住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期費(fèi)用問題的探究

張牧原

摘 要：2016年溫州部分房屋住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期事件引發(fā)社會(huì)高度關(guān)注，對(duì)于期滿后續(xù)期費(fèi)用的問題，到底什么才是“自動(dòng)續(xù)期”的應(yīng)有之義？續(xù)期是否免費(fèi)？如若收費(fèi)則收多少、怎么收？收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)又是什么？凡此種種不是“自動(dòng)續(xù)期”這幾個(gè)字就能解決的。

關(guān)鍵詞：住宅建設(shè)用地使用權(quán)；續(xù)期費(fèi)用；年租制；計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期費(fèi)用制度的立法與執(zhí)行現(xiàn)狀

長期以來，我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，土地由國家統(tǒng)一劃撥，法律禁止以任何形式進(jìn)行土地交易。我國《憲法》第10條第4款規(guī)定，“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”，然而隨著改革開放的不斷推進(jìn)，市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下土地的利用與流轉(zhuǎn)已成為大勢(shì)所趨。1987年，深圳率先進(jìn)行了土地使用權(quán)有償出讓的嘗試，上海、天津、廣州、廈門、福州等地也緊隨其后。這一試點(diǎn)的目的在于建立土地所有權(quán)和土地使用權(quán)相分離的制度，以土地的不同用途為標(biāo)準(zhǔn)劃分不同的使用期限，并以有償出讓的方式進(jìn)入市場交易。然而這一制度不完善的弊病在溫州事件中暴露無余，20年土地使用權(quán)要在屆滿時(shí)花費(fèi)幾十萬“續(xù)期”的報(bào)道顯然讓社會(huì)大眾無法接受，相關(guān)問題亟待解決。

需要注意的是，在很長的一段時(shí)期我國對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)的表述是土地使用權(quán)，直到2007年《物權(quán)法》頒布，建設(shè)用地使用權(quán)的概念才正式確立。故本文主要采用建設(shè)用地使用權(quán)這一稱謂，但涉及《物權(quán)法》出臺(tái)之前的法律時(shí)也采用土地使用權(quán)這一表述。

我國相關(guān)法律的發(fā)展歷程與不足

《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中有關(guān)續(xù)期費(fèi)用問題規(guī)定的述評(píng)

1990年國務(wù)院發(fā)布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（以下簡稱為《暫行條例》），采用了“城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)”的概念 ，我們所熟知的70年使用權(quán)也是在那時(shí)確立 。該法確定了土地使用權(quán)期滿后土地使用權(quán)、地上建筑物所有權(quán)“由國家無償取得”的屆期處置規(guī)則 ，同時(shí)允許土地使用者申請(qǐng)續(xù)期，但應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地出讓合同、支付出讓金并辦理登記?！稌盒袟l例》主張有償續(xù)期的原則，并要求重繳出讓金。筆者認(rèn)為續(xù)期的代價(jià)不僅僅只有出讓金，申請(qǐng)人還要背負(fù)申請(qǐng)費(fèi)用以及申請(qǐng)?jiān)怦g回情況下住宅被無償收取所帶來的成本和風(fēng)險(xiǎn)。顯然，《暫行條例》在立法的價(jià)值取向上明顯偏重于保護(hù)土地所有人的利益，在這土地資源緊缺的社會(huì)，過分偏袒一方就意味著對(duì)另一方合理利益的損害，這與當(dāng)今世界側(cè)重于對(duì)用益權(quán)人利益保護(hù)的立法趨勢(shì)背道而馳?？偟膩碚f，筆者認(rèn)為《暫行條例》在費(fèi)用規(guī)定上的問題主要有如下：

第一，以土地出讓金的形式繳納續(xù)期費(fèi)用，代價(jià)過于高昂。

第二，建筑物所有權(quán)在到期后無償歸屬國家的做法十分不合理，嚴(yán)重侵害公民的所有權(quán)。

第三，缺乏公平和效率，國家若要收回因無償劃撥而取得的土地使用權(quán)尚需根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行補(bǔ)償，而對(duì)于因出讓有償獲得的土地使用權(quán)卻可以無償收回建筑物，明顯存在不公。同時(shí)，申請(qǐng)續(xù)期的決定權(quán)在于政府，權(quán)力的過分?jǐn)U大不可避免地導(dǎo)致腐敗和續(xù)期成本的增高。

《城市房地產(chǎn)管理法》中有關(guān)續(xù)期費(fèi)用問題規(guī)定的述評(píng)

我國于1994年通過了《城市房地產(chǎn)管理法》，面對(duì)爭議頗大的《暫行條例》，該法對(duì)以下幾點(diǎn)內(nèi)容做了修改 ：第一，明確了何種情況排除在“需要續(xù)期”的范圍之外，即滿足社會(huì)公共利益的需要而確有必要收回土地，除此之外對(duì)續(xù)期申請(qǐng)應(yīng)予批準(zhǔn)并重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同和繳納出讓金；第二，取消了期間屆滿地上建筑物由國家無償取得的規(guī)定，規(guī)定國家只能無償收回土地使用權(quán)；第三，明確規(guī)定續(xù)期申請(qǐng)的程序。

