準(zhǔn)識別是精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)，精準(zhǔn)識別難的主要原因在于出現(xiàn)了對貧困戶的排斥現(xiàn)象，包括在精準(zhǔn)識別環(huán)節(jié)對貧困人口規(guī)模的人為限定形成的規(guī)模排斥、集中連片扶貧開發(fā)對片區(qū)外貧困人口的區(qū)域排斥，以及自上而下的貧困村和貧困戶識別過程中對貧困群體的惡意排斥和過失排斥等。

例如昭通市2014年開展了建檔立卡“回頭看”工作，從133.67萬貧困人口中識別退出了26萬非貧困人口，然后新增錄入26萬貧困人口，差不多5個人中就有1個為新增貧困人口，這個數(shù)據(jù)很難做到完全精準(zhǔn)。根據(jù)對1 565份調(diào)研問卷結(jié)果分析，涉及到“精準(zhǔn)扶貧中‘精準(zhǔn)識別難’主要表現(xiàn)在哪些方面”這一問題時，選擇“受建檔立卡對貧困對象總數(shù)控制的要求，出現(xiàn)‘僧多粥少’現(xiàn)象”選項的有1 276人，占81.53%；選擇“貧困戶真實的收入難以界定，沒有一個嚴(yán)格的統(tǒng)計方法來衡量誰才是真正的貧困戶，造成少數(shù)較富裕戶被納入，還有部分真正的貧困戶沒有被納入”選項的有1 301人，占 83.13%；選擇“一些地方未嚴(yán)格執(zhí)行貧困人員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和評選程序，貧困人口、貧困戶的確定，由村干部決定，村民沒有太多的話語權(quán)，‘關(guān)系戶’、‘人情戶’依然存在”選項的有530人，占33.86%。在涉及“你對你們村的貧困戶認(rèn)定情況評價”這一問題，認(rèn)為“公平”的有577戶，占36.84%；認(rèn)為“基本公平”的604戶，占38.59%；認(rèn)為“不公平”的有384戶，占 24.56%。由上述反映出精準(zhǔn)識別中存在不公平的現(xiàn)象，應(yīng)該納入建檔立卡戶的而沒有納入，不該納入的又納入等。

2.1.1 農(nóng)戶申報渠道不通暢和信息不對稱 一方面，由于貧困農(nóng)戶文化素質(zhì)普遍偏低，缺乏對扶貧政策的了解，對“貧困”以及對“精準(zhǔn)扶貧”的理解常常產(chǎn)生歧義，造成在識別過程中不配合甚至抵觸，很多貧困戶更是沒有提出申請，這些都嚴(yán)重影響了識別工作的推進(jìn)和精準(zhǔn)性。另一方面，有的家庭舉家外出務(wù)工，長年不回村，村里和鄰居都不知其家境如何，扶貧工作人員更是無法得知其真實生活狀況，從而無法判斷其是否符合貧困戶的標(biāo)準(zhǔn)，這就使得識別更加難以精準(zhǔn)。

