東湖風景區(qū)踐行“兩山理論”，積極探索“生態(tài)+”財政模式

徐江琴

摘要：武漢市東湖風景區(qū)積極踐行習近平總書記“兩山理論”，探索“生態(tài)+”財政發(fā)展模式。東湖風景區(qū)通過制定中長期財政規(guī)劃，針對現(xiàn)有的各類資源優(yōu)勢，提煉出 “1+N”生態(tài)保護與產(chǎn)業(yè)聚集模式。即引進“1”個具備卓越影響力的企業(yè)總部，建成“1”個特色小鎮(zhèn)，以此輻射培植“N”個文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，真正實現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”的高形態(tài)融合發(fā)展。構(gòu)建相應(yīng)的“生態(tài)+”財政發(fā)展模式的支持系統(tǒng)，并進一步提出了相應(yīng)的配套保障措施。

關(guān)鍵詞：東湖風景區(qū)；“生態(tài)+”；財政模式

習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”的“兩山理論”闡明了“綠水青山就是金山銀山”的內(nèi)在邏輯，即既要“綠水青山”的保護機制，又要“金山銀山”的實現(xiàn)機制。顯然目前最難的是如何通過綠水青山獲得金山銀山的實現(xiàn)機制。武漢市東湖風景區(qū)針對實現(xiàn)機制開展了“生態(tài)+”財政發(fā)展模式的有益探索。東湖風景區(qū)是武漢市一張靚麗的城市名片，武漢市正在傾力打造國家級中心城市，近年無論是經(jīng)濟總量還是創(chuàng)新能力各方面都在加速提升，既具備光谷這張創(chuàng)新示范區(qū)王牌，也有著豐厚高教資源的人才背景，武漢市各項軟實力也在迅速增強，這種強大社會經(jīng)濟發(fā)展背景，為東湖風景區(qū)探索開啟“生態(tài)+”經(jīng)濟發(fā)展新模式提供了有力的背書。

一、東湖風景區(qū)“生態(tài)+”財政發(fā)展模式思路

東湖風景區(qū)通過中長期財政規(guī)劃來踐行兩山理論，探索新型技術(shù)路徑“生態(tài)+”發(fā)展模式。針對東湖風景區(qū)自身具備的各類資源優(yōu)勢，提煉出了一個能夠充分發(fā)揮優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)聚集模式，即打造“1+N”生態(tài)保護與產(chǎn)業(yè)聚集支持模式。“1”指引進一個具備卓越影響力的企業(yè)總部，建成一個特色小鎮(zhèn)，以此輻射培植“N”條文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，令東湖風景區(qū)未來真正實現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”的高形態(tài)融合發(fā)展。遵循這一核心理念下來，東湖風景區(qū)中長期財政要做的事很多，首先要遵循“先輸血后造血”的原則，從體制機制上突破，分步完成主要四個方面的輸血任務(wù)：歸還基礎(chǔ)設(shè)施欠賬、推進城中村改造、景觀整體品質(zhì)提升和加大營銷宣傳力度，一旦輸血任務(wù)完成，在“1+N”產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式初步形成后，將會帶來東湖風景區(qū)在財稅收入、市場化生態(tài)補償收入和全方位貢獻的強勁社會收益上出現(xiàn)源源不斷的自造血功能。這一核心理念見圖1：

二、構(gòu)建“生態(tài)+”財政發(fā)展模式的支持系統(tǒng)

“生態(tài)+” 就是要創(chuàng)新性地加大對生態(tài)資源的非消耗性利用，意味著提供市場需求的系列“生態(tài)產(chǎn)品”及其運行模式。東湖風景區(qū)踐行“生態(tài)+”模式?jīng)]有樣板可學，一切要以風景區(qū)自身優(yōu)勢資源為基礎(chǔ)，通過理念創(chuàng)新來打通各個碎片化的優(yōu)勢資源的隔膜，將所有資源整合起來發(fā)揮合力，令東湖風景區(qū)發(fā)展成讓世界矚目的璀璨明珠將指日可待。

（一）創(chuàng)新理念，打造“1+N”產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式

東湖擁有得天獨厚的山水資源，擁有武漢光谷的各新興產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，擁有武漢大學、地質(zhì)大學、紡織大學、湖北美院等等一系列獨特背景的高校資源與人才資源，這對于一個風景區(qū)來說是絕無僅有的優(yōu)勢，可謂集萬千寵愛于一身，但是東湖目前的發(fā)展與自身的優(yōu)勢資源并不匹配。財政規(guī)劃首先就是要謀劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展的未來，以高瞻遠矚的格局來布局東湖風景區(qū)的發(fā)展。

