民用航空產(chǎn)品和零部件合格審定規(guī)定（CCAR—21）第四次修訂淺析

晏青++邢廣華

摘 要：CCAR-21部是中國民用航空的基礎(chǔ)法規(guī)，自CCAR-21-R4版頒發(fā)以來，21部規(guī)章提出了諸多新的要求，與CCAR-21-R3版存在較大差異。文章通過與CCAR-21-R3規(guī)章對比分析，研究了CCAR-21-R4的修訂總體情況，分析了典型條款的差異和具體要求，并對設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)進(jìn)行了重點(diǎn)解讀和研究，為申請人符合新版規(guī)章要求提供思路。

關(guān)鍵詞：民用航空產(chǎn)品；合格審定；CCAR-21-R4；民航規(guī)章；設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)

中圖分類號(hào)：V221 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：2095-2945（2018）02-0167-04

Abstract： CCAR-21 department is the basic law of civil aviation in China. Since the issuance of CCAR-21-R4 edition， 21 regulations have put forward many new requirements. There is a big difference with the CCAR-21-R3 version. By comparing with CCAR-21-R3 regulations， this paper studies the general situation of CCAR-21-R4 revision， and analyzes the differences and specific requirements of typical clauses. And the design assurance system has carried on the key interpretation and the research， providing the suggestions for the applicant to conform to the request in the new-edition rule. Funded projects： China Civil Aviation Administration Safety Capacity Building Project （FDSA1613）.

Keywords： civil aviation products； conformity certification； CCAR-21-R4； civil aviation regulations； design assurance system

引言

《民用航空產(chǎn)品和零部件合格審定規(guī)定》，部號(hào)為CCAR-21，簡稱21部，是中國民用航空的基礎(chǔ)法規(guī)。CCAR-21以證件管理為基礎(chǔ)，適用于民用航空產(chǎn)品和零部件的合格審定，包括型號(hào)合格審定、生產(chǎn)合格審定及適航合格審定，并通過頒發(fā)證件進(jìn)行相應(yīng)授權(quán)和管理，其核心是適航證管理，目的在于保障民用航空產(chǎn)品和零部件的適航性。

當(dāng)前，21部的最新版為CCAR-21-R4[1]，于2017年7月頒發(fā)后正式實(shí)施，距離CCAR-21-R3[2]已近十年。在CCAR-21-R4修訂過程中，積累了許多國際和國內(nèi)航空業(yè)界的成熟實(shí)踐，因此，CCAR-21-R4也出現(xiàn)了許多新的變化，提出了諸多新的要求。本文嘗試通過對R3版的差異進(jìn)行分析，對R4版修訂出現(xiàn)的新變化、新要求進(jìn)行剖析和研究。

1 修訂總體情況

CCAR-21-R4的修訂表明了民航規(guī)章政策層面的調(diào)整，對R4版規(guī)章變化和總體要求進(jìn)行研究，能夠更好了解民航規(guī)章政策變化的走向。就CCAR-21-R4總體變化而言，調(diào)整主要集中在章節(jié)和條款數(shù)量的大幅增加、適用范圍的修訂，提出了設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)要求，并新增了運(yùn)行符合性評審規(guī)定等方面，相對于CCAR-21-R3變化幅度較大。

1.1 章節(jié)及條款數(shù)量大幅增加

章節(jié)及條款數(shù)量方面，原CCAR-21-R3共有十三個(gè)章節(jié)，總計(jì)112個(gè)條款，平均每個(gè)章節(jié)計(jì)8.6個(gè)條款；而CCAR-21-R4共有十七個(gè)章節(jié)，總計(jì)168個(gè)條款，平均每個(gè)章節(jié)計(jì)9.9個(gè)條款。從而可知R4版比R3版多出四個(gè)章節(jié)，條款總量多出56個(gè)，以及平均每個(gè)章節(jié)多出1.3個(gè)條款，分別占原R3版的30%、50%以及15%左右。

通過對比可知，無論從章節(jié)數(shù)量、條款總數(shù)或單章節(jié)平均條款數(shù)而言，CCAR-21-R4均比R3版要多，多出的章節(jié)和條款數(shù)往往意味著變化和要求的增加。

