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    城鎮(zhèn)綜合開發(fā)類PPP項(xiàng)目實(shí)踐的探討

    2018-01-19 11:46:30于淑敏
    南方企業(yè)家 2018年2期
    關(guān)鍵詞:實(shí)施方案城鎮(zhèn)談判

    于淑敏

    研究背景

    政府和社會資本合作(PPP)模式是政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率,在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域,通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式,與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期合作關(guān)系。2014年11月16日,《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會投資的指導(dǎo)意見》(國辦[2014]60號),中國政府首次以國務(wù)院發(fā)文形式,大力倡導(dǎo)在若干重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域創(chuàng)新融資機(jī)制,吸引和鼓勵(lì)社會資本參與投資。目前全國各地正在實(shí)施的PPP項(xiàng)目可以分為基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)等類型。在大量項(xiàng)目推廣、簽約、啟動(dòng)后,不同類型的PPP項(xiàng)目在實(shí)踐中呈現(xiàn)出不同的發(fā)展形勢,一些理論研究和政策設(shè)計(jì)中未曾發(fā)現(xiàn)的問題也顯現(xiàn)出來。

    2017年,隨著《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財(cái)預(yù)[2017]50號)、《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財(cái)預(yù)[2017]87號)、《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)辦金[2017]92號)等文件出臺,PPP在一片投資熱潮中逐漸進(jìn)入理性的規(guī)范之年。未來一段時(shí)間,PPP管理將日益規(guī)范化和精細(xì)化,對不同類型的PPP項(xiàng)目應(yīng)采取形成不同的管理重點(diǎn)。本文對城鎮(zhèn)開發(fā)類PPP項(xiàng)目在實(shí)踐中遇到的部分問題及案例進(jìn)行研究,并提出初步的對策建議,供讀者探討。

    問題及對策

    實(shí)施方案前難以完成可行性研究

    問題反思:根據(jù)相關(guān)規(guī)定,PPP項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)以可行性研究報(bào)告或核準(zhǔn)申請報(bào)告為基礎(chǔ)。然而城鎮(zhèn)開發(fā)類項(xiàng)目涉及范圍大、工程和服務(wù)內(nèi)容多樣,邊界條件復(fù)雜多變,無法在招采前確定全部工程技術(shù)和經(jīng)濟(jì)參數(shù)邊界,不具備編制和報(bào)批可研報(bào)告或核準(zhǔn)申請報(bào)告的條件(到可研階段后往往拆分為道路、綠化等子項(xiàng)目分別報(bào)批,已非城鎮(zhèn)開發(fā)類項(xiàng)目)。因此城鎮(zhèn)開發(fā)類項(xiàng)目無法執(zhí)行嚴(yán)格的“先有可研后有實(shí)施方案”的規(guī)定。

    對策探討:建議對城鎮(zhèn)開發(fā)類項(xiàng)目具體問題具體分析,在可研或核準(zhǔn)條件不具備的情況下,先行報(bào)批實(shí)施方案、招選合作伙伴,后續(xù)由社會資本參與報(bào)批可研報(bào)告或核準(zhǔn)申請報(bào)告。由于該類項(xiàng)目在編制報(bào)批實(shí)施方案時(shí)不確定因素較多,增加了后續(xù)穩(wěn)定推進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn),建議在合同中明確績效考核措施,以激勵(lì)雙方推進(jìn)項(xiàng)目長效運(yùn)行。

    案例借鑒:H市某新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目于2015年初發(fā)起,2015年6月編制實(shí)施方案。屆時(shí)項(xiàng)目所在區(qū)域控規(guī)尚未批復(fù),不具備可研報(bào)批條件。但為了發(fā)揮社會資本方在規(guī)劃、招商、項(xiàng)目整體策劃方面的優(yōu)勢,擬在前期階段吸引社會資本,共同參與該區(qū)域的規(guī)劃設(shè)計(jì)工作。該項(xiàng)目于2015年8月批復(fù)實(shí)施方案,2016年1月批復(fù)項(xiàng)目建議書,后續(xù)在實(shí)施過程中按各個(gè)子項(xiàng)目分別報(bào)批可研。