雖然《城市房地產(chǎn)管理法》對(duì)舊法做了一頂程度上的修改，但遺憾的是，在續(xù)期費(fèi)用問題的規(guī)定上仍然難以服眾。首先，與《暫行條例》一樣，重繳出讓金的做法并未動(dòng)搖，民眾的費(fèi)用負(fù)擔(dān)依舊沉重；其次，雖然“社會(huì)公共利益”和只有土地使用權(quán)能無償收回的規(guī)定限制了公權(quán)力過分?jǐn)U張，但這只不過是對(duì)民眾原本合法利益的一種應(yīng)有的保障而已，并不能減輕大眾因出讓金而背負(fù)的焦慮情緒；最后，申請(qǐng)手續(xù)仍不可避免地導(dǎo)致行政效率降低和額外費(fèi)用的增加。由此可見，《城市房地產(chǎn)管理法》走的仍然是《暫行條例》的老路，正如王崇敏教授所言，“未能對(duì)住宅建設(shè)用地續(xù)期方式給出實(shí)質(zhì)性解決方案” 。

《物權(quán)法》中有關(guān)續(xù)期費(fèi)用問題規(guī)定的述評(píng)

2007年頒布的《物權(quán)法》第149條首次把土地使用權(quán)區(qū)分為住宅建設(shè)用地使用權(quán)和非住宅建設(shè)用地使用權(quán)，并對(duì)《城市房地產(chǎn)管理法》所確立的續(xù)期費(fèi)用制度做了較大修改。

首先，不再明確規(guī)定以繳納出讓金的方式續(xù)期。盡管在四審稿和五審稿里曾規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期后，建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)支付土地使用費(fèi)；續(xù)期的期限、土地使用費(fèi)支付標(biāo)準(zhǔn)和辦法，由國務(wù)院規(guī)定”，但最終呈現(xiàn)在大眾面前的僅僅是“自動(dòng)續(xù)期”四字而已。但不可否認(rèn)的是，出讓金不再作為金科玉律使用了。

其次，申請(qǐng)的程序也發(fā)生了重大變化，申請(qǐng)手續(xù)的免除無疑為民眾節(jié)約了時(shí)間和費(fèi)用。

作為保護(hù)公民私有財(cái)產(chǎn)的法律武器，《物權(quán)法》的出臺(tái)一定程度上緩解了民眾對(duì)續(xù)期費(fèi)用問題的焦慮，但問題仍遠(yuǎn)未解決。續(xù)期是有償還是無償？如若有償又如何收?。可鐣?huì)各界對(duì)此一直爭論不休。事實(shí)上目前法律在相關(guān)問題上的缺位或許有如下原因的考量：“如何科學(xué)地規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)人屆時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，目前還缺少足夠的科學(xué)依據(jù)，幾十年后，國家富裕了，是否還要收土地使用金，應(yīng)當(dāng)慎重研究，物權(quán)法以不作規(guī)定為宜” 。但是，筆者認(rèn)為若沒有未雨綢繆，若干年后當(dāng)問題集中爆發(fā)之際，情況將會(huì)十分嚴(yán)峻。況且問題的懸而未決已影響到了民眾情緒和房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定。

實(shí)踐中各地對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期費(fèi)用問題的處理辦法

青島對(duì)有關(guān)續(xù)期費(fèi)用問題的處理方法

作為全國首例住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期事件，青島市阿里山小區(qū)的部分住宅在2009年6月就發(fā)生這一情形。根據(jù)相關(guān)報(bào)道，當(dāng)?shù)貒敛块T曾與住戶協(xié)商，采取有償續(xù)期的模式，以土地出讓金的形式按上一年平均地價(jià)作為基準(zhǔn)地價(jià)的計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)繳該基準(zhǔn)地價(jià)的60%來完成續(xù)期。但最終并未得到當(dāng)?shù)貒敛块T的承認(rèn)，所以該問題并未得到實(shí)際解決。在這一事件中，《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定空泛的弊病暴露無遺，既無法指導(dǎo)行政工作，又使住宅因無法取得建設(shè)用地的使用權(quán)而失去合法基礎(chǔ)。

溫州事件及過渡辦法

2016年，溫州市民花六十多萬在市區(qū)買了套房，在辦理土地證時(shí)卻被告知土地證到期，如想續(xù)期則需要繳納相當(dāng)于房價(jià)三分之一的土地使用權(quán)重購金，報(bào)道一出便輿論嘩然。為了破解困局，國土資源部及浙江省國土資源廳等部門專赴當(dāng)?shù)卣{(diào)研，并作出《關(guān)于妥善處理少數(shù)住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期問題的復(fù)函》，提出了一個(gè)過渡性的辦法：“兩不一正?！?，即“不需要提出續(xù)期申請(qǐng)”“不收取費(fèi)用”“正常辦理交易和登記手續(xù)”，但該處理方案僅為過渡性辦法，問題同樣沒有得到實(shí)質(zhì)性解決。

深圳對(duì)有關(guān)續(xù)期費(fèi)用問題的實(shí)踐探索

在2001年，深圳市也發(fā)生了建設(shè)用地使用權(quán)到期的情形，盡管所涉及的是商業(yè)用地，但依當(dāng)時(shí)的相關(guān)法律，續(xù)期費(fèi)用高昂。為了解決在實(shí)踐中操作困難的問題，2004年深圳市出臺(tái)了《深訓(xùn)市到期房地產(chǎn)續(xù)期若干規(guī)定》，對(duì)續(xù)期采取一次性補(bǔ)繳地價(jià)和付年租兩種方式。

