中國加入國際移民組織：選擇、機遇與挑戰(zhàn)

翁 里，李 璇

（1.浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院，浙江 寧波 315100；2.浙江大學(xué)光華法學(xué)院，浙江 杭州 310008）

2016年6月30日，總部設(shè)在日內(nèi)瓦的國際移民組織舉行了特別理事會，通過決議批準(zhǔn)中國、所羅門群島和圖瓦盧的加入申請，自此國際移民組織成員國的總數(shù)增加到165個。在國際移民組織觀察員國的位置徘徊近15年后，中國終于以正式成員的身份開啟了與國際移民組織新的合作。

一、國際移民組織（IOM）的沿革

國際移民組織（International Organization for Migration，簡稱 IOM），是成立于 1951年的政府間組織，其目的是引導(dǎo)政府、政府間組織與非政府間組織在移民領(lǐng)域進行移民的有序流動和移民管理，提升國際社會在移民領(lǐng)域的合作程度，為移民提供人道主義援助，以及協(xié)助國際社會解決移民中的各類問題，包括難民和流離失所之人的歸屬問題。

IOM的發(fā)展經(jīng)過了漫長的過程。1951年，比利時政府和美國政府在布魯塞爾成立了歐洲政府間移民流動臨時委員會（PICMME），不久轉(zhuǎn)變成常設(shè)性機構(gòu)歐洲政府間移民委員會（ICEM）。ICEM在20世紀(jì)50年代安排了超過40.6萬名難民、無家可歸之人以及經(jīng)濟移民從歐洲遷移至其他海外國家，尤其是在1956年的匈牙利危機中，ICEM幫助約18萬名匈牙利難民逃往奧地利和南斯拉夫。這一時期的ICEM以二戰(zhàn)后歐洲國家難民和“過剩人口”（surplus population）的遷移和安置為主。[1]

上個世紀(jì)60-70年代，ICEM開始了移民發(fā)展計劃，客觀上為拉美地區(qū)國家的發(fā)展注入了多元化的因素，帶來許多人才與資源。隨后，ICEM開展了印巴難民的安置工作。此外，ICEM還啟動了高端人才從拉丁美洲回國定居的項目，亦即60年代移民發(fā)展計劃的收尾工作。1980年，ICEM更名為政府間移民委員會（Intergovernmental Committee for Migration，簡稱ICM），至 1989年 ICM正式更名為國際移民組織（International Organizationfor Migration，簡稱IOM）。這一時期，受到該組織直接幫助的移民數(shù)以百萬計：在西亞和中亞為伊拉克、科威特、科索沃地區(qū)、車臣地區(qū)因戰(zhàn)爭而流離失所的人們提供安置，在非洲協(xié)助埃及、莫桑比克、盧旺達等國家的難民前往他國，在拉美為因颶風(fēng)而喪失家園的洪都拉斯人提供庇護，IOM還為大量的移民國家提供技術(shù)性支持措施。

進入21世紀(jì)，IOM積極參與到全球各個地方的移民遣送和安置，為國家制定移民政策提供建議和經(jīng)驗，加強與聯(lián)合國難民署和聯(lián)合國經(jīng)社理事會下其他國際機構(gòu)的合作，甚至作為咨詢機構(gòu)和調(diào)停者參與地區(qū)沖突局勢的解決，同時，IOM在移民安置上更加深化，在安置好移民后還推動移民政治權(quán)利的行使，指導(dǎo)就業(yè)問題，促進移民與接收移民國的文化交流，這些方面的實踐證明了IOM存在的必要性，也證明了IOM在處理移民問題上的日臻成熟。

IOM60余年的發(fā)展是全球化滲透到國際社會各個領(lǐng)域的結(jié)果，從中可以看出國際社會在實現(xiàn)國家平等與振興人權(quán)事業(yè)上的努力。人類共同體的紐帶關(guān)系不會因為某一個民族的暫時脫離而終止，全球化的趨勢也不可逆轉(zhuǎn)。正因如此，中國謀求IOM成員國的地位，參與全球范圍內(nèi)的移民事務(wù)，這一時代選擇是正確而充滿前途的。

二、中國加入國際移民組織的背景

（一）中國參與IOM的歷程

在IOM成立的早期，由于中國社會主義國家的性質(zhì)與IOM當(dāng)時的政治背景存在沖突，IOM與中國的聯(lián)系和交往不多。1952年3月，IOM在香港成立了辦事處。20世紀(jì)70年代后，IOM在“去意識形態(tài)化”的過程中開始致力于解決全球性的移民問題。與此同時，中國開始對外開放；隨著中國的國門逐漸打開，中國也加強了與IOM的合作。1996年，中國參與了由IOM發(fā)起的打擊和減少東亞和東南亞人口販賣和偷渡的“馬尼拉機制”（Manila Process）。之后每年中國均參加該機制的移民問題會議。同年，由聯(lián)合國難民署和澳大利亞發(fā)起的“亞太難民、流離失所者與移民問題政府間磋商機制”（The Intergovernmental Asia-Pacific Consultations on Refugees，Displaced Persons and Migrants，簡稱APC）成立，中國是該機制的參與國，IOM是觀察員組織，此時雙方的溝通與交流以多邊框架為基礎(chǔ)。2001年中國成為IOM的觀察員國，而后出席IOM理事會的歷屆會議。隨后，中國與IOM繼續(xù)在2002年成立的亞太關(guān)于偷渡人口、販賣人口和相關(guān)跨國犯罪問題的“巴厘島機制”（Bali Process）和2003年成立的有關(guān)亞洲勞工移民問題的“科倫坡機制”（Colombo Process）等多邊機制中進行交流。2004-2006年，中國接連參加了IOM主辦的國際移民論壇（InternationalDialogue on Migration）、伯爾尼倡議（Berne Initiative）亞洲區(qū)域磋商會議。隨后APC機制會議在中國舉行，IOM兩度與會。[2]