所謂“1+N”發(fā)展模式正是立足于東湖擁有的獨特優(yōu)勢資源提出的適合于東湖自身發(fā)展的布局謀篇。“1+N”就是一個總部加N條文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)。在此的“1”主要是指引進一個有卓越影響力的大企業(yè)總部，坐落湖濱?？偛康囊M以不破壞東湖現(xiàn)有環(huán)境為前提，這個經(jīng)驗可以借鑒華為總部在東莞松山湖基地的建設(shè)，充分發(fā)揮山水特色打造一個總部經(jīng)濟的特色小鎮(zhèn)。接下來以這個“1”再來輻射“N”條文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)，可以有中國地質(zhì)大學的珠寶一條街、可以有武漢紡織大學的服裝設(shè)計發(fā)布聚集區(qū)、可以有湖北美院的藝術(shù)畫廊的集聚、還可以有楚陶、漢繡展示交易市場等等發(fā)揮楚文化和高校優(yōu)勢的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，讓東湖最終發(fā)展成為武漢市經(jīng)濟發(fā)展的一個閃亮的前臺，所有高端的交流交往和發(fā)布活動可以在東湖風景區(qū)進行，而且讓世界各地的藝術(shù)家設(shè)計師以到東湖風景區(qū)發(fā)布作品為榮。后臺則由以光谷為龍頭的眾多制造業(yè)基地和工業(yè)園區(qū)來提供支撐，那么東湖風景區(qū)和武漢“設(shè)計之都”的名稱必將相互輝映。

（二）突破制約，實踐“先投入后轉(zhuǎn)化”的財政理念

我國的財政預(yù)算管理強調(diào)“一級財政一級預(yù)算，預(yù)算收支自求平衡”的理念。而針對東湖風景區(qū)“1+N”產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展模式的打造，在預(yù)算管理前期輸血階段上不可能自求平衡，必須以各種體制機制的創(chuàng)新籌集大量財政資金進行輸血事業(yè)，即便輸血完成，后期風景區(qū)自身具備一定造血功能的前提下，也不是自求平衡的一般財政預(yù)算狀態(tài)。未來東湖風景區(qū)打造成了高端文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，也更多貢獻的是巨大的社會收益，這種收益外溢可以通過市場化的生態(tài)補償?shù)玫讲糠盅a充，但是其公共產(chǎn)品屬性決定了自求平衡的難度。

（三）因地制宜，推行多種形式生態(tài)補償方式

一是建立東湖風景區(qū)生態(tài)補償專項財政轉(zhuǎn)移支付制度。在統(tǒng)籌考慮現(xiàn)有的體制調(diào)整的轉(zhuǎn)移支付基礎(chǔ)上，以東湖風景區(qū)在全市生態(tài)文明建設(shè)中的貢獻為依據(jù)，針對生態(tài)補償?shù)男枨?，建立東湖風景區(qū)生態(tài)補償專項財政轉(zhuǎn)移支付資金，充分體現(xiàn)對風景區(qū)生態(tài)補償?shù)膬A斜扶持。二是建立東湖風景區(qū)生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，明確生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點，發(fā)展以生態(tài)產(chǎn)業(yè)、總部經(jīng)濟、運動產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等為重點的生態(tài)型現(xiàn)代服務(wù)業(yè)；建立土地集約節(jié)約利用制度，制定東湖風景區(qū)建設(shè)用地控制標準體系，按投資強度和產(chǎn)出效率對建設(shè)用地實行分級分類管理。三是創(chuàng)新東湖風景區(qū)生態(tài)環(huán)境保護體制，建立落后產(chǎn)能退出及補償機制，建立新建項目準入機制，建立東湖風景區(qū)節(jié)能減排監(jiān)督管理機制，探索建立資源有償使用制度，探索建立風景區(qū)生態(tài)建設(shè)與土地儲備聯(lián)動的長效機制。四是建立與周邊受益地區(qū)的生態(tài)補償制度，設(shè)立橫向的生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付專項資金。五是探索建立污染排放交易市場，逐步向周邊污水廢氣排放企業(yè)出售污染排放權(quán)，真正實踐市場化生態(tài)補償機制。