2.1.2 精準(zhǔn)識別面臨數(shù)據(jù)難題和社會壓力 貧困人口數(shù)量指標(biāo)是自上而下分配，由國家統(tǒng)計局以農(nóng)民人均純收入數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，依次推算全國和省級貧困人口數(shù)量，而在自下而上匯總貧困人口數(shù)量這一過程中，首先是在村一級由村民民主確定扶貧對象，然后再逐級上報并匯總。在村一級確定貧困對象，往往是根據(jù)農(nóng)民自己理解的貧困標(biāo)準(zhǔn)，帶有社會選擇的性質(zhì)，即使不考慮指標(biāo)分解過程和村民民主選擇過程中可能出現(xiàn)的種種問題，確定的扶貧對象也難以精準(zhǔn)。一是貧困指標(biāo)分配不均衡不合理。貧困指標(biāo)以縣為單位實行“規(guī)模控制”，即通過收入統(tǒng)計上的百分比確定貧困規(guī)模。通俗地說貧困人口不是按照人頭數(shù)由下而上實事求是匯總統(tǒng)計出來的，而是按照比例由上而下“制造”出來的。在這種格局下，各級(從州市到縣區(qū)再到鄉(xiāng)鎮(zhèn))獲得的貧困戶指標(biāo)(數(shù)量)未必與實際的貧困人口規(guī)模一致，指標(biāo)確定的貧困人口數(shù)量往往都低于實際貧困人口數(shù)，這樣很多貧困人口就被排斥在外。特別是在一些地方即使沒有貧困戶，由于有分配指標(biāo)也只有配置貧困人口，這樣就導(dǎo)致出現(xiàn)了建檔立卡貧困戶生活條件和收入狀況比非貧困戶還好的現(xiàn)象。二是一次性的收入統(tǒng)計難以精準(zhǔn)。一方面工作人員在調(diào)查貧困狀況和收集貧困信息的時候很難準(zhǔn)確地衡量貧困對象的收入，例如前文所述，有的家庭舉家外出務(wù)工，只能通過查看居住房屋情況來判斷其貧困程度，至于存款等則無法查證，往往只能聽取其他村民的描述來判斷。另一方面基層干部人力有限，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級負(fù)責(zé)扶貧工作的部門往往只有1～2名人員，不可能做系統(tǒng)全面的數(shù)據(jù)統(tǒng)計調(diào)查工作，上級要的數(shù)據(jù)也只能到村里問村干部，或者發(fā)放表格讓村干部幫助統(tǒng)計，這就難以避免存在村干部主觀臆斷甚至摻雜個人情感和喜好，瞞報、漏報甚至誤報數(shù)據(jù)。類似上述情況，往往會導(dǎo)致統(tǒng)計數(shù)據(jù)脫離實際，流于形式。但是這種以不精準(zhǔn)的收入統(tǒng)計為基礎(chǔ)確定的扶貧對象，所享受的社會福利又非常多，從而使得村內(nèi)收入狀況擺動在貧困線上下、貧富程度相差不大的農(nóng)民之間關(guān)系日益緊張，甚至成為了農(nóng)村不穩(wěn)定的隱形壓力。三是數(shù)據(jù)平臺有待整合。目前扶貧大數(shù)據(jù)平臺系統(tǒng)多、數(shù)據(jù)錄入工作量大，數(shù)據(jù)統(tǒng)計表格越來越多、相關(guān)的系統(tǒng)也多。例如，自實施精準(zhǔn)扶貧以來，扶貧數(shù)據(jù)有國辦系統(tǒng)、省辦系統(tǒng)、市級平臺系統(tǒng)，有的還有縣級系統(tǒng)，如昭通市鎮(zhèn)雄縣推出的“零分貝”系統(tǒng)。有的指標(biāo)在各個系統(tǒng)里重復(fù)出現(xiàn)，但是系統(tǒng)之間又不能共享，而不同系統(tǒng)之間對統(tǒng)計口徑要求不同導(dǎo)致被同一指標(biāo)又有不同的統(tǒng)計方法和錄入要求。數(shù)據(jù)收集、處理和錄入系統(tǒng)是一件非常繁雜的工作，對150名鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部包括駐村扶貧工作隊員調(diào)查發(fā)現(xiàn)，85%以上的調(diào)查對象認(rèn)為時間都花費在錄入各種表格和處理各種數(shù)據(jù)，真正能入村入戶開展實際調(diào)研的時間都很少。

2.1.3 政策體系不完善 一方面新舊政策的不相容導(dǎo)致極少數(shù)貧困人口不能進(jìn)入建檔立卡戶。在精準(zhǔn)扶貧之前，享受了扶貧、民政政策的一些家庭，卻因新的政策沒有相融性，導(dǎo)致排斥在外。而另一方面，由于扶貧工作人員優(yōu)親厚友及工作失誤造成的“誤識”“漏識”問題，更是頻繁出現(xiàn)。

2.2 幫扶措施制定不精準(zhǔn)

精準(zhǔn)扶貧要求“致貧原因多樣化，扶貧政策也要多樣化”，由于致貧原因不同，貧困戶對幫扶內(nèi)容就有不同需求，因此精準(zhǔn)幫扶應(yīng)針對具體情況提供針對性的扶貧措施。由此可見準(zhǔn)確識別出每一個貧困戶的致貧原因，是精準(zhǔn)幫扶的前提。從調(diào)研組對50個村2 500戶建檔立卡貧困戶貧困致貧因素抽樣調(diào)查結(jié)果來看，致貧原因占比由高到低排序依次為：缺乏資金致貧農(nóng)戶占22.46%，缺乏技術(shù)致貧農(nóng)戶占 16.53%，因病致貧農(nóng)戶占13.31%，缺乏勞動力致貧農(nóng)戶占13.29%，缺乏致富門路致貧農(nóng)戶占11.56%，因?qū)W致貧農(nóng)戶占10.77%，因災(zāi)致貧農(nóng)戶占9.30%，因殘致貧農(nóng)戶占 6.82%，而且有些家庭不是單一原因致貧的，而是多種因素綜合致貧。