具體操作為：一是重新簽訂土地出讓合同并補(bǔ)繳土地出讓金，根據(jù)國家相關(guān)用途公告的基準(zhǔn)地價(jià)的35%一次性全部繳納，如若未交清將不能取得土地證，不能進(jìn)入市場交易。

二是簽訂土地租賃合同并繳納租金，由市國土部門定期公告租金的具體繳納標(biāo)準(zhǔn)，租金為按年分期支付。這一做法有一定的合理性，賦予了民眾選擇權(quán)，對(duì)一時(shí)無力負(fù)擔(dān)沉重續(xù)期費(fèi)用的民眾而言較為有利。

域外國家或地區(qū)相關(guān)立法介紹與借鑒

面對(duì)續(xù)期費(fèi)用這一棘手的問題，筆者認(rèn)為不妨采用比較法的視角來思考，通過了解不同國家和地區(qū)在類似問題上的做法，或許可以得出一些值得我國學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)。

域外國家或地區(qū)相關(guān)立法介紹

建設(shè)用地使用權(quán)，作為一項(xiàng)具有中國特色的權(quán)利，在世界范圍內(nèi)與其最相類似的當(dāng)屬地上權(quán)。作為一項(xiàng)源于古代羅馬法的古老用益物權(quán)，地上權(quán)是指“在他人土地上建造建筑物或其他工作物以及種植竹木等的權(quán)利” 。由于建設(shè)用地使用權(quán)和地上權(quán)都表現(xiàn)為在利用他人的土地上建造建筑物，是一種對(duì)他人土地使用權(quán)的取得，并以在他人土地之上完成對(duì)地上建筑物的開發(fā)和建造為目的，故兩者有不少相似之處 ?？v觀世界，地上權(quán)的立法模式可以分為兩種，即一元模式和二元模式。接下來筆者將介紹其中具有代表性的幾個(gè)國家和地區(qū)的續(xù)期費(fèi)用制度，期待能得出“可以攻玉”的“他山之石”。

德國

受羅馬法的影響，德國地上權(quán)立法模式是典型的一元主義，即土地使用權(quán)和土地所有權(quán)合二為一，因此地上建筑物屬于土地的一部分。在這種立法模式下，房屋所有權(quán)歸屬于土地所有人，在地上權(quán)期滿后有權(quán)獲得地上建筑物。而地上權(quán)人享有補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，有權(quán)要求土地所有人對(duì)建筑物給予補(bǔ)償。除為滿足貧困階層住房需求而設(shè)的地上權(quán)外，該補(bǔ)償不必是建筑物的實(shí)價(jià)。雙方當(dāng)事人也可在合同中事先約定補(bǔ)償數(shù)額、方式等內(nèi)容。為了更加靈活地應(yīng)對(duì)不同的經(jīng)濟(jì)情勢(shì)，還允許雙方就租金進(jìn)行調(diào)整。比如在公有土地租賃中，租金可以根據(jù)當(dāng)?shù)匚飪r(jià)指數(shù)與通貨膨脹率的變化而變化。可見，德國法在地上權(quán)屆期處理規(guī)定上推崇意思自治，而且租金的收取方式也較為靈活。

日本

與德國不同，在日本二元主義的立法模式下，地上建筑物的所有權(quán)和土地的所有權(quán)是相分離的，可以單獨(dú)進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。地上權(quán)僅僅是對(duì)土地的一種權(quán)利，并不是對(duì)地上物的一種權(quán)利。在地上權(quán)期滿時(shí)，地上權(quán)人需負(fù)擔(dān)恢復(fù)土地原狀并返還土地的義務(wù)，但土地所有權(quán)人有優(yōu)先以時(shí)價(jià)購買地上建筑物的權(quán)利。在日本，地上權(quán)和土地承租權(quán)合稱借地權(quán)，為了解決土地所有權(quán)人不購買建筑物導(dǎo)致地上權(quán)人只能拆除的問題，法律賦予借地權(quán)人請(qǐng)求借地人買取地上建筑物的權(quán)利。借地權(quán)存續(xù)期間屆滿而未更新契約時(shí)，借地權(quán)人可以請(qǐng)求借地人以時(shí)價(jià)買取建筑物。

此外，為了應(yīng)對(duì)因借地期間較長導(dǎo)致地租在經(jīng)濟(jì)情勢(shì)變化情況下對(duì)一方有所不公，《借地借家法》還賦予當(dāng)事人地租增減請(qǐng)求權(quán)，旨在更好地平衡雙方利益。日本法對(duì)續(xù)期問題的處理注重平衡雙方利益，對(duì)土地使用人給予更多保護(hù)，在費(fèi)用的規(guī)定上也同德國法一樣通時(shí)合變。

香港地區(qū)

由于特殊的歷史原因，香港的土地使用制度承襲英國的土地批租制，土地屬于英國皇室所有，民眾取得土地使用權(quán)需要向英王租借。香港回歸后，土地收歸香港政府，但土地批租制保留了下來并得到發(fā)展。正如學(xué)者張學(xué)仁所言，“土地批租制是香港政府長期實(shí)行的出售土地使用權(quán)的制度”。在土地批租制下，作為土地所有權(quán)人的香港政府與土地使用權(quán)人簽訂土地使用權(quán)出讓合同，并收取租金，這一點(diǎn)與內(nèi)地的做法十分相似。當(dāng)土地使用權(quán)期限屆滿，權(quán)利人可以自動(dòng)續(xù)期，無需支付土地租金，僅需按年繳納象征性地稅。地稅的多少根據(jù)房屋的租金和物業(yè)稅來計(jì)算，物業(yè)稅為年平均租金的5%，地稅為年物業(yè)稅的3%，也就是說土地使用者每年所需繳納的地稅只有房屋年租金的0.15% 。