1.2 適用范圍修訂

適用范圍的差異主要體現(xiàn)為適用證件數(shù)量的減少。根據(jù)原CCAR-21-R3第21.2條“適用范圍”，原R3版適用于“型號(hào)合格證、型號(hào)設(shè)計(jì)批準(zhǔn)書、補(bǔ)充型號(hào)合格證”等16個(gè)證件的申請、頒發(fā)和管理，而按照CCAR-21-R4第21.2A條“適用范圍”，新R4版則適用于“型號(hào)合格證、補(bǔ)充型號(hào)合格證、改裝設(shè)計(jì)批準(zhǔn)書”等14個(gè)證件的申請、頒發(fā)和管理。就管理的證件數(shù)量方面而言，CCAR-21-R4減少了2個(gè)證件的行政許可，并修訂了個(gè)別證件名稱。證件數(shù)量的減少也從側(cè)面反映出國家對于行政許可管理方面的簡政放權(quán)。

1.3 提出設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)要求

設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)是CCAR-21-R4修訂的最大亮點(diǎn)，也是R4版的最顯著變化，體現(xiàn)了中國適航對于國外成熟航空實(shí)踐做法的借鑒。CCAR-21-R4在第十四章中首次提出了設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)的概念和要求，并作為幾乎所有設(shè)計(jì)相關(guān)證件申請的資格條件，包括型號(hào)合格證、補(bǔ)充型號(hào)合格證、改裝設(shè)計(jì)批準(zhǔn)書、零部件制造人批準(zhǔn)書和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定項(xiàng)目批準(zhǔn)書。

在原CCAR-21-R3中，既未出現(xiàn)設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)，也未提及設(shè)計(jì)保證的要求，僅在R3版第21.13條“型號(hào)合格證和型號(hào)設(shè)計(jì)批準(zhǔn)書申請人的資格”中作了模糊指代：

“具有民用航空產(chǎn)品設(shè)計(jì)能力的人具備申請型號(hào)合格證或者型號(hào)設(shè)計(jì)批準(zhǔn)書的資格。”endprint

從以上表述可以看出，CCAR-21-R3僅針對型號(hào)合格證或者型號(hào)設(shè)計(jì)批準(zhǔn)書的申請人提出了“具備民用航空產(chǎn)品設(shè)計(jì)能力”的要求，遠(yuǎn)非R4版中的設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)。

通過要求對比可以看出，CCAR-21-R4對于設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)的要求是系統(tǒng)性的，且貫穿于各證件的申請、頒發(fā)和管理過程中；而CCAR-21-R3中對于設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)能力的要求僅簡單的表述為“具備產(chǎn)品設(shè)計(jì)能力”這種模糊式的表述方式，且未在規(guī)章中作任何具體要求。因此，無論從條款數(shù)量、相關(guān)要求還是適用范圍而言，CCAR-21-R4中設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)的要求都可以認(rèn)為是開創(chuàng)性的，在整個(gè)21部規(guī)章中起到了重要作用。

1.4 新增運(yùn)行符合性評審規(guī)定

此次CCAR-21-R4調(diào)整還新增了另一個(gè)獨(dú)立章節(jié)，即第十五章《運(yùn)行符合性評審》。該章節(jié)共包含5個(gè)條款，分別覆蓋了適用范圍、評審項(xiàng)目、申請、評審結(jié)論以及持續(xù)評審等內(nèi)容，均為21部規(guī)章中首次提出，而CCAR-21-R3中并未提出相關(guān)要求。

雖然這些條款是首次在21部規(guī)章正文中出現(xiàn)，但實(shí)際上“運(yùn)行符合性評審”卻并非新的要求，在航空器的型號(hào)合格審定程序中即提出了相關(guān)要求，只是這一要求主要由航空器評審組負(fù)責(zé)。此次CCAR-21-R4 將“運(yùn)行符合性評審”列入21部規(guī)章，既是對制造商現(xiàn)有職責(zé)的明確，同時(shí)從某種程度上也可理解為是對現(xiàn)有航空實(shí)踐做法的固化。

2 典型條款差異分析

除以上規(guī)章變化和總體要求調(diào)整外，CCAR-21-R4同時(shí)針對具體章節(jié)和條款也進(jìn)行了較大幅度的調(diào)整和修訂，包括章節(jié)拆分、條款新增和刪減，及要求更改等，這類調(diào)整大量存在于CCAR-21-R4具體條款中。本文在與CCAR-21-R3比較分析的基礎(chǔ)上，對主要條款的差異進(jìn)行對比，并擇選了部分典型條款，對其修訂和更改的具體要求進(jìn)行研究。