進入21世紀(jì)，中國的國際地位顯著提高，尤其是在加入世貿(mào)組織和申奧成功之后，這一時期中國與IOM仍然借助多邊合作平臺與框架進行聯(lián)系與交流，中國與東亞、南亞各國以及國際難民署也通過這一契機進行了較為深入的合作。從“馬尼拉機制”到“巴厘島機制”再到“科倫坡機制”，從最初的防控偷渡與販賣人口到聯(lián)合打擊跨國犯罪，再到關(guān)注勞工移民的就業(yè)問題，國際社會也意識到移民問題不再僅僅是“關(guān)于國境的問題”，無論是合法移民還是非法移民，都需要考慮其帶來的社會成本和社會階層的變化。

2007年12月至2010年6月，中國與IOM開展了中國移民管理能力建設(shè)項目（CapacityBuilding for Migration Management in China project，簡稱CBMM），該項目由歐盟出資，IOM、國際勞工組織以及中國外交部、公安部等共同參與執(zhí)行。該項目通過技術(shù)、信息和人員的交流，增進中國和歐盟成員國對彼此移民管理體系的了解和交流，促進雙方的合作。在2011年4月，IOM與中國又啟動了CBMM二期項目，為期3年。2015年，CBMM進入第三期項目，主題為“支持中歐人員往來和移民領(lǐng)域?qū)υ掜椖俊?。這一時期，中國不僅繼續(xù)與東南亞國家在移民事務(wù)上的合作，也開始打開歐洲市場。2008年金融危機后世界經(jīng)濟遭受重創(chuàng)，大量的勞動者失業(yè)，為了緩解這樣的壓力，各國政府選擇利用別國更為廉價的勞動力來維持國內(nèi)的生產(chǎn)，實施這樣的項目必須有國家間與國際間的配合，IOM在其中所起的作用不容忽視。

長達20年的溝通與合作，中國與IOM所取得的進展有目共睹。中國作為世界人口的第一大國和國土面積的第三大國，成為移民大國無可厚非。2016年6月13日，中國正式提交申請加入IOM，意圖成為IOM的成員。2016年6月30日，中國正式成為IOM的成員國，標(biāo)志著中國與IOM的合作取得了歷史性進步。

（二）中國的移民現(xiàn)狀

中國移民現(xiàn)狀主要表現(xiàn)為內(nèi)陸地區(qū)居民逐步向沿海地區(qū)移民，沿海地區(qū)居民大量向海外移民，這是國家移民進程中的早期階段。一個國家的人口有能力向外遷移，并前往世界上大多數(shù)國家，這標(biāo)志著我國國門開放取得了良好的成效。通過IOM提供的中國的移民狀況（見表1），我們可以發(fā)現(xiàn)：遷入中國內(nèi)地的人員數(shù)量與遷出的人員數(shù)量相比，前者約為后者的1/10，這反映出我國目前的經(jīng)濟社會環(huán)境在人才的留置和利用方面仍然存在一些問題。目前，遷出中國內(nèi)地的人員絕大部分都是擁有良好教育背景和雄厚資金實力的高素質(zhì)人才，這些人因為國內(nèi)的工作環(huán)境、生活環(huán)境以及自然環(huán)境不甚理想而選擇到其他國家定居，由此我們不得不面對的一個現(xiàn)實就是人才流失現(xiàn)象愈演愈烈。

表1 截止2016年中國的移民狀況

通過整理中國內(nèi)地遷出人口的去向地以及境外人員遷入中國內(nèi)地的來源地（見表2），不難發(fā)現(xiàn)，中國內(nèi)地人口選擇的地域皆為社會福利好、環(huán)境優(yōu)越的發(fā)達國家和地區(qū)，而選擇進入中國內(nèi)地的人口則基本上是東南亞發(fā)展中國家和地區(qū)。因此發(fā)展中國家和地區(qū)向更加發(fā)達的其他地區(qū)逐步遞進的社會屬性也得到了充分的體現(xiàn)。這里尤其需要注意的是我國的香港地區(qū)。眾所周知，香港地區(qū)的人口密度是世界上最高的地區(qū)之一，但是每年仍然有大量的內(nèi)地居民前往香港定居、出游，究其原因，無非是受香港極為優(yōu)渥的經(jīng)貿(mào)環(huán)境所吸引。然而，反觀境外進入中國內(nèi)地的人口來源，排在首位的依然是香港，這就暗示香港作為國際化的大都市已經(jīng)開始呈現(xiàn)后勁不足的態(tài)勢，現(xiàn)階段除了保持香港長久以來形成的國際地位和經(jīng)濟環(huán)境，還需要考慮如何在香港之后再行打造出一個東亞乃至亞洲最大的金融中心。可以肯定的是，接替香港的必然是中國內(nèi)地的城市，面對我國高端精英人才持續(xù)外流的現(xiàn)實，怎樣勒住這種趨勢并且反過來吸引發(fā)達地區(qū)的人才為中國所用就成了當(dāng)務(wù)之急。