借鑒

地上權(quán)制度的借鑒意義

盡管我國并無規(guī)定地上權(quán)制度，但正如梁慧星教授所言，域外物權(quán)法規(guī)定的“地上權(quán)”與我國物權(quán)法規(guī)定的建設(shè)用地使用權(quán)內(nèi)涵實(shí)有相通之處。在筆者看來，以下幾方面可在完善住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期費(fèi)用制度時(shí)參考。

第一，平衡土地所有權(quán)人和土地使用權(quán)人的利益。這一點(diǎn)在德日對(duì)期滿后建筑物的價(jià)值補(bǔ)償上表現(xiàn)得尤為明顯，地上權(quán)人在土地所有人收回土地使用權(quán)時(shí)都享有補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)。對(duì)比來看，日本法中時(shí)價(jià)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定較德國法而言更加合理，承認(rèn)了房屋為地上權(quán)人的獨(dú)立私有財(cái)產(chǎn)，更有利于保護(hù)地上權(quán)人。對(duì)我國而言，要改變“重土地，輕房屋”的局面，就要更傾向于對(duì)房屋所有權(quán)的保護(hù)。

第二，尊重當(dāng)事人意思自治。對(duì)于補(bǔ)償、續(xù)期的費(fèi)用以及期滿之后建筑物的歸屬，德日兩國都非常尊重當(dāng)事人的意愿，規(guī)定契約優(yōu)先。在我國，由于民眾在簽訂商品房買賣合同時(shí)基本都是格式化合同，民眾與土地使用權(quán)的出讓方直接進(jìn)行對(duì)話并簽訂合同的幾率為零，因此很難體現(xiàn)雙方合意 。如何更多體現(xiàn)民眾的意愿，值得深思。

第三，采取更加靈活的收費(fèi)方式。德日在收取地租時(shí)數(shù)額并非一成不變，而是允許根據(jù)不同的情勢(shì)變化予以調(diào)整，如地價(jià)、物價(jià)、通貨膨脹率等經(jīng)濟(jì)因素，因此更加科學(xué)合理。

土地批租制的借鑒意義

作為大陸和香港的連接點(diǎn)，深圳市在續(xù)期費(fèi)用上的做法正是借鑒香港，而我國的建設(shè)用地使用權(quán)制度亦師承土地批租制。事實(shí)上，采取與香港類似制度的原因在于批租制是一次性收取若干年限的地租，這其中巨大的財(cái)政收益自然不言而喻。香港的批租制確實(shí)有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，但我們?cè)诮梃b的過程中不能片面化地汲取。我國在土地出讓時(shí)要求使用者一次性支付巨額出讓金，卻沒有規(guī)定續(xù)期時(shí)如何收費(fèi)，不得不說是一個(gè)很大的遺憾。筆者認(rèn)為，香港有兩點(diǎn)做法值得我們關(guān)注：

第一，續(xù)期僅收取象征性地稅。由于法律明確規(guī)定了續(xù)期費(fèi)用的計(jì)算方法，加之費(fèi)用低廉，因此民眾的經(jīng)濟(jì)壓力大大減輕。該辦法在香港運(yùn)行多年，民眾普遍支持，有效保障了社會(huì)穩(wěn)定。

第二，續(xù)期采取按年分期支付的方式。分期支付不僅進(jìn)一步減輕了民眾繳費(fèi)時(shí)的經(jīng)濟(jì)壓力，而且為地稅的靈活調(diào)整留有余地。

續(xù)期費(fèi)用之爭：利國與利民的矛盾

續(xù)期有償與否的爭議

住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期問題之所以會(huì)在社會(huì)上掀起如此廣泛的爭議，很大程度上源自溫州事件中媒體的報(bào)道。對(duì)于到期后需要繳納幾十萬元“延期”的消息，其社會(huì)影響不亞于一場地震。面對(duì)“花大價(jià)錢租了70年房”的感嘆，我們不得不思考，續(xù)期到底應(yīng)該有償還是無償？下文將就此問題進(jìn)行分析并得出合理結(jié)論。

無償續(xù)期的觀點(diǎn)

毫無疑問，民眾自然是希望少交，最好是不交費(fèi)用，許多學(xué)者也持無償續(xù)期的觀點(diǎn)。主要理由如下：

第一，從文義解釋的角度，有學(xué)者認(rèn)為在《辭?！分小白詣?dòng)”意為“主動(dòng)”，即不靠外力也無需對(duì)方配合。具體到現(xiàn)實(shí)中則不必辦理手續(xù)，也不必繳納費(fèi)用，即可續(xù)期。

第二，從讓利于民的角度，無償續(xù)期對(duì)民眾最為有利。所謂“羊毛出在羊身上”，開發(fā)商支付給政府的土地出讓金最后都會(huì)在購房款中轉(zhuǎn)嫁到民眾身上，這也是房價(jià)居高不下的重要原因。在城鎮(zhèn)土地收歸國有時(shí)，原有的私有土地所有人并未獲得補(bǔ)償費(fèi)，而后來民眾取得住宅建設(shè)用地使用權(quán)，則支付了高額的出讓金。既然如此，在續(xù)期時(shí)就應(yīng)該無償，讓利于民，使其“安其居樂其業(yè)”，維持恒產(chǎn)者的“恒心”。