2.1 故障、失效和缺陷的報(bào)告

該內(nèi)容在CCAR-21-R3中是21.8條款，制造商常用的21.8報(bào)告即來自此條款要求。該條款針對設(shè)計(jì)或生產(chǎn)類證件持有人，規(guī)定在民用航空產(chǎn)品、零部件或項(xiàng)目出現(xiàn)條款中所列的故障、失效和缺陷時(shí)應(yīng)按規(guī)定報(bào)告。在CCAR-21-R4修訂時(shí)因編號(hào)調(diào)整變?yōu)?1.5條款。條款中關(guān)于報(bào)告的事項(xiàng)及報(bào)告的內(nèi)容基本沒有變化，但提出了2個(gè)新的要求：一是要求設(shè)計(jì)批準(zhǔn)持有人應(yīng)當(dāng)建立系統(tǒng)，收集、調(diào)查和分析其設(shè)計(jì)的民用航空產(chǎn)品或零部件出現(xiàn)的故障、失效和缺陷；二是在由于制造或設(shè)計(jì)缺陷產(chǎn)生不安全狀態(tài)時(shí)，設(shè)計(jì)批準(zhǔn)持有人應(yīng)向局方報(bào)告調(diào)查結(jié)果，并報(bào)告糾正措施和提交措施的有關(guān)資料。

以上兩個(gè)新要求規(guī)定設(shè)計(jì)批準(zhǔn)持有人在民用航空產(chǎn)品持續(xù)適航中應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，一是建立系統(tǒng)的職責(zé)，二是改正改進(jìn)措施職責(zé)。實(shí)際上，CCAR-21-R3第21.8條款已隱含此類要求，且部分制造商的手冊中也已包含了以上做法。CCAR-21-R4中首次出現(xiàn)以上要求，既是對設(shè)計(jì)批準(zhǔn)持有人職責(zé)的明確，也是對民航業(yè)內(nèi)現(xiàn)有實(shí)踐做法的固化。

2.2 ETOPS報(bào)告要求

CCAR-21-R4修訂時(shí)首次提出了ETOPS的報(bào)告要求，規(guī)定了早期ETOPS的報(bào)告、跟蹤和解決問題，以及雙發(fā)飛機(jī)可靠性數(shù)據(jù)的報(bào)告。以上規(guī)定原為CCAR121部針對運(yùn)營人的要求，此次納入新版21部規(guī)章，主要基于FAA 21部規(guī)章修訂版的現(xiàn)行要求。在中美簽訂新的雙邊協(xié)定后，中美航空產(chǎn)品的對等互認(rèn)勢必對適航規(guī)章的一致性提出要求。

2.3 部分航空器證件管理的變化

對于初級(jí)類、限用類及輕型運(yùn)動(dòng)類這三類航空器，CCAR-21-R4對其證件的管理出現(xiàn)了新的變化。根據(jù)CCAR-21-R3第21.24和第21.25條款，對于初級(jí)類、限用類航空器，經(jīng)審查合格后頒發(fā)型號(hào)設(shè)計(jì)批準(zhǔn)書（TDA），而在CCAR-21-R4中則頒發(fā)型號(hào)合格證，這是由于R4版調(diào)整后取消了“型號(hào)設(shè)計(jì)批準(zhǔn)書”等2個(gè)證件的行政許可，改為頒發(fā)TC。

根據(jù)CCAR-21-R4第21.26條款，對于輕型運(yùn)動(dòng)類航空器，經(jīng)審查合格后頒發(fā)型號(hào)合格證，同時(shí)，根據(jù)R4版第21.171及第21.175條款，特殊適航證新增輕型運(yùn)動(dòng)類這一小類，并可為取得輕型運(yùn)動(dòng)類航空器型號(hào)合格證的航空器，頒發(fā)輕型運(yùn)動(dòng)類特殊適航證，并增加了“輕型運(yùn)動(dòng)類”字樣的標(biāo)記要求，而CCAR-21-R3中對以上內(nèi)容未提出明確要求。

以上變化意味著在CCAR-21-R4中，對于“初級(jí)類”、“限用類”及“輕型運(yùn)動(dòng)類”航空器，均按型號(hào)合格證進(jìn)行管理，并取“特殊適航證”，實(shí)現(xiàn)了三類航空器的統(tǒng)一管理。