表2 截止2016年遷入遷出人數(shù)對比

（三）中國與IOM的協(xié)商和分歧

中國早在2001年就成為了IOM的觀察員國，但成為正式的成員國卻用了近15年的時間。

一是因為中國政府對加入IOM的態(tài)度十分謹(jǐn)慎。IOM用了近半個世紀(jì)來淡化因冷戰(zhàn)時期加諸身上的政治色彩，時至今日，我們也不能完全認為IOM做到了完美的中立，IOM的議事規(guī)則多由歐美國家主導(dǎo)，機構(gòu)人員組成也多為歐美國家的官員，例如，IOM的總干事幾乎一直由美國人擔(dān)任，這條不成文的規(guī)定得以延續(xù)是因為美國作為創(chuàng)始成員國之一，每年繳納的會費一直高居榜首，因此，雖然加入IOM是必需的，但是中國依然需要在深思熟慮后找準(zhǔn)時機。

二是中國自身的發(fā)展需要達到加入IOM的標(biāo)準(zhǔn)。在IOM的憲章中第2條第2款對成員國的資格有明文規(guī)定：一國明確表示支持人口自由流動原則并且自愿承擔(dān)至少用于本組織管理所需的會費及其他必要的財政貢獻，這種貢獻的比例由理事會決定。除此之外，對該國而言，加入本組織需要理事會成員2/3多數(shù)票通過以及符合該國憲法所規(guī)定的相應(yīng)程序。[3]要滿足IOM對于成員國的要求，中國不僅需要改革國內(nèi)關(guān)于人口流動的制度，還要積極參與國際移民事務(wù)，對IOM的發(fā)展作出貢獻，這也是中國近年來多次參與IOM主導(dǎo)的各項機制和各類論壇的重要原因。

三是IOM的成員國對中國的資格審查一直相當(dāng)嚴(yán)格。國際移民法一項基本原則就是遷徙自由，由于我國長期以來實行嚴(yán)格的戶籍管理制度和出入境審批制度，我國的移民實踐尚未完全踐行遷徙自由的基本原則，中國在與IOM進行協(xié)商時，關(guān)于中國是否實行了自由遷徙政策均有比較大的爭議，所以中國與IOM各成員在這一點上產(chǎn)生了很大分歧。這一狀況直到近幾年我國實行全面深化改革后才有了大的起色：國內(nèi)方面，調(diào)整戶口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實施居住證制度；出入境方面，簡化我國國民申請出入境審批手續(xù)和外國人入出境審批手續(xù)，尤其是在護照和簽證的簽發(fā)程序上。另外，針對外國人入境居留，也制定了一系列政策措施。盡管IOM并沒有完全肯定中國為解決人口自由遷移所作的努力，但是從IOM接納中國的態(tài)度來說，IOM也意圖參與扭轉(zhuǎn)中國限制人口流動的局面。

IOM與中國的關(guān)系很難用一種模式化的標(biāo)準(zhǔn)來定義，兩者在交流中各取所需。對中國而言，要在國際社會進一步提升國際地位，就必須承擔(dān)更多的國際性責(zé)任，IOM在60余年的發(fā)展中對難民的接收與遣送、國際移民管理等內(nèi)容有豐富的經(jīng)驗，這些內(nèi)容都是值得學(xué)習(xí)的典范；對IOM而言，中國作為社會主義國家和發(fā)展中國家的代表，為IOM注入了新的活力，也使得IOM職能的覆蓋范圍更加廣泛。

三、中國與國際移民組織的交互影響

（一）促進國際移民法律制度的構(gòu)建

1.完善本國的移民管理法制。目前中國關(guān)于移民制度的立法建設(shè)仍側(cè)重于出入境和國籍管理方面，而人口跨境流動僅僅是移民制度中最基礎(chǔ)的部分，人口流動之后出現(xiàn)的人口結(jié)構(gòu)的變化、人口與資源的分配比例、不同文化之間碰撞沖突等后續(xù)安置問題才是移民法治的核心，而現(xiàn)階段我國對于這些問題的規(guī)定甚少，IOM在60余年的發(fā)展中對國際移民管理方面有較豐富的經(jīng)驗，中國可參照借鑒。

因為移民事務(wù)的特殊性，導(dǎo)致IOM在參與具體的移民實踐時不可能施加強制性的命令，而主要扮演指導(dǎo)性和援助性的角色。國家才是移民的接受者，IOM不可能強迫一國接受或者遣出移民，IOM為了彌補自身強制力的薄弱，積極開展與聯(lián)合國的合作，IOM所依據(jù)的法律文件絕大多數(shù)來源于聯(lián)合國大會和安理會通過的決議，這些決議涉及移民的保護、移民的遣返、勞工移民的就業(yè)、移民與當(dāng)?shù)匚幕慕涣鞯确矫妫话阏J為，這些決議都是具有國際法效力的文件，也即國家必須履行在這些文件中規(guī)定的義務(wù)。IOM選擇與聯(lián)合國進行合作，成為聯(lián)合國的相關(guān)機構(gòu)，對這些決議的具體執(zhí)行設(shè)計制度與方案。中國作為剛剛加入IOM的新成員，在移民法制上尋求IOM的指導(dǎo)和幫助，結(jié)合國際條約和聯(lián)合國的相關(guān)決議，完善中國移民法律制度。例如，移民權(quán)利保障上，外來移民在日常事務(wù)中是否享有與中國本土公民相同的權(quán)利，是否允許外來移民擔(dān)任國家公職或者參軍，外來移民在城鎮(zhèn)中能否購置多套房屋等。在這些基礎(chǔ)性權(quán)利上對移民的開放程度需要進行充分的調(diào)研以及評估，才能保證中國既履行作為IOM會員國的義務(wù)，又適應(yīng)國情發(fā)展需要；國內(nèi)移民中，目前的戶籍制度已經(jīng)有所松動，但是改革的效果不大，國內(nèi)移民人口的流動規(guī)范的限制仍然過多，將戶籍制度與自由遷徙的原則相結(jié)合，使配套制度更適合中國還需要參考IOM在流動人口管理上的經(jīng)驗，做好人口的登記造冊、移民安置、指導(dǎo)性遷移，方能兼顧戶籍制度與自由遷徙的原則。