但是在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，幫扶措施表面化、單一化的現(xiàn)象非常明顯，特別是在有脫貧時限要求的條件下，幫扶措施針對性不強、不夠精準(zhǔn)，幫扶效率不高。如存在重村輕戶、重基礎(chǔ)設(shè)施輕產(chǎn)業(yè)發(fā)展、重社保兜底輕發(fā)展致富的現(xiàn)象，把主要精力用在村容村貌提升和修路、建房、打井、種樹、環(huán)境治理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，而對貧困戶有針對性的幫扶措施力度很小，弱化了對貧困個體的扶持力度；有些地方的幫扶仍然停留在送幾只羊、幾頭豬等這些表面形式上；對一些依然存在懶惰思想的群眾，仍然采取送救濟(jì)糧的形式，如果實在不行就將這類人納入3% 低保保障的范圍內(nèi)，依然沒有跳出“穿新鞋、走老路”的窠臼?？傮w來看，如果沒有因戶而異地制定具體扶持計劃和措施，將會影響精準(zhǔn)扶貧的實際效果，增大脫貧后返貧的概率。

2.3 產(chǎn)業(yè)扶貧成效不理想

“輸血式”扶貧方式仍未改變，多數(shù)村沒有形成“一村一品”主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，特色農(nóng)業(yè)發(fā)展參差不齊，產(chǎn)業(yè)化水平低，缺少龍頭企業(yè)帶動，難以實現(xiàn)規(guī)?；s化和效益最大化。

2.3.1 產(chǎn)業(yè)化程度低 在政府主導(dǎo)下，烏蒙山區(qū)的特色農(nóng)業(yè)如昭通蘋果，彝良小草壩天麻，永善魔芋、花椒，魯?shù)榛ń?，巧家蠶桑等已逐漸形成規(guī)模，但總體還處于發(fā)展的初期階段。一是目前扶貧產(chǎn)業(yè)仍以傳統(tǒng)的農(nóng)戶分散種植或養(yǎng)殖為主，小、散、亂的特點非常突出，部分農(nóng)戶在利益驅(qū)動下濫用化肥和農(nóng)藥，從而導(dǎo)致產(chǎn)品質(zhì)量低下并影響產(chǎn)品銷售，最終致使農(nóng)產(chǎn)品難以應(yīng)對市場變化和波動風(fēng)險，難以獲得市場的認(rèn)可，從而農(nóng)戶無法獲取規(guī)?；?jīng)營效益。二是缺乏帶動能力強的龍頭企業(yè)。受限于農(nóng)業(yè)投資風(fēng)險大、收益周期長、前期投入多等因素，有意愿從事特色農(nóng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)業(yè)大戶、專業(yè)合作社或者公司并不多，企業(yè)普遍規(guī)模小，品牌營銷能力和市場開拓能力不足，拉動就業(yè)、帶動區(qū)域整體發(fā)展的能力弱。三是產(chǎn)業(yè)扶貧模式過于形式化、簡單化。許多產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在“一擁而上”的現(xiàn)象，以養(yǎng)殖業(yè)為例，大多以直接發(fā)放資金給貧困戶買牲畜幼崽或者是貧困戶先買后發(fā)放資金，這和以前的扶貧模式?jīng)]有太大的差別。四是產(chǎn)業(yè)鏈條過短制約了特色農(nóng)業(yè)的長足發(fā)展。生產(chǎn)技術(shù)主要還停留在傳統(tǒng)生產(chǎn)階段，主要是以土特產(chǎn)品的方式進(jìn)行銷售，生產(chǎn)能力有限、市場占有份額較小，導(dǎo)致對相關(guān)的產(chǎn)業(yè)輻射帶動能力有限并制約了帶動勞動力就業(yè)。