    合同談判工作難度較高

    問題反思:城鎮(zhèn)綜合開發(fā)類PPP項(xiàng)目在談判階段部分工程技術(shù)和經(jīng)濟(jì)參數(shù)尚未確定,談判過程中還涉及到融資、考核、支付、移交等環(huán)節(jié)條款規(guī)則的優(yōu)化和細(xì)化。專業(yè)的PPP合作合同不僅需要由法務(wù)專業(yè)團(tuán)隊(duì)起草和編制,其中對于服務(wù)內(nèi)容、擔(dān)保結(jié)構(gòu)、調(diào)價(jià)機(jī)制、付款方式、績效考核、稅賦承擔(dān)、資產(chǎn)移交等關(guān)鍵條款,將由法務(wù)、工程、財(cái)稅等專業(yè)機(jī)構(gòu)合作完成。此外,對于一些復(fù)雜的項(xiàng)目,還將涉及子合同,如融資合同、分包合同等簽訂。任何一方主體的信息不對稱、交易路徑與政策環(huán)境有沖突等情況,都將導(dǎo)致PPP合同不完整、不對等,影響到整個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施甚至啟動(dòng)。

    對策探討:建議委托第三方中介機(jī)構(gòu),開展詳實(shí)的盡職調(diào)查,研究交易模式清晰的實(shí)施路徑,根據(jù)雙方的資源、能力等要素,形成與雙方實(shí)力相匹配的約定。這是PPP合同得以公平公正履約的前提條件。同時(shí),針對不同類型項(xiàng)目,選擇談判重點(diǎn)。例如,對于資金量需求較大的城鎮(zhèn)化建設(shè)類項(xiàng)目,建議談判重點(diǎn)在于融資擔(dān)保條款責(zé)任的分配;對于園區(qū)功能開發(fā)項(xiàng)目,建議談判重點(diǎn)在于規(guī)劃策劃、招商能力、產(chǎn)業(yè)鏈資源整合能力等方面的承諾。

    案例借鑒:T市某城鎮(zhèn)開發(fā)項(xiàng)目在合同談判過程中,政府方聘請法律、工程咨詢、稅務(wù)等多領(lǐng)域?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)共同參與,談判小組在談判前對項(xiàng)目的內(nèi)容和交易結(jié)構(gòu)進(jìn)行深入學(xué)習(xí)討論,對維護(hù)政府權(quán)益、保障項(xiàng)目長效實(shí)施發(fā)揮了重要作用,使合同與實(shí)施方案保持高度統(tǒng)一。

    無法保證專業(yè)的人做專業(yè)的事

    問題反思:一方面,目前工程類央企依據(jù)融資成本和身份優(yōu)勢拔得先機(jī),拿下大量城鎮(zhèn)綜合開發(fā)類PPP項(xiàng)目,但工程類央企無論在資源還是能力上,無法與城鎮(zhèn)開發(fā)類項(xiàng)目的要求相匹配。另一方面,大多數(shù)社會資本在人員安排上,項(xiàng)目談判人員和項(xiàng)目實(shí)施人員分開管理,談判人員在后續(xù)實(shí)施階段被替換,出現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施人員對合同條款理解不充分、部分低利潤項(xiàng)目在人員替換后合同被推翻等問題。城鎮(zhèn)綜合開發(fā)類PPP項(xiàng)目作為專業(yè)性強(qiáng)、難度大的項(xiàng)目類型,無法保證專業(yè)的人做專業(yè)的事,導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)受到嚴(yán)重阻礙,違背實(shí)施PPP模式的初衷。

    對策探討:建議在項(xiàng)目采購階段明確投標(biāo)單位的資質(zhì)和業(yè)績要求、項(xiàng)目績效考核目標(biāo),指定項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和負(fù)責(zé)期限,以及人員調(diào)離情況下的解決對策并有相關(guān)約定。對于已存在人員專業(yè)性不足問題的項(xiàng)目,建議通過委托第三方機(jī)構(gòu),充分借力。

    案例借鑒:Y市某園區(qū)轉(zhuǎn)型項(xiàng)目由某工程類央企中標(biāo),且在前期談判中,社會資本方由負(fù)責(zé)投資開發(fā)業(yè)務(wù)的部門主導(dǎo)談判;合同簽訂后,主導(dǎo)談判的人員全部調(diào)離,新成立的項(xiàng)目公司中全部為施工管理人員。人員結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)開發(fā)項(xiàng)目要求大相徑庭,且新配置的人員對合同條款大量誤解,導(dǎo)致項(xiàng)目前期策劃、招商引資等工作嚴(yán)重受阻。后通過委托整體區(qū)域策劃機(jī)構(gòu)、第三方招商代理機(jī)構(gòu)、簽訂績效考核補(bǔ)充協(xié)議等方式,彌補(bǔ)專業(yè)性不足的問題。