第三，從公民權(quán)利的角度，《憲法》第39條第1款規(guī)定：“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯”，而保障公民住宅的基礎(chǔ)是住宅建設(shè)用地使用權(quán)的穩(wěn)定。作為公民享有的住宅權(quán)、生存權(quán)等公權(quán)利有賴于政府的保障，如果民眾因?yàn)闊o力繳納續(xù)期費(fèi)用而流離失所，那么政府就要承擔(dān)違憲的責(zé)任 。

第四，從實(shí)際操作的角度，無償續(xù)期模式下無需考量眾多費(fèi)用制度的設(shè)計(jì)問題，如采取何種形式收費(fèi)、計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及未繳費(fèi)的后果等等，最重要的是能讓民眾接受，操作起來沒有阻力 。

第五，從統(tǒng)一土地使用制度的角度，農(nóng)民享有的宅基地使用權(quán)，不必支付費(fèi)用，也無期限限制。采取無償續(xù)期的做法能讓城市居民和農(nóng)村居民一同享有平等的權(quán)利 。

有償續(xù)期的觀點(diǎn)

盡管無償續(xù)期的呼聲很高，但大部分學(xué)者認(rèn)為，有償續(xù)期方才符合現(xiàn)實(shí)，經(jīng)歸納理由主要如下：

第一，無償續(xù)期與我國的法律和經(jīng)濟(jì)體制相違背。我國目前實(shí)行的是建設(shè)用地有償使用制度，從1987年深圳市首次嘗試出讓土地使用權(quán)，歷次相關(guān)法律的修改和完善都堅(jiān)持這一制度。無償續(xù)期，不符合《憲法》第10條規(guī)定中“城市的土地屬國家所有”的規(guī)定。最為重要的是，無償續(xù)期使“土地的所有權(quán)無法體現(xiàn)，虛化國家的所有權(quán)” ，實(shí)質(zhì)上與土地私化無異，同時(shí)也不利于土地資源的合理配置以及城市的規(guī)劃發(fā)展，長此以往勢(shì)必會(huì)動(dòng)搖我國的經(jīng)濟(jì)制度。

第二，無償續(xù)期并不現(xiàn)實(shí)。不必諱言的是，土地財(cái)政在地方政府的收入中往往占到很大比重，許多地區(qū)一大半的財(cái)政收入都來源于此 。盡管現(xiàn)階段我國在經(jīng)濟(jì)體制改革和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式上成效日顯，但距離能夠不受影響地大幅減少土地收入仍有很長一段距離。有償續(xù)期才能維持政府正常財(cái)政收入，并以此維護(hù)社會(huì)公共秩序穩(wěn)定。

第三，無償續(xù)期有損社會(huì)公平。盡管中國幅員遼闊，但適宜人類居住的土地卻不多，更何況目前土地資源的分配也不公平。如果采取無償續(xù)期的方式，則勢(shì)必會(huì)加重土地資源分配的緊張和不公，使貧富差距愈發(fā)嚴(yán)重。

第四，農(nóng)村均分宅基地，無償使用的做法在城市行不通。農(nóng)村土地屬于村集體所有，在歷史上農(nóng)民將其私人土地交給集體成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，基于該身份便可無償享有宅基地使用權(quán)。而城市土地并非屬于城市居民共同所有，要使用國家所有的城市土地，就必須支付費(fèi)用 。

有償續(xù)期的合理性

在筆者看來，上述各方觀點(diǎn)都有一定道理，但筆者還是傾向于有償續(xù)期。本質(zhì)上看，續(xù)期費(fèi)用之爭的源頭在于利國與利民、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地資源稀缺之間的矛盾。應(yīng)該采取什么樣的措施關(guān)鍵要看如何協(xié)調(diào)好兩者之間的關(guān)系，以達(dá)到長治久安、安居樂業(yè)的社會(huì)效果。制定法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)考慮可能造成的社會(huì)影響，從社會(huì)公平和發(fā)展雙重角度考量，最終實(shí)現(xiàn)利益的平衡。

第一，從平衡資源分配，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的角度看，無償續(xù)期不僅無法體現(xiàn)公平，而且并不現(xiàn)實(shí)。首先，根據(jù)“權(quán)利義務(wù)對(duì)等”這一基本法理，要享受權(quán)利就應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。既然給予公民享有使用土地的權(quán)利，那么相對(duì)應(yīng)承擔(dān)一定的繳費(fèi)義務(wù)是完全合理的。針對(duì)不同的情況，收取不同的費(fèi)用，這樣才能使公平落到實(shí)處。其次，作為一種稀缺資源，土地收益具有明顯的財(cái)政屬性，是政府的重要財(cái)源。有償續(xù)期才能為社會(huì)保障、民生支出和經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供源源不斷的財(cái)政支持，保障社會(huì)公共秩序的穩(wěn)定 ?，F(xiàn)階段土地資源占有不公狀態(tài)已足以令人擔(dān)憂，國家若不采取有力的調(diào)控手段，市場經(jīng)濟(jì)自身的發(fā)展只會(huì)使這一現(xiàn)狀長期固化。此外，無償續(xù)期導(dǎo)致政府財(cái)政收入短缺，勢(shì)必會(huì)影響對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、危房改造等項(xiàng)目的投入，從而不利于住宅環(huán)境的改善，最終也將影響房屋所有權(quán)人權(quán)益的實(shí)現(xiàn) 。