2.構(gòu)建保護移民合法權(quán)益的協(xié)作機制。完善國際移民法律制度，各國都需關(guān)注移民的權(quán)利與需求。對移民來說，遷移至他國后能否在該國行使一定的政治權(quán)利，能否在該國從事經(jīng)濟活動，能否在該國宣揚母國的文化，這些權(quán)利訴求都是需要移民接收國進行規(guī)范的。我國目前的移民制度對于移民來華從事經(jīng)濟活動和文化交流較為鼓勵，但是在移民的就業(yè)、社會保障、住房等方面還有待改善；另一方面，目前絕大部分移民來華都會選擇北京、上海、廣州等一線城市居留，這些一線城市在人口壓力上不堪重負，一些高素質(zhì)移民人才就是因為一線城市的環(huán)境污染和交通壓力而不得不離開我國，這樣的人才流失實屬可惜。因此，如何調(diào)節(jié)這些移民在我國國內(nèi)的流動，使得移民的人口壓力轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙泼窦t利”，是現(xiàn)階段中國需要考慮的重點。

IOM的工作任務(wù)是協(xié)助處理日益增長的移民管理業(yè)務(wù)的挑戰(zhàn)，加強對移民事務(wù)的理解，鼓勵移民進程中的社會和經(jīng)濟發(fā)展，維護移民的尊嚴(yán)和幸福，其管理領(lǐng)域涉及移民與發(fā)展、促進移民流動、調(diào)節(jié)移民流動和幫助被迫的移民。對于中國來說，保護移民的權(quán)利和健康以及平衡移民的性別比例，鼓勵移民進程中的社會和經(jīng)濟發(fā)展，調(diào)節(jié)移民在我國地域范圍內(nèi)有序流動是十分必要的。筆者以為，IOM可向中國提供國內(nèi)外移民管理的技術(shù)支持：譬如安居房屋的選址、基礎(chǔ)設(shè)施的覆蓋范圍、教育與醫(yī)療的平衡布局等。中國可以出臺相關(guān)的就業(yè)指導(dǎo)手冊，引導(dǎo)來華的外國人向勞動力缺口大、工作環(huán)境較好的地方流動。通過舉辦各類論壇，促進中國與外國之間的文化交流，保障外國人在中國能夠享受文化開放所帶來的交融，使外國人更好地了解中國的政治環(huán)境與社會環(huán)境。

除了接受外來移民，中國公民在移居他國時其合法權(quán)益也需要居留國政府的保護。目前，有1.6萬多家中國企業(yè)在海外發(fā)展。據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計，2016年度我國對外勞務(wù)合作派出各類勞務(wù)人員49.4萬人[4]；據(jù)教育部統(tǒng)計，2016年度我國出國留學(xué)人員總數(shù)為54.45萬人，各類留學(xué)回國人員總數(shù)為43.25萬人，從1978-2016年底，各類出國留學(xué)人員累計達458.66萬人。[5]2014年上半年，我國商務(wù)部通過國際勞工合作項目派遣了56.2萬名勞工出國就業(yè)，同比增長了6%。世界銀行評估中國已經(jīng)成為世界第二大移民匯款的接受者。我國移民外國的人數(shù)越來越多，我國公民在海外的生命財產(chǎn)安全卻頻頻受到傷害，武裝沖突、局部戰(zhàn)爭、恐怖主義、自然災(zāi)害、針對中國人的刑事案件、反華排華事件等等無一不對我國海外移民造成威脅，而保護海外華僑是我國固有的義務(wù)，但在真正發(fā)生侵害華僑的事件時，僅依靠大使館和領(lǐng)事館是遠遠不夠的，IOM在全球的絕大部分地區(qū)都擁有駐地機構(gòu)和工作人員，在IOM的幫助下進行領(lǐng)事保護和海外撤僑會及時有效得多。其實，早在2006年所羅門群島的騷亂事件以及近幾年敘利亞內(nèi)戰(zhàn)中IOM就曾向受困的中國公民提供幫助，協(xié)助中國方面進行了撤僑等工作。除了領(lǐng)事保護和撤僑，如何幫助海外華僑盡快融入當(dāng)?shù)厣鐣?，幫助華僑解決就業(yè)、社會保障、教育、住房等問題，實現(xiàn)中華文化與外國文化的交融而非對抗也是中國現(xiàn)階段需要IOM進行協(xié)調(diào)的部分。