2.3.2 產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏資金 貧困村組多處于大山深處，越難以脫貧、越往后脫貧出列的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組往往生產(chǎn)和生活條件更為惡劣，群眾出行更加困難，產(chǎn)業(yè)發(fā)展更加艱難。受脫貧出列時間的限制，各級政府往往把產(chǎn)業(yè)扶持資金先安排到先脫貧出列、發(fā)展條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組。這樣后面脫貧出列的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組往往會受到排斥，永遠(yuǎn)處于發(fā)展時間的后列。產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展是個漫長過程，產(chǎn)業(yè)能見成效需要一定時間，而對后脫貧的地區(qū)來說，產(chǎn)業(yè)培育過程無疑將更加漫長。

2.4 “思想貧困”問題突出

在貧困地區(qū)，經(jīng)濟(jì)的貧困只是外在的表現(xiàn)，思想觀念的貧困才是內(nèi)在的根源。就貧困戶層面，制約其脫貧的根本原因在于思想認(rèn)識。貧困人口大多分布在條件極差、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展較為落后的山區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)，“等、靠、要”思想嚴(yán)重，總指望政府救濟(jì)和扶持。在針對扶貧干部發(fā)放的300份問卷調(diào)查中，針對“貧困群眾無法擺脫貧困的原因”這一問題，選擇“部分貧困戶'等、靠、要'的依賴思想嚴(yán)重”的有269人，占比高達(dá)89.67%。不難看出，有相當(dāng)一部分貧困群眾，缺乏內(nèi)生動力，認(rèn)為脫貧與自家無關(guān)，有的思想過于保守，不愿接受新事物、學(xué)習(xí)新技能；有的好逸惡勞，好吃懶做；有的滿足現(xiàn)狀，溫飽即安，進(jìn)取精神不足，奮斗動力不強；有的沒有財富積累觀念，缺乏過緊日子的思想，掙多少錢就花多少錢?？梢?，正是由于“思想貧困”使得有些貧困群眾年年扶、年年貧，有的甚至越扶越貧，直接影響了扶貧工作的成效。

2.5 人口素質(zhì)限制了就業(yè)能力

以昭通為例，人均受教育年限為7.4年，分別低于全國、全省2.33年、1.05年；全市111.95萬貧困人口中，初中以下文化程度的占92.1%。由于人均受教育年限低，素質(zhì)型貧困較為突出，群眾思變謀變的意識差，非農(nóng)就業(yè)能力薄弱、就業(yè)渠道受限，在外出務(wù)工人員中，從事臟、累、苦、險等工種的占80%以上，收入低、穩(wěn)定率低，非農(nóng)就業(yè)能力薄弱，脫貧途徑較為單一[11]。

3 精準(zhǔn)扶貧對策分析

3.1 激發(fā)貧困農(nóng)戶主觀能動性

貧困群眾既是扶貧開發(fā)的受益主體，也是扶貧開發(fā)的實施主體。精準(zhǔn)扶貧一方面要通過激勵措施來激發(fā)貧困農(nóng)戶脫貧主動性，例如樹立脫貧先進(jìn)典型，并在項目安排、貸款額度和利息等方面給予獎勵，對主動配合脫貧措施積極作為的農(nóng)戶在脫貧出列后仍然保留一段時間的貧困戶待遇，由此來增強貧困群眾戰(zhàn)勝貧窮、改變落后面貌的信心和決心，克服“等、靠、要”依賴思想。另一方面，要讓貧困群眾以主人翁的身份參與扶貧開發(fā)規(guī)劃制定，扶貧項目建設(shè)、管理和監(jiān)督的全過程，充分尊重其脫貧意愿，尊重其發(fā)展的權(quán)利，充分調(diào)動其自我脫貧致富的積極性、主動性和創(chuàng)造性，使貧困群眾始終作為行動主體參與精準(zhǔn)扶貧整個過程，并不斷增加自信獲得自我尊嚴(yán)和社會認(rèn)可，提升自我發(fā)展的能力。