第二，無償續(xù)期有違社會(huì)體制，動(dòng)搖經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。就如前文所提，無償續(xù)期架空了國家對(duì)土地的所有權(quán)的行使，為土地私有化這條與社會(huì)主義制度相背離的道路去除障礙，從根本上動(dòng)搖我國的經(jīng)濟(jì)體制，這是十分危險(xiǎn)的。

第三，有償續(xù)期符合我國土地使用改革的方向和立法精神。從陸續(xù)出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理的通知》、《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》以及《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》等文件分析，國家對(duì)國有土地的出讓都在不斷明確規(guī)范，充分證明了有償?shù)耐恋厥褂弥贫仁俏覈恋厥褂弥贫鹊母母锓较?。《物權(quán)法》的價(jià)值取向若是無償續(xù)期，何不在立法之初就明確載明呢？這樣給人留以爭議的做法對(duì)社會(huì)造成的巨大影響立法者不可能沒有考慮到。只是由于事關(guān)重大且辦法未定，才有意留下這一空白。

綜上，筆者認(rèn)為在續(xù)期費(fèi)用問題中，是否收費(fèi)不應(yīng)是個(gè)過度爭論的話題，從維護(hù)實(shí)質(zhì)公平和社會(huì)發(fā)展這一長遠(yuǎn)、最終的目標(biāo)來看，續(xù)期應(yīng)以有償為宜。民眾真正擔(dān)憂的并不是收費(fèi)，而是不合理的收費(fèi)。重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)關(guān)注續(xù)期費(fèi)用如何收取，按什么標(biāo)準(zhǔn)收取。無償論和有償論都有其合理性，筆者認(rèn)為采取無償和有償相結(jié)合的方式最有助于解決問題。而這一做法的基石，在于制定一個(gè)計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不同的住房者采取不同標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)待。下文將就續(xù)期費(fèi)用的計(jì)算這一問題展開分析。

續(xù)期的繳費(fèi)形式與計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

采取無償和有償相結(jié)合的續(xù)期辦法要涉及費(fèi)用的計(jì)算，就此方面，主要有兩大問題。一是繳費(fèi)形式問題，二是計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)問題。

繳費(fèi)形式問題

按《城市房地產(chǎn)管理法》第22條和《暫行條例》第41條規(guī)定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿需要續(xù)期的，要重新簽訂合同并支付土地出讓金。然而正是由于高額的出讓金，才讓續(xù)期問題在社會(huì)上掀起軒然大波。筆者認(rèn)為，續(xù)期不應(yīng)當(dāng)采用繳納出讓金的方式。理由如下：

首先，土地出讓金在住房者購房的起始階段已經(jīng)變相繳納了。房地產(chǎn)開發(fā)商通過與政府簽訂土地出讓協(xié)議，支付出讓金，取得建設(shè)用地使用權(quán)，此時(shí)權(quán)利義務(wù)的雙方分別是政府和房地產(chǎn)商。通過與購房者簽訂《商品房銷售合同》，住宅建設(shè)用地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)移給了購房者，后者事實(shí)上已概況地繼承了開發(fā)商與政府間簽訂的協(xié)議的當(dāng)事人地位。購房者往往重視“買房”而忽視了“買權(quán)”，其實(shí)在支付的購房款中已經(jīng)包含了土地出讓金的費(fèi)用。

其次，《物權(quán)法》中“自動(dòng)續(xù)期”的規(guī)定其實(shí)已經(jīng)否定了繳納土地出讓金這一做法。因?yàn)槔m(xù)期不同于出讓，不同于締約。沒有“出讓”這一前提而繳納土地出讓金的做法顯然是荒唐的 。

最后，從民生角度看，續(xù)期本是為了民眾的福祉和社會(huì)的穩(wěn)定，如果采用土地出讓金的標(biāo)準(zhǔn)，就徹底偏離了這一目標(biāo)。高昂的出讓金讓不少人無力繳納，這樣一來自動(dòng)續(xù)期就變得可望而不可即，公民的居住權(quán)又如何保障？此外，土地出讓對(duì)政府而言本就是一個(gè)充滿是非的領(lǐng)域，催生的腐敗問題并不鮮見。如果繼續(xù)采取出讓金的形式，不僅在操作上困難重重，更會(huì)導(dǎo)致一系列的負(fù)面后果。

綜上所述，以出讓金的形式收取續(xù)期費(fèi)用并不符合中共中央、國務(wù)院《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》所確立的 “形成公民住宅財(cái)產(chǎn)的長久受保護(hù)、良好和穩(wěn)定預(yù)期局面”指導(dǎo)精神。具體的續(xù)期費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)考慮民眾的現(xiàn)有負(fù)擔(dān)、民眾的合理預(yù)期、適當(dāng)?shù)膰沂杖虢Y(jié)構(gòu)、公平的制度設(shè)計(jì)等因素來具體確定 。