3.改革出入境管理制度。根據(jù)《中國國際移民報告（2016）》，中國的海外華僑人數(shù)已經(jīng)達到了6 000萬，[6]來華旅游的外國人數(shù)量非常龐大，僅2014年一年就有近5 300萬外國人過境中國；取得6個月以上居留期的外國人人數(shù)達到663 556人。①數(shù)據(jù)來源：IOM中國地區(qū)數(shù)據(jù)http://www.iom.int/countries/china#_ftn1。

如此龐大的人口流動，使得中國在管理移民時需要大量的人力和物力，尤其是在人口的登記造冊和出入境查驗環(huán)節(jié)。例如，非洲若干國家因生態(tài)環(huán)境惡化、自然災(zāi)害導(dǎo)致大量非法移民向撒哈拉以南各國以及歐洲、中亞等地區(qū)流動；甚至有些非洲和中東國家的入境者來到廣州等地長期滯留，成為“非法入境、非法居留、非法就業(yè)”的“三非”人員，給我國的出入境管理和民政工作帶來較大的困擾。在移民證件的發(fā)放、出入境管理上，移民證件的種類和數(shù)量問題歷來爭議較大。近年來，中國的簽證種類有很大改善，現(xiàn)存的普通簽證就有16種，方便來華外國人的管理。目前外國人永久居留身份證制度已經(jīng)開始實行，外國人在辦理金融、教育、醫(yī)療、交通、住宿、通信、工作、稅收和社會保險、財產(chǎn)登記、訴訟等事務(wù)時可以將永久居留身份證作為身份證件單獨使用。但是在港澳同胞來往內(nèi)地的簽證以及內(nèi)地居民往來港澳臺的護照發(fā)放上卻十分繁瑣。因此，應(yīng)當(dāng)調(diào)整現(xiàn)有的護照種類，明確規(guī)定為三類：因公護照、因私護照和外交護照，港澳地區(qū)可以注明來源地為香港澳門，但所享有權(quán)利應(yīng)當(dāng)同前三類護照相同。另外，給予往來港澳的中國內(nèi)地居民在入出境和居留上與外國人享受同等待遇?？茖W(xué)制定簽證與護照的種類是進行開放的基礎(chǔ)，加入IOM與國際移民實踐接軌，可以更好地擴大對外開放。

（二）加強中國與國際社會在移民管理方面的溝通與合作

當(dāng)前的國際社會，最緊要的全球性難題當(dāng)屬難民、恐怖主義和環(huán)境問題，無論這些問題是否緣起于中國，中國都無法置身事外，而這些問題的解決都無一例外的需要國際合作——不僅包括國家之間的合作，也包括國家與國際組織、國際組織與國際組織之間的合作。

1.合作解決難民問題。IOM成立的初衷就是為了解決戰(zhàn)后的難民問題，難民的轉(zhuǎn)移和安置也一直是IOM的核心議題之一。IOM作為最具移民經(jīng)驗的成熟國際組織，在難民問題上所起的作用是無可替代的，難民如何被遷移、由誰來接收、安置后如何定居生活、何時可以被遣返等工作更多的由IOM來完成。

中國雖然已經(jīng)在民政部設(shè)立了難民處，但有關(guān)“國際難民安置和保護”方面的立法仍在進行過程中，針對國際難民的安置與遣返經(jīng)驗尚存不足。近期，因緬甸政府軍與反政府武裝沖突導(dǎo)致的數(shù)千邊民涌入我國的難民潮就亟待處理。我國目前為這些難民提供帳篷和生活用品，待戰(zhàn)事緩和便遣送其回國，戰(zhàn)事激烈這些難民便又涌入我國邊境。雖然難民問題的根源在于國內(nèi)矛盾，但是中國可以通過外交手段以及IOM的渠道同緬甸方面展開對話，促成緬甸難民回國定居，使“難民”脫“難”。

當(dāng)前，中東地區(qū)的局勢激烈動蕩，難民問題已然成為撕裂歐洲大陸的一道觸目驚心的傷口。中國在難民問題上加強與IOM的合作不僅大勢所趨，而且勢在必行，這也是提升中國國際影響力的必然要求。鑒于中國人口已經(jīng)接近飽和，接受大量難民的要求是不現(xiàn)實的，但我國政府出于人道主義，可以提供一定的資金、物資、志愿人員參與難民的救助。中國政府可以同IOM訂立人才培養(yǎng)計劃，每年輸送一定的人才進入IOM進行學(xué)習(xí)和服務(wù)，待服務(wù)年限完成時便回國參與國內(nèi)移民事務(wù)建設(shè)。

2.共同維護國家安全。在國際社會安全方面，恐怖主義與難民問題的成因有所交叉，恐怖主義分子盤踞的地區(qū)往往是幾國交界的邊境，這樣的地區(qū)人口混雜、政府難以管理。例如頻繁在我國境內(nèi)制造恐怖主義事件的“東突組織”所在地區(qū)就涉及中國、塔吉克斯坦、阿富汗和吉爾吉斯斯坦等國家；再如“ISIS伊斯蘭國”恐怖組織則占據(jù)敘利亞、伊拉克、土耳其等多國交界的地區(qū)，并不斷擴充其軍事力量。這些恐怖組織在地區(qū)上涉及多國，在人員上利用各國擁有極端思想的激進分子前往他國進行恐怖襲擊，復(fù)雜的人員組成和人口流動使得打擊恐怖主義需要各國深化合作，而IOM的職能可以發(fā)揮其作為橋梁和紐帶的作用。我國加入IOM后，可以借助IOM遍布全球的信息網(wǎng)和豐富的人力資源，配合現(xiàn)行的反恐機制，加強中國與國際社會在打擊恐怖主義、維護國家安全等方面的合作。