    前期軟課題管理缺乏標(biāo)準(zhǔn)

    問題反思:基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等項(xiàng)目由于有標(biāo)準(zhǔn)的管理流程和概預(yù)算體系,項(xiàng)目管理制度較為成熟,較少出現(xiàn)管理失控的局面。而城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項(xiàng)目的前期軟課題項(xiàng)目由于缺少項(xiàng)目審批、報(bào)建、監(jiān)管、驗(yàn)收等程序,管理主體不明確、管理目標(biāo)不清晰、管理手段不規(guī)范,導(dǎo)致出現(xiàn)部分軟課題立項(xiàng)必要性不足、研究內(nèi)容出現(xiàn)偏差、關(guān)鍵問題研究工作缺失、研究成果質(zhì)量難以保證等問題。軟課題作為項(xiàng)目前期策劃研究的重要載體,軟課題的管理缺失,嚴(yán)重影響了城鎮(zhèn)開發(fā)項(xiàng)目后續(xù)推進(jìn)的系統(tǒng)性和科學(xué)性,降低了資金的使用效率。

    對策探討:建議參照基本建設(shè)項(xiàng)目的管理模式,對軟課題進(jìn)行一定程度的事前、事中、事后監(jiān)管,具體包括必要性、工作內(nèi)容、成果深度、投資費(fèi)用、招標(biāo)方式等。必須引入績效付費(fèi)機(jī)制,分成本付費(fèi)及考核績效付費(fèi)兩部分,績效付費(fèi)應(yīng)占較大比例。

    案例借鑒:D區(qū)某城中村改造PPP項(xiàng)目涉及區(qū)域開發(fā)、拆遷安置、道路建設(shè)、綠化建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施配套等多個(gè)子項(xiàng)目,這些子項(xiàng)目的具體建設(shè)要求、投資規(guī)模、實(shí)施方案無法在PPP談判中詳細(xì)約定。因此,軟課題研究成為該項(xiàng)目簽約后第一年的實(shí)施重心。D區(qū)委托獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu),邀請相關(guān)行業(yè)專家,組織評估會議,對軟課題進(jìn)行立項(xiàng)審核和成果驗(yàn)收,明確績效考核指標(biāo)和績效完成情況,提出進(jìn)一步修改完善的建議。

    后續(xù)項(xiàng)目變更有待規(guī)范化

    問題反思:《政府采購法》規(guī)定政府采購合同履行中,采購人需追加與合同標(biāo)的相同的貨物、工程或者服務(wù)的,在不改變合同其他條款的前提下,可以與供應(yīng)商協(xié)商簽訂補(bǔ)充合同,但所有補(bǔ)充合同的采購金額不得超過原合同采購金額的10%。但由于城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項(xiàng)目合作周期長、復(fù)雜性突出,在實(shí)施過程中難免發(fā)生變更,變更超過10%的情況比比皆是,若按《政府采購法》規(guī)定重新招采,除流程復(fù)雜外,還將威脅合作關(guān)系的穩(wěn)定性,使項(xiàng)目難以有效推進(jìn)。

    對策探討:建議正視由于項(xiàng)目復(fù)雜性導(dǎo)致實(shí)施過程中的變更問題,對于因客觀原因?qū)е碌淖兏?,?yīng)按相關(guān)規(guī)定完善方案調(diào)整和投資變更流程。

    案例借鑒:K市新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目計(jì)劃總投資150億元,但在實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目因規(guī)劃調(diào)整的原因,需追加投資超過10%。該市隨機(jī)啟動(dòng)投資變更流程,并明確后續(xù)結(jié)算按調(diào)整后的投資實(shí)施。

    結(jié)語

    目前,以PPP模式推進(jìn)城鎮(zhèn)綜合開發(fā)類項(xiàng)目建設(shè)越來越受到各地政府的青睞,但在項(xiàng)目推進(jìn)過程中實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、精細(xì)化管理依然任重道遠(yuǎn)。城鎮(zhèn)綜合開發(fā)類PPP項(xiàng)目涉及資金大、工程內(nèi)容復(fù)雜,其管理成功與否直接影響著項(xiàng)目的成敗,在未來的PPP推進(jìn)實(shí)踐中,應(yīng)充分重視相關(guān)問題,不斷探索完善對策。

    (作者單位:上海投資咨詢公司 )

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