2.4 部分生產(chǎn)類證件限制的放開

CCAR-21-R4的另一個(gè)變化是，放開了針對國外生產(chǎn)設(shè)施取得相應(yīng)證件的限制，明確在對其的管理不會(huì)對局方造成過重負(fù)擔(dān)的前提下，可以為其頒發(fā)證件。這類證件主要指向生產(chǎn)類證件，包括生產(chǎn)許可證、零部件制造人批準(zhǔn)書，以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定項(xiàng)目批準(zhǔn)書。在CCAR-21-R3中，第21.319條規(guī)定局方不會(huì)為境外的制造人頒發(fā)零部件制造人批準(zhǔn)書，而針對“生產(chǎn)許可證”以及“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定項(xiàng)目批準(zhǔn)書”則未明確國內(nèi)外申請人的區(qū)別。

對于國外限制的放開意味著國外的設(shè)計(jì)、制造單位能夠更多的參與國內(nèi)蓬勃發(fā)展的民航活動(dòng)，持有設(shè)計(jì)類證件的通航小飛機(jī)的生產(chǎn)制造預(yù)期將因此受益，另外，國外的零部件和系統(tǒng)制造商也將有更多途徑和機(jī)會(huì)直接為國產(chǎn)大飛機(jī)提供零部件。

2.5 首次對崗位角色進(jìn)行定義

另外，CCAR-21-R4還首次在規(guī)章中對特定崗位進(jìn)行了定義，包括“責(zé)任經(jīng)理”、“質(zhì)量經(jīng)理”以及“責(zé)任經(jīng)理”和“適航經(jīng)理”，共計(jì)四個(gè)崗位角色，而CCAR-21-R3中則未見類似定義。包含崗位定義的條款主要有：第六章《生產(chǎn)許可證》第21.131條“適用范圍”中2個(gè)崗位，及第十四章《設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)》第21.471條“適用范圍和定義”中的2個(gè)崗位。

CCAR-21-R4中首次對于以上崗位職責(zé)的定義，既體現(xiàn)了這些崗位在質(zhì)量系統(tǒng)和設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)的重要地位，又明確相關(guān)人員的權(quán)責(zé)，有利于資源整合和重新分配。endprint

2.6 擴(kuò)充修理的要求和內(nèi)容

除以上主要變化和差異外，CCAR-21-R4還對《修理》這一章內(nèi)容進(jìn)行了擴(kuò)充，將原CCAR-21-R3中1個(gè)條款擴(kuò)展為R4版中的6個(gè)條款，規(guī)定了修理的適用范圍和定義、修理方案、修理件的生產(chǎn)、限制、記錄保存和持續(xù)適航文件等內(nèi)容。

在CCAR-21-R4中對于修理要求的調(diào)整，可理解為對現(xiàn)有實(shí)踐的固化，其中影響最大的是第21.433條“修理方案”，界定了設(shè)計(jì)大改與修理的批準(zhǔn)范疇，規(guī)定了修理方案的批準(zhǔn)要求，尤其第（五）項(xiàng)規(guī)定了修理方案可以由授權(quán)的設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)進(jìn)行批準(zhǔn)，再次印證了設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)在21部的重要地位，因而本質(zhì)上，修理也可以理解為一種設(shè)計(jì)更改。

3 設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)

CCAR-21-R4主要包含五大模塊內(nèi)容：型號(hào)合格審定、生產(chǎn)合格審定、單機(jī)適航審定、零部件合格審定以及設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)。其中，設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)是CCAR-21-R3所不具備的。作為CCAR-21-R4調(diào)整的亮點(diǎn)，設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)體現(xiàn)了此次修訂的重大政策調(diào)整。

3.1 設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)的來源

設(shè)計(jì)保證的理念主要來自于歐美成熟的航空實(shí)踐[3-5]，而歐洲的設(shè)計(jì)保證體系實(shí)踐更久且更為成熟，這主要得益于歐洲成熟的DOA（Design Organization Approval）架構(gòu)。EASA 21部A章B分部表明，對于型號(hào)合格審定，應(yīng)該按照J(rèn)分部中設(shè)計(jì)組織批準(zhǔn)的方式進(jìn)行[6]，而J分部即為DOA分部。J 分部共有16 項(xiàng)條款規(guī)定了申請人設(shè)計(jì)保證體系的各個(gè)方面，同時(shí)EASA還根據(jù)實(shí)際需要發(fā)布了AMC和GM[7]用來解釋這些條款，指導(dǎo)申請人的工作。