3.攜手維護生態(tài)環(huán)境。環(huán)境問題囊括了眾多類別，全球氣候變暖、大氣污染、水污染、動植物資源滅絕等等，其中全球氣候變暖是當(dāng)前各國關(guān)注的重中之重，因為全球氣候變暖帶來的影響是持續(xù)性、關(guān)聯(lián)性的。以氣候變暖導(dǎo)致的海平面上升為例，太平洋中許多島國會因為海平面上升淹沒島礁而不得不放棄賴以生存的家園，轉(zhuǎn)而向其他國家移民，對圖瓦盧這樣國土面積狹小的國家來說，海平面上升導(dǎo)致的移民就是“舉國搬遷”至新西蘭。在中國，環(huán)境移民的壓力同樣存在，我國擁有漫長的海岸線，毗鄰15個國家，生態(tài)環(huán)境多樣，任何一個生態(tài)圈中出現(xiàn)異常，對東亞各國來說都是連帶性的影響。有預(yù)測表明，到21世紀(jì)中期，孟加拉和埃及兩條河流的下游附近15-16%的土地將遭海水淹沒，可能造成4 000萬環(huán)境難民。對于因為自然災(zāi)害而背井離鄉(xiāng)的移民，IOM成員有必要互相協(xié)作來幫助環(huán)境難民重新尋找家園，科學(xué)合理安置人口，注重人口與環(huán)境承載容量相協(xié)調(diào)，共渡環(huán)境難關(guān)。

（三）防控偷渡犯罪和協(xié)助追逃追贓

在移民管理領(lǐng)域，國際性犯罪多發(fā)，主要表現(xiàn)為偷渡、販賣人口、販賣婦女和兒童、非法使用童工、非法入境等等，這些國際性犯罪往往由一個或者幾個國際犯罪集團操縱，從事非法運輸人口的犯罪活動，在運輸過程中經(jīng)常出現(xiàn)慘重的人員傷亡，但由于伴隨著暴利，類似活動屢禁不止，我國在打擊類似活動時經(jīng)常有心無力。除了移民犯罪，因貪腐問題潛逃出境、走私、跨國販毒、跨國電信詐騙等犯罪近年來也成為我國重點打擊的對象。IOM曾協(xié)助我國遣返一些受國際詐騙集團詐騙而非法出境的中國公民，為合作打擊國際犯罪奠定了良好的基礎(chǔ)，針對這些國際性犯罪，嘗試與IOM、國際刑警組織等進行合作，對打擊國際犯罪可起到雙管齊下的效果。

IOM雖然是一個移民組織，但其職能的延伸已經(jīng)遠遠超出了移民的范圍。在公共衛(wèi)生領(lǐng)域IOM致力于移民的醫(yī)療條件改善和健康，在防災(zāi)抗災(zāi)領(lǐng)域IOM致力于災(zāi)后重建……從某種意義來說，IOM同大部分國際組織一樣，一直在參與著全球各種問題的治理，中國也在努力扮演著這種角色，中國加入IOM會提升中國的國力，從而在國際舞臺上演繹更加精彩的大國藝術(shù)。同時，中國一直倡導(dǎo)和平崛起，借助IOM的平臺，中國將“愛好和平”的價值觀念傳遞出去，扭轉(zhuǎn)“中國威脅論”的不良影響，呼吁國際社會堅持和平與發(fā)展的時代潮流，回歸至人類最基本的需求上來。

（四）加快IOM改革進程

1.改革IOM的設(shè)想。IOM雖然職能甚廣，但并非“神通廣大”。首先，IOM是一個臨時組織轉(zhuǎn)型而成的國際組織，其組織機構(gòu)設(shè)置不夠規(guī)范，組織中存在總干事和副總干事，也存在輪值主席，既有總部部門，又有行政中心和總干事辦公室，憲章也一再修訂，這些因素導(dǎo)致IOM的穩(wěn)定性有所欠缺；其次，IOM過于依賴聯(lián)合國在移民領(lǐng)域的相關(guān)文件，缺乏獨立的立法部門和法律文件來規(guī)范成員國的移民行為，對于非成員國就更無管理的權(quán)利，因此時常出現(xiàn)“鞭長莫及”的情況；第三，關(guān)于難民問題目前有許多國際組織參與援助，IOM難免和其他國際組織尤其是UNHCR產(chǎn)生爭搶人員和資源的情形，導(dǎo)致難民轉(zhuǎn)移上的混亂；第四，IOM的“去國家化”過程不夠徹底，目前依然由美國來主導(dǎo)其運作走向。

針對這些問題，IOM首先應(yīng)當(dāng)進行自身的改革：

（1）精簡組織，明確任務(wù)。簡化機構(gòu)設(shè)置，將行政機構(gòu)歸于一類，確立核心領(lǐng)導(dǎo)，明確各部門的事務(wù)，平衡IOM內(nèi)部組織的人員國籍和性別比例。（2）設(shè)立相關(guān)立法機關(guān)，從事移民法律的編纂與整理工作。逐步建立規(guī)范的法律體系，整合現(xiàn)有國際移民法律規(guī)范，并在尊重成員國意愿的情況下，為成員國設(shè)定一定的義務(wù)；整理相應(yīng)的國際慣例，形成國際移民法領(lǐng)域的國際習(xí)慣，以此來約束非成員國，維護國際移民的良性秩序。（3）加強與UNHCR等其他國際組織在難民事務(wù)上的溝通與合作，確定IOM的工作定位和任務(wù)，避免難民轉(zhuǎn)移上的混亂以及與其他組織爭搶資源的狀況。在將來，可以考慮與UNHCR進行合并，并專門設(shè)立一個難民事務(wù)部，整合兩家組織的資源，提高難民救助的效率。