有鑒于此，采取稅收的形式收取續(xù)期費(fèi)用，是一個(gè)較為妥當(dāng)?shù)霓k法。首先，稅收的法定性限制了政府濫用權(quán)力謀取利益，且就同一對(duì)象適用相同標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了公平精神。其次，可以平衡利國與利民之間的矛盾。合理的稅收不會(huì)使民眾背上沉重的經(jīng)濟(jì)包袱，同時(shí)又可維持政府的財(cái)政收入。從長遠(yuǎn)來看，政府努力的方向是減少土地出讓收入占財(cái)政收入的比重，而以稅收的方式循序漸進(jìn)地完成這一轉(zhuǎn)變最為穩(wěn)妥。最后，便于利用現(xiàn)有的稅收管理制度。系統(tǒng)研究費(fèi)改稅并將其和稅種相協(xié)調(diào)，有利于我國稅制的統(tǒng)一和對(duì)房地產(chǎn)市場的調(diào)控 。

計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)問題

如前所述，續(xù)期費(fèi)用以稅收的形式征繳較為合理，那么，稅費(fèi)的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)又是什么呢？學(xué)界上主要有兩種觀點(diǎn)：

一是主張按住房套數(shù)來區(qū)分收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，其中“首套房免費(fèi)續(xù)期”論較有代表性 。對(duì)于只擁有一套住宅的居民來說，當(dāng)期限屆滿，應(yīng)允許其無償續(xù)期。從保障公民的居住權(quán)利、抑制房產(chǎn)投機(jī)的角度看，有其積極意義。

另一種觀點(diǎn)是以人均居住面積為標(biāo)準(zhǔn)的“超額面積有償續(xù)期”論，在免征范圍內(nèi)的住宅面積無償續(xù)期而僅對(duì)超出部分收取費(fèi)用 。這一做法考慮到居民的實(shí)際居住情況，較為合理。

以上兩種觀點(diǎn)堅(jiān)持了有償續(xù)期的原則，針對(duì)不同的居住情況設(shè)定不同的義務(wù)，都具有一定的科學(xué)性，但要注意的是，面對(duì)我國復(fù)雜的住房情況，采取一刀切的方式不甚妥當(dāng)。如按前者的做法，可能存在首套房屋面積較大的情形，相對(duì)于那些雖然有兩套房卻面積狹小的居民而言只讓他們繳費(fèi)是不公平的；而在后者中如何確定免征費(fèi)用的面積標(biāo)準(zhǔn)也值得關(guān)注。因此以下兩點(diǎn)值得注意：

首先，在“超額面積有償續(xù)期”中，不應(yīng)只有一個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)。在各地人均住宅面積大不相同的情況下，單一的標(biāo)準(zhǔn)顯然有失公允，不同地區(qū)的人口流動(dòng)量也會(huì)影響標(biāo)準(zhǔn)的確定。但各地的標(biāo)準(zhǔn)要有個(gè)最低限制 。在這一面積之下應(yīng)當(dāng)只收取象征性費(fèi)用或者最好免費(fèi)。此外，超過這一標(biāo)準(zhǔn)也不能一律收取同樣的費(fèi)用，以超額累進(jìn)的方式收取才能發(fā)揮稅收的調(diào)控作用。

其次，要最大限度地保障實(shí)質(zhì)上的公平，還需對(duì)住房者的情況進(jìn)行綜合考量，區(qū)分自用型住宅和投資型住宅。在這一方面住房套數(shù)的理論有借鑒意義，適當(dāng)提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也有利于抑制囤房捂盤的現(xiàn)象。另一方面要考慮到住房者現(xiàn)實(shí)的居住情況，例如家庭規(guī)模等，多人居住一套大面積的房屋，即使人均面積少于一人單獨(dú)居住的一套房屋，但并不意味著收費(fèi)少于后者就一定合理。

與費(fèi)用有關(guān)的其他問題

不同產(chǎn)權(quán)住宅的繳費(fèi)問題

盡管大部分住宅的產(chǎn)權(quán)都為70年，但仍有一部分并未達(dá)到這一年限。針對(duì)這一類房屋的續(xù)費(fèi)問題主要分為兩派。第一種辦法是讓其補(bǔ)交房屋產(chǎn)權(quán)與70年最高期限的差額的土地出讓金 。第二種辦法是直接讓其免費(fèi)續(xù)期至70年。前者相對(duì)于那些繳納70年產(chǎn)權(quán)費(fèi)用的民眾來說較為公平，而后者保障了部分居民的居住權(quán)利，免去了繳費(fèi)的繁瑣和其他的問題。筆者認(rèn)為這種情況下還是一律予以無償續(xù)期為宜。區(qū)分不同期限住宅的續(xù)期方式，固然可以消除民眾之間的不公平感，做到形式上的公正，但過分糾結(jié)于這一問題只會(huì)產(chǎn)生更大的矛盾，陷入“民眾斗民眾”的僵局 。

未能繳費(fèi)的后果

盡管比起出讓金，以稅收收取的續(xù)期費(fèi)用將大大降低，但仍然會(huì)出現(xiàn)部分人無力繳納的情形。對(duì)于這一情況，必須明確未繳費(fèi)并不能剝奪民眾對(duì)房屋享有的所有權(quán)，不影響住宅的自動(dòng)續(xù)期。沒有這顆“定心丸”，自動(dòng)續(xù)期的操作就會(huì)充滿不確定性。

地上建筑物的價(jià)值補(bǔ)償

對(duì)于期限屆滿因公共利益被收回建設(shè)用地使用權(quán)的房屋，其他國家主要有市價(jià)補(bǔ)償和適當(dāng)補(bǔ)償兩種做法。筆者認(rèn)為，只有前者才是真正正確的做法。若是適當(dāng)補(bǔ)償，那么補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)又是什么？由于決定權(quán)取決于政府，因此很容易成為又一個(gè)損害民眾權(quán)利的隱患。