3.2 堅持整戶識別，推進(jìn)區(qū)域性扶貧

整戶識別可以從源頭上有效控制貧困人口拆分現(xiàn)象，而區(qū)域性扶貧則可以避免同一區(qū)域內(nèi)瀕臨貧困線的不同農(nóng)戶享受不同待遇，還可以防止剛脫貧農(nóng)戶或接近貧困線的農(nóng)戶又變成貧困戶，從而有效地預(yù)防貧困人口數(shù)量不變而貧困戶數(shù)量擴大化，或貧困程度相近農(nóng)戶卻享受不同扶持政策等現(xiàn)象。如同一村內(nèi)，由于建檔立卡貧困戶比其他農(nóng)戶多享受的產(chǎn)業(yè)扶持、教育扶貧、危房改建等優(yōu)惠扶持政策多達(dá)9項以上，折算資金每年多達(dá)9萬元以上，在調(diào)研中多次發(fā)現(xiàn)了貧困人口通過拆分來申請貧困扶持現(xiàn)象，即貧困人口拆分立戶后，產(chǎn)業(yè)扶貧資金、安全住房扶貧資金等都將多得一份。同時也發(fā)現(xiàn)受限于貧困指標(biāo)有限，貧困程度相近的農(nóng)戶由于未列入建檔立卡戶從而缺少政策扶持，等等，這些都給當(dāng)?shù)氐姆鲐毠ぷ鲙硪恍┴?fù)面影響。

因此，識別方式應(yīng)以整戶識別為原則，以農(nóng)戶收入為基本標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮貧困戶及鄰近農(nóng)戶的協(xié)調(diào)發(fā)展，以解決區(qū)域性整體貧困為最終目標(biāo)，推動區(qū)域性整體脫貧。如在識別階段昭通市就運用了“五看工作法”來識別貧困戶并協(xié)調(diào)推進(jìn)村一級的整體脫貧，即“一看房、二看糧、三看家中有沒有讀書郎、四看勞動力素質(zhì)強不強、五看村容村貌怎么樣”，這種識別方法簡捷，考慮了居住條件、生活、教育、勞動力等因素，但依然有不完善的地方，譬如農(nóng)戶健康狀況、婚姻狀況等并未納入，而且“村容村貌怎么樣”并不能確保該地區(qū)是否還有貧困戶，因此，從入“戶”和區(qū)域性整體脫貧角度來看，可增加為“五看有無重病殘疾躺在床，六看光棍是否娶新娘，七看村里有無困難戶，八看村容村貌怎么樣，九看基礎(chǔ)設(shè)施強不強”。上述方法，綜合考慮了農(nóng)戶住房情況、教育情況、勞動力狀況、健康狀況和婚姻狀況等，并考察了農(nóng)戶所在村組的整體發(fā)展情況，從而可以準(zhǔn)確判斷農(nóng)戶貧富情況、致貧原因，是否具備自我脫貧能力，有助于精準(zhǔn)識別區(qū)域內(nèi)的貧困戶并制定精準(zhǔn)的幫扶措施。

3.3 加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，走規(guī)模經(jīng)營道路

貧困人口小農(nóng)意識強，不愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，在一定程度上制約了農(nóng)業(yè)的集約化規(guī)?；l(fā)展，產(chǎn)出效率偏低。2015年昭通市流轉(zhuǎn)土地3.89萬hm2，占全市承包耕地面積的14%，低于全省平均水平3.6百分點，低于全國平均水平19.3個百分點[12]。在對200戶建檔立卡戶進(jìn)行調(diào)研時，涉及“精準(zhǔn)扶貧工作中，如果需要土地流轉(zhuǎn)，你家是否愿意”這一問題時，選擇“愿意”的有147戶，占73.5%；選擇“不愿意”的有53戶，占26.5%，有超過四分之一的貧困群眾不愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

因此，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)規(guī)?；s化經(jīng)營，邁向產(chǎn)業(yè)化的前提，是轉(zhuǎn)變原始農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效率的關(guān)鍵，要通過租賃、入股等形式，將農(nóng)戶手中分散的土地集中起來，通過專業(yè)合作社或龍頭企業(yè)來進(jìn)行規(guī)模化集約化的經(jīng)營，走有機化、標(biāo)準(zhǔn)化、生態(tài)化的種植和養(yǎng)殖道路，發(fā)展有機農(nóng)產(chǎn)品、生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品，通過發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)從而實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺。