（四）打造升級版旅游新業(yè)態(tài)，讓市場釋放風景區(qū)主業(yè)的活力

支持推進旅游業(yè)的市場化改革。在科學分類，全面測算的基礎(chǔ)上，以盈利能力分類，按照政府市場分工原則，積極推進東湖風景區(qū)旅游事業(yè)單位的市場化改革，引入市場機制，科學設(shè)計財政補償機制，全面重新整合旅游資源，打造升級版旅游新業(yè)態(tài)、力爭跨入全國旅游風景區(qū)第一梯隊。支持創(chuàng)新豐富旅游方式。發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，順應(yīng)觀光旅游向體驗式旅游、小眾旅游向大眾旅游個性旅游、區(qū)域旅游向全域旅游轉(zhuǎn)變的新態(tài)勢，發(fā)揮我們在傳統(tǒng)餐飲文化、園林生產(chǎn)、節(jié)慶賽事活動等方面的潛力和優(yōu)勢，圍繞商、養(yǎng)、學、閑、情、奇新旅游要素培育市場。著力打造東湖旅游品牌，推進風景區(qū)由第一大城市公園、第一大城中湖向第一品牌旅游區(qū)轉(zhuǎn)變。支持加大宣傳力度、布局完善的宣傳營銷網(wǎng)絡(luò)、從充分利用新媒體、加強與名勝風景區(qū)合作、在東湖風景區(qū)舉辦大型全國性活動等，穩(wěn)步向國際知名風景品牌邁進，以品牌價值帶動財源壯大。

三、“生態(tài)+”支持系統(tǒng)的配套措施

東湖風景區(qū)的發(fā)展是一個系統(tǒng)工程，財政發(fā)展是其中一個重要的環(huán)節(jié)和內(nèi)容，財政發(fā)展目標的實現(xiàn)和任務(wù)的落實不可能獨自完成，必須在其它改革和工作的配合下才能完成，至少包括以下幾個重點方面。

（一）推進完善市區(qū)行政管理體制

在東湖風景區(qū)完備高水平的經(jīng)濟體系形成前，市區(qū)體制的完善要充分考慮到歷史欠賬、發(fā)展階段、區(qū)域經(jīng)濟基礎(chǔ)、東湖定位、事權(quán)分界等因素，給予風景區(qū)更多的主導權(quán)和管理權(quán)；市級適當統(tǒng)一負擔基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、綜保、申遺等利在全市的大事，切實體現(xiàn)風景區(qū)發(fā)展的社會效益、外部效益。明確并強化管委會及職能部門的公共管理和服務(wù)職能，明確公用事業(yè)單位的門票專營和生態(tài)環(huán)境保護職能，其他的旅游資源整合以及其他可以推向市場的工作委托給企業(yè)，區(qū)國資部門以產(chǎn)權(quán)管理、經(jīng)營權(quán)的有償許可使用為手段，實現(xiàn)國有風景名勝資源使用權(quán)的有償出讓。

（二）探索導入國家公園管理體制

加強對國家公園管理體制、特別是實施條件和申報程序的研究，做好可行性調(diào)研；對照國家公園的標準要求，對風景區(qū)進行梳理，分析其與國家公園的吻合性；對全部或部分符合要求的區(qū)域，向國家申請實行公園管理體制，徹底解決管理體制不適問題。

（三）爭取擴大風景區(qū)規(guī)劃管理權(quán)限

比照兩個開發(fā)區(qū)給予風景區(qū)相應(yīng)的規(guī)劃管理權(quán)限，在土地利用有關(guān)手續(xù)上，給風景區(qū)更多的自主權(quán)，力爭大部分手續(xù)在風景區(qū)完成，盡量不出區(qū)，同時擴大風景區(qū)的規(guī)費減免和返還權(quán)。給風景區(qū)以分類管理權(quán)。對風景區(qū)的不同區(qū)域給于不同的管理權(quán)，將東湖東部托管區(qū)規(guī)劃與風景區(qū)規(guī)劃區(qū)別對待，放寬規(guī)劃條件，調(diào)減托管區(qū)綠地比例，增加可開發(fā)用地比例。

（四）探索建立土地區(qū)域合作機制

擴大開放，強化區(qū)域合作，通過 “環(huán)東湖文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟帶”、“中部地區(qū)最大的城市生態(tài)、休閑、游賞、主題公園產(chǎn)業(yè)集群”等規(guī)劃概念的提出，創(chuàng)新區(qū)域合作機制，規(guī)避區(qū)域土地資源與規(guī)劃條件的限制，加深與周邊區(qū)域合作的深度和廣度，推動區(qū)域整合與一體化，揚東湖之長，避東湖之短，創(chuàng)造多贏格局。同時規(guī)劃長遠，謀求東湖東進，謀求六湖連通、江湖連通的大東湖水系旅游航運經(jīng)營權(quán)，將東湖的邊界擴展到嚴西湖及整個大東湖水系。

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