完善住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期費(fèi)用制度的具體構(gòu)想

續(xù)期的繳費(fèi)形式：年租制

在筆者看來，以住宅面積和住宅套數(shù)為計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的年租制或許是時(shí)下難題的解決之道。關(guān)于計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)稍后會(huì)予以說明，此處先來探討年租制。所謂年租制，就是土地所有者與土地使用者約定一定期限的租期，在租期內(nèi)按年收取土地租金的一種土地有償使用制度。由于其具有“約定租金、年底交租”的特征 ，為租金的靈活調(diào)整提供了可能，并且民眾的負(fù)擔(dān)也不至過于沉重。事實(shí)上，批租制與年租制具有同質(zhì)性，前者可以分解為后者 。前文提到我國并未采取大陸法系的按年交租形式，而是借鑒了香港模式的批租制。然而只看重批租制下一次性取得的巨額收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還要構(gòu)建合理的續(xù)期費(fèi)用制度。實(shí)行土地年租制正是為了充分提高土地的價(jià)值和使用價(jià)值，將土地的短期效益和長遠(yuǎn)效益有機(jī)結(jié)合起來是一種有益的探索 。深圳市的實(shí)踐探索體現(xiàn)了這一改革趨勢(shì)，將批租制與年租制結(jié)合起來的土地使用制度較為契合我國目前的國情。

續(xù)期的計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：兼采住宅面積和住宅套數(shù)

確定了年租制的收費(fèi)形式之后，在選擇稅費(fèi)的計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上也需慎重。筆者認(rèn)為兼采住宅面積和住宅套數(shù)作為計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不僅較為公平，而且比以地價(jià)作為依據(jù)更加合理，因?yàn)樗鼈冎苯优c民眾的居住權(quán)相掛鉤。

首先，以“超額面積累進(jìn)收費(fèi)”制為基礎(chǔ)。先規(guī)定一個(gè)最低人均居住面積，在不超過該面積的情況下免費(fèi)續(xù)期。然而各地的標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)一概而論，雖說從公平角度考慮各地之間的差別要盡可能縮小，但顯然在擁擠的大都市和一般的小城鎮(zhèn)最低人均居住面積不應(yīng)該相同，盲目地追求面積上的一致并不公平合理。對(duì)此國務(wù)院應(yīng)定期公布合理的住宅面積標(biāo)準(zhǔn)，各省、自治區(qū)、直轄市政府也可根據(jù)具體情況選定。但最終要經(jīng)全國人大常委會(huì)通過，后者可對(duì)上報(bào)的住宅面積規(guī)定一個(gè)最低標(biāo)準(zhǔn)。由于各地人口流動(dòng)和城市建設(shè)的速度不同，這一標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)一成不變。在相隔一定年份后，例如五年或十年對(duì)該標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重新考量，特殊情況下也可不受時(shí)間限制。當(dāng)然，為了穩(wěn)定性，各地標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)頻繁更改。每戶根據(jù)家庭成員數(shù)享有相應(yīng)的免征面積，對(duì)于超過免征面積的部分，根據(jù)面積的擴(kuò)大而采取不同的稅率超額累進(jìn)收費(fèi)。

其次，參照房屋套數(shù)適當(dāng)調(diào)整稅率。要對(duì)自用型住宅和投資型住宅作適當(dāng)?shù)膮^(qū)分。一般來說，一套住房就可以滿足普通家庭的居住需求。如果一個(gè)人手握三四套房產(chǎn)，那么剩余的房屋很可能具有投資目的 ，即便沒有，房屋閑置也是對(duì)社會(huì)資源的一種浪費(fèi)。此時(shí)適當(dāng)提高剩余房屋的稅率，也不至于影響到民眾的居住權(quán)。面對(duì)較高的稅率一般人都會(huì)采取轉(zhuǎn)讓或出租的方式而不是閑置房屋，這樣既提高了房產(chǎn)資源利用率，又緩和了房產(chǎn)過度集中帶來的社會(huì)矛盾。

最后，在兩種計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)都可以適用的情況下，應(yīng)當(dāng)由民眾自主選擇對(duì)自己最有利的方案，這也是讓利于民的體現(xiàn)。

與費(fèi)用有關(guān)的其他規(guī)定

首先，明確不繳費(fèi)不影響住宅的自動(dòng)續(xù)期，居民對(duì)住宅的所有權(quán)不受影響。要打破以往“重土地，輕房屋”的局面，就必須確保民眾的合法財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。但同時(shí)一項(xiàng)權(quán)利不是漫無邊界的，如果沒有履行繳費(fèi)義務(wù)，對(duì)所有權(quán)進(jìn)行限制是必要的，可以對(duì)住宅的轉(zhuǎn)讓予以禁止。

其次，當(dāng)期限屆滿因公共利益等原因被征收時(shí)，政府應(yīng)以建筑物的市價(jià)而非“適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)”對(duì)居民進(jìn)行補(bǔ)償。

結(jié)語

“有恒產(chǎn)者有恒心”，作為一項(xiàng)關(guān)乎億萬國人安居樂業(yè)和國家長治久安的制度，住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期費(fèi)用制度需要立法者統(tǒng)籌規(guī)劃，未雨綢繆，在利國與利民之間做好平衡，形成良好的預(yù)期，讓民眾真正感受到實(shí)惠和公平。

（作者單位：福建師范大學(xué)）