2.改革IOM的舉措。中國加入IOM，為IOM注入了新鮮的血液，尤其是中國作為一個擁有近14億人口的大國，在移民事務(wù)上與IOM的互動是共贏的體現(xiàn)。

（1）中國可以為IOM的資金、人員、設(shè)備提供支持，尤其是在難民問題上。中國已經(jīng)向中東地區(qū)國家提供了6.8億元人民幣的人道主義援助。2015年，中國國家主席習(xí)近平在二十國集團峰會期間宣布中國將再向有關(guān)國家和國際組織提供1億美元的人道主義援助。[7]（2）中國在一定程度上代表著亞太國家的聲音，通過進駐IOM，改變IOM中美國一家獨大的局面，利用中國力量幫助國際社會建立起更加公平、透明的國際移民體系。中國在遷入人口和遷出人口上都有極大的發(fā)展空間，IOM可以利用中國來拓展其在亞太地區(qū)的業(yè)務(wù)能力。（3）中國倡導(dǎo)“一帶一路”建設(shè)，“一帶一路”強化多邊合作機制，整合上海合作組織（SCO）、中國 -東盟“10+1”、亞太經(jīng)合組織（APEC）、金磚國家組織（BRICS）、亞歐會議（ASEM）等現(xiàn)有多邊合作機制的資源，打造政治互信、經(jīng)濟融合、文化包容的利益共同體、命運共同體和責(zé)任共同體。尤其是“一帶一路”建設(shè)，強調(diào)民心互通的合作，包括擴大相互間留學(xué)生規(guī)模，深化沿線國家間人才交流合作，加強旅游合作，提高沿線各國游客簽證便利化水平等。這些合作機制帶動人口的跨境流動，可以借助IOM來規(guī)范跨國活動的秩序，IOM也可以以此作為平臺，制定科學(xué)的人口遷移指南，參與東亞、中亞和西亞地區(qū)的人口遷移調(diào)節(jié)。移民問題在發(fā)展中國家的表現(xiàn)與在發(fā)達國家的表現(xiàn)不盡相同，中國是發(fā)展中大國，其移民問題富有代表性，IOM的指導(dǎo)和協(xié)助可以推廣至其他發(fā)展中國家。

五、中國加入國際移民組織所面臨的新挑戰(zhàn)

中國已經(jīng)成為IOM的成員國，在IOM的憲章下，除了享受IOM的協(xié)助與指導(dǎo)等權(quán)利，承擔(dān)憲章規(guī)定的義務(wù)，由于中國的特殊國情，中國還面臨著一些挑戰(zhàn)。

（一）戶籍管理制度與自由遷徙的沖突

中國現(xiàn)行的戶籍制度仍然是飽受國際詬病的一項政策措施。盡管中國出于自身國情的考慮，認為一旦放開限制進行的太快太急，就會出現(xiàn)一線特大城市的人口急劇增加，超過原有的人口承載量，導(dǎo)致交通擁擠、環(huán)境污染、治安惡化等一系列社會問題。但是必須承認的是，由于人口限制實行的時間過長，其帶來的負面效應(yīng)已經(jīng)遠大于積極效應(yīng)。主要表現(xiàn)為，即使有戶籍管理，北上廣深等特大城市的人員依然呈正增長，與戶籍相掛鉤的社會保障和教育制度長期處于不公平的脫節(jié)狀態(tài)，例如，非北京市戶口人員不得運營共享機動車，非北京市戶口律師不得在北京律師事務(wù)所掛名等等。一方面大城市的福利設(shè)施繼續(xù)在優(yōu)化，但另一方面外來人員卻無法直接享受。據(jù)國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計，2013年就有大約2.69億農(nóng)民工從農(nóng)村遷移到正在發(fā)展的城市中，但是在這些農(nóng)民工嘗試融入進城市時卻往往陷入被隔絕的處境，形成大量的“城中村”“城鄉(xiāng)結(jié)合部”。原本的城鄉(xiāng)差距進一步拉大，國家又需要向中小城市和農(nóng)村補貼更多的資金以留住人才。在這樣矛盾的情況下，如何滿足IOM奉行的原則，同時又兼顧我國國情就成為了現(xiàn)階段所面臨的一大難題。

筆者認為，戶籍管理制度是我國劃分社會區(qū)域的最重要的基礎(chǔ)。長期以來，戶籍制度已經(jīng)固定下了人口管理的基本模式，輕易無法更改，但卻可以進行一定的變通。上個世紀(jì)中葉的英國倫敦曾經(jīng)是人口擁擠的城市，但是到了八九十年代，英國的城市化已經(jīng)基本完成，倫敦的人口自動向外進行遷移，以逃離日益惡化的城市環(huán)境，所以應(yīng)當(dāng)看到，城市所擁有的自我調(diào)節(jié)能力能夠平衡人口壓力，前提是人口的流動必須自由。