3.4 加強農(nóng)戶、企業(yè)和政府之間的協(xié)作

目前來看從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品加工的企業(yè)與企業(yè)之間、企業(yè)與農(nóng)戶之間的溝通不夠、協(xié)作不力，特別是山區(qū)信息不通暢、交通不發(fā)達(dá)，距離中心地區(qū)路途遙遠(yuǎn)，企業(yè)和農(nóng)戶之間交流不通暢、信息不對稱。農(nóng)戶和企業(yè)盡管有協(xié)作的愿望，也不知道該如何著手，而如果單純地依靠政府來協(xié)調(diào)解決農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工和銷售等問題，從長遠(yuǎn)來看，勢必增加政府的壓力、責(zé)任和風(fēng)險。如果三者關(guān)系不能有效協(xié)調(diào)，市場銜接處理不當(dāng)，將會影響扶貧產(chǎn)業(yè)成效甚至“一敗涂地”，挫傷群眾發(fā)展產(chǎn)業(yè)的積極性。

因此要要通過“政府+企業(yè)+農(nóng)戶”三位一體的協(xié)作，破解當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展“小、散、亂”的困境，解決當(dāng)前扶貧產(chǎn)業(yè)缺乏外來資金的難題，避免小農(nóng)戶在從事特色農(nóng)業(yè)的過程中“單打獨斗”，要以“政府投入產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金或成立資金池，農(nóng)戶成立資金互助社或以土地、人力和資金等入股，企業(yè)投入扶貧產(chǎn)業(yè)保證金并建設(shè)產(chǎn)業(yè)基地”的形式，開展定向式培訓(xùn)和訂單式生產(chǎn)，讓群眾掌握現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展所需要的知識技能和管理方法，企業(yè)提供相應(yīng)的種苗、幼畜和技術(shù)支撐，并解決產(chǎn)品的銷售和精深加工，而政府要及時提供市場信息并出臺和不斷完善相關(guān)的扶持政策體系，增強農(nóng)戶參與市場經(jīng)濟(jì)的信心，加強對龍頭企業(yè)的扶持和引導(dǎo)。

3.5 以特色農(nóng)業(yè)發(fā)展帶動一二三產(chǎn)融合發(fā)展

通過拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，拓寬農(nóng)民致富渠道。大力發(fā)展有機農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)村電子商務(wù)、鄉(xiāng)村旅游等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，滿足中高收入人群對有機農(nóng)業(yè)、休閑觀光的有效需求，如以培育蘋果、天麻、花椒、核桃、竹子、馬鈴薯等優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)為契機，大力發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)作物、山地牧業(yè)、淡水漁業(yè)、特色林業(yè)和中藥材等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，同時拓展培育農(nóng)業(yè)觀光旅游、鄉(xiāng)村生態(tài)旅游等，促進(jìn)一二三產(chǎn)融合，發(fā)揮農(nóng)業(yè)拓展帶動其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢，拓寬農(nóng)民增收路徑。

3.6 創(chuàng)新體制機制，加快培育農(nóng)村職業(yè)經(jīng)理人

通過對50個貧困村415名村干部的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其中小學(xué)(包括小學(xué))以下文化程度占81.45%，掌握一門致富技術(shù)的占17.35%，“開通網(wǎng)店、微信的”占9.64%，基層干部缺乏帶動群眾掌握市場信息、發(fā)展產(chǎn)業(yè)并應(yīng)對市場變化的能力。因此，要加快在基層黨員、大學(xué)生村官、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)青年中培育農(nóng)村職業(yè)經(jīng)理人，加強實用技術(shù)的課堂培訓(xùn)和實踐操作，并給予推廣應(yīng)用新品種和新機械的資金補貼，為其提供發(fā)展產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)貸款和農(nóng)業(yè)保險，從而鼓勵其作為致富帶頭人引領(lǐng)貧困農(nóng)戶發(fā)展脫貧產(chǎn)業(yè)。

3.7 建立農(nóng)民“貧困申訴機制”和“評議結(jié)果舉報機制”

針對貧困農(nóng)戶指標(biāo)分配現(xiàn)在存在的不精準(zhǔn)、不公平、不平衡等問題，要通過貧困戶列入和退出的動態(tài)管理及時進(jìn)行扶貧對象的調(diào)整，從而實現(xiàn)貧困人口指標(biāo)真正指向最需要的貧困人口；同時根據(jù)評議結(jié)果，暢通反映訴求的渠道，根據(jù)農(nóng)民提出的訴求去考察他們的實際生活狀態(tài)，增補確實貧困者，剔除相對“富裕”的對象。