雖然CCAR-21-R4中首次提出了設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)，但在中國民航的規(guī)章體系中卻并非首次出現(xiàn)。最早在2002年8月頒發(fā)的AP-21-03R4[8]《型號(hào)合格審定程序》中對其進(jìn)行了定義，隨后在2011年3月頒發(fā)的AP-21-AA-2011-03R4[9]《航空器型號(hào)合格審定程序》第8章和附錄E中對設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)的定義、要求和審查等作了規(guī)定，且比前者要求更為明確。

3.2 設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)的要求

設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)共包含9個(gè)條款，涵蓋了定義范圍、適用要求、設(shè)計(jì)保證手冊、人員要求、設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)的更改、能力清單、檢查以及權(quán)力和責(zé)任等。首先，這些條款明確了適用范圍的主體，即5個(gè)設(shè)計(jì)類證件及TC更改的申請人和持證人。其次，明確規(guī)定了需建立專門的設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)要求，這一機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是申請人和持證人的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)。第三，表明了設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)具有的能力要求。

第21.473條“設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)”是本章的核心條款，規(guī)定了設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)的三大能力[10-11]，分別為設(shè)計(jì)能力、獨(dú)立監(jiān)督能力，以及適航能力，并加上供應(yīng)商管理程序。其中適航能力屬于三大能力中的核心能力，用于獨(dú)立“表明”設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)的符合要求。

除以上三大能力外，設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)還要求具有供應(yīng)商管理程序，“按照該程序來接收由供應(yīng)商設(shè)計(jì)的零部件或者接受由供應(yīng)商實(shí)施的任務(wù)”，值得注意的是規(guī)章中提及的只是“程序”，而并未上升到能力的定位，但同樣屬于必須具備的要素。

3.3 設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)的影響和發(fā)展

設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)在CCAR-21-R4中的作用和地位是顯而易見的，并且將對未來產(chǎn)品設(shè)計(jì)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。首先是帶來設(shè)計(jì)單位組織機(jī)構(gòu)的變革。由于設(shè)計(jì)保證規(guī)章賦予設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)三大能力，為保證以上能力和供應(yīng)商管理程序的順利實(shí)施，且能夠向局方表明這種符合性，這就意味著申請人和持證人需要成立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，并為符合本章法規(guī)要求在職責(zé)、程序和資源上進(jìn)行落實(shí)，并指定“責(zé)任經(jīng)理”和“適航經(jīng)理”對該體系進(jìn)行負(fù)責(zé)。

其次，已符合要求的設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)將享有體系賦予的自主權(quán)。這些權(quán)利包括5個(gè)證件及TC更改的申請，確認(rèn)“大改”或“小改”的分類，批準(zhǔn)小改和修理方案。其中最重要的是劃分大小改的類別，這意味著設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)可以自主掌握設(shè)計(jì)更改的主動(dòng)性，減少局方干預(yù)。授權(quán)的程度取決于局方對于持證人的信任程度，并在設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)能力清單中予以體現(xiàn)。

第三，設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)的模式有利于行業(yè)的長期發(fā)展。DAS中的Assurance既可以翻譯成“保證”，也可以視為“信任”，DAS的持證人因?yàn)閾碛薪∪捏w系而獲得局方信任，適航管理當(dāng)局則通過賦予那些組織機(jī)構(gòu)完善、擁有核心競爭力的持證人更多自主權(quán)，來同時(shí)提高局方和工業(yè)方的效率[12]。事實(shí)上，由于貫徹DAS制度促使設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)的能力增強(qiáng)，從而減輕了適航當(dāng)局在審定過程中的負(fù)擔(dān)并節(jié)約了審查資源，使得航空產(chǎn)品的研制與合格審定周期有所縮短，從而更好地提升工業(yè)方產(chǎn)品開發(fā)和創(chuàng)新的積極性，服務(wù)于行業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

4 結(jié)束語

CCAR-21部作為中國民航的基礎(chǔ)規(guī)章，極大的影響著我國民航活動(dòng)的發(fā)展，自CCAR-21-R4修訂和頒發(fā)以來，民航管理的政策也出現(xiàn)了一些調(diào)整。本文通過與CCAR-21-R3規(guī)章的差異對比，分析了CCAR-21-R4規(guī)章的總體變化，研究了新規(guī)章中的總體要求，并針對典型條款說明了新版規(guī)章的具體差異和影響。最后，以設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)為對象，重點(diǎn)解讀和研究了設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)的來源、條款要求，揭示了設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)的影響和發(fā)展趨勢，為申請人了解規(guī)章要求和政策變化，符合CCAR-21-R4規(guī)章要求提供了一般借鑒和思路。

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