當(dāng)前應(yīng)該放松戶籍管理對人們社會生活的管控。在享受社會保障上，進一步將社會保障與戶籍相分開，形成全國聯(lián)網(wǎng)，至少在省一級維持本省城鄉(xiāng)社會保障的水平相差無幾，逐步實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一。當(dāng)二三線城市的配套設(shè)施也能滿足人們的生活需要，一線城市的吸引力就會下降，所以現(xiàn)階段可以將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點逐步轉(zhuǎn)移到二三線城市，吸引人才流向這些區(qū)域，緩解一線城市的人口壓力，在這一過程中放開對人口流動的管理和限制方能保證自由遷徙的平穩(wěn)過渡。

（二）難民潮的潛在威脅

中國的國土面積遼闊，與14個國家接壤，越南、緬甸、巴基斯坦、阿富汗、朝鮮等國家的政治局勢長期處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，這些國家的許多難民都選擇前往中國避難，最典型的就是不久前緬甸北部果敢地區(qū)的難民涌入中國的云南。緬北局勢自2015年開始就處于動蕩時期，難民潮高峰時達到了7 000余人，中國政府出于人道主義精神對這些難民進行了安置和救助。與此類似，朝鮮半島的局勢近來已經(jīng)到了劍拔弩張的地步，如何應(yīng)對可能發(fā)生的難民潮涌入中國是邊境地區(qū)省份需要尤為重視的問題。另外，需要應(yīng)對難民在多個邊境入口同時入境的“擴散”現(xiàn)象出現(xiàn)，一方面這種現(xiàn)象容易造成動亂，另一方面我國也不可能在邊境的每一個口岸都設(shè)立難民安置點。

筆者認為，作為IOM的成員國，應(yīng)積極履行義務(wù)，可以在邊境的某些固定地區(qū)建立難民安置點和中轉(zhuǎn)點，引導(dǎo)難民從這些地點入境，劃定難民可以自由活動的區(qū)域，以應(yīng)對可能出現(xiàn)的難民擴散的局面。應(yīng)當(dāng)限制難民進入內(nèi)地，以免造成內(nèi)地管理的困難以及居民的恐慌，更要對難民身份進行嚴(yán)格檢查，防止恐怖主義分子借機入境；待難民本國局勢有所好轉(zhuǎn)時，可以將難民們遣送回國，如有拒絕回國者，應(yīng)當(dāng)作好登記造冊工作，并聯(lián)系本國的外交部門進行談判協(xié)商。除了這些治標(biāo)的措施，中國應(yīng)當(dāng)會同IOM積極地與這些國家當(dāng)局就難民問題進行對話和磋商，敦促這些國家做好難民的回國定居。

（三）高端技術(shù)人才流失

前文已經(jīng)提到，國內(nèi)高端技術(shù)人才大量前往歐美等發(fā)達國家，追求更好的薪資報酬和工作環(huán)境，外國技術(shù)人才來華雖然呈現(xiàn)增長但是愿意留在中國的卻并不多。隨著中國同外國的交流越來越多，許多人選擇到海外留學(xué)，相當(dāng)一部分留學(xué)生選擇留在國外而不回國。當(dāng)前，“一帶一路”戰(zhàn)略正在穩(wěn)步實施，可以想見，今后我國國民出入境和外國人入出境的頻次會越來越高，構(gòu)建良好的工作環(huán)境是留住高端技術(shù)人才的必要基礎(chǔ)，給予勞動者自由創(chuàng)造的尊重是留住高端技術(shù)人才的制度保障，因此應(yīng)該進一步完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、治理環(huán)境污染，重視勞動者權(quán)利保障，尊重并保護知識產(chǎn)權(quán)，為高端技術(shù)人才在中國的孵化提供溫床。

綜上所述，筆者認為IOM作為在移民事務(wù)上最富經(jīng)驗的國際組織，其發(fā)展有目共睹。中國作為國際移民組織的正式成員國，理應(yīng)為完善國際移民管理法律制度做出應(yīng)有的貢獻。對IOM來說，中國的加入也會為國際移民組織帶來更多的改革機遇，兩者形成良性的互動，互助共贏，堅持國際移民的遷徙自由原則，不斷為人類追求友好往來的福祉而共同努力。

［1］郭秋梅.中國與國際移民組織：融入與發(fā)展[J].華僑華人歷史研究，2013（4）：23-33.

［2］郭秋梅.國際移民組織與聯(lián)合國難民署之比較：關(guān)系、議程和影響力[J].國際論壇，2012（4）：19-24，79-80.

［3］國際移民組織憲章[EB/OL].[2016-11-29].http://www.iom.int/constitution.

［4］商務(wù)部2016年我國對外勞務(wù)合作業(yè)務(wù)簡明統(tǒng)計[EB/OL].[2017-07-08].http://www.mofcom.gov.cn/article/tongjiziliao/dgzz/201701/20170102504425.shtml.

［5］教育部2016年度我國出國留學(xué)人員情況統(tǒng)計[EB/OL].[2017-07-08].http://www.moe.edu.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2017n/xwfb_170301/170301_sjtj/201703/t2017 0301_297676.html.

［6］王耀輝.中國國際移民報告（2015）——國際人才藍皮書[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2015.

［7］中國代表團團長吳海龍大使在國際移民組織第106屆理事會會議上的發(fā)言[EB/OL].（2015-11-27）[2016-12-05].http://www.fmprc.gov.cn/web/dszlsjt_673036/ds_673038/t 1319872